This document has been provided by the International
Center for Not-for-Profit Law (ICNL).

ICNL is the leading source for information on the legal environment for civil society and public participation.
Since 1992, ICNL has served as a resource to civil society leaders, government officials, and the donor
community in over 90 countries.

Visit ICNL’s Online Library at https://www.icnl.org/knowledge/library/index.php
for further resources and research from countries all over the world.

Disclaimers

Content. The information provided herein is for general informational and educational purposes only. It is not intended and should not be construed to
constitute legal advice. The information contained herein may not be applicable in all situations and may not, after the date of its presentation, even reflect
the most current authority. Nothing contained herein should be relied or acted upon without the benefit of legal advice based upon the particular facts and
circumstances presented, and nothing herein should be construed otherwise.

Translations. Translations by ICNL of any materials into other languages are intended solely as a convenience. Translation accuracy is not guaranteed nor
implied. If any questions arise related to the accuracy of a translation, please refer to the original language official version of the document. Any
discrepancies or differences created in the translation are not binding and have no legal effect for compliance or enforcement purposes.

Warranty and Limitation of Liability. Although ICNL uses reasonable efforts to include accurate and up-to-date information herein, ICNL makes no
warranties or representations of any kind as to its accuracy, currency or completeness. You agree that access to and use of this document and the content
thereof is at your own risk. ICNL disclaims all warranties of any kind, express or implied. Neither ICNL nor any party involved in creating, producing or
delivering this document shall be liable for any damages whatsoever arising out of access to, use of or inability to use this document, or any errors or
omissions in the content thereof.

3/30/2009INTERNATIONAL CENTER FOR NOT-FOR-PROFIT LAW,
LLC (ICNL, LLC) KYRGYZ REPUBLIC
1126 16th Street, NW, Suite 400 Washington, DC 20036 USA
Tel: (202) 452-8600 Fax: (202) 452-8555 E-mail: icnl@icnl.org

Кыргызстан, 720040, Бишкек ул. Абдрахманова 204, 4-й этаж
Тел: (312) 664-636 Факс: (312) 620-830 E-mail: NIdrisov@icnlalliance.kg

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

10 марта 2009 года

18 февраля 2009 года парламентарии Исхак Масалиев, Арапбай Толонов и Нургазы
Айдаров внесли на рассмотрение парламента – Жогорку Кенеша Кыргызской Республики
проект закона «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты
Кыргызской Республики» (далее «законопроект»). В данном законопроекте в основном
предлагается внесение изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики «О
некоммерческих организациях» (далее «Закон об НКО»). В этом Анализе рассматриваются
основные положения, которые значительно ограничат деятельность кыргызских и
иностранных некоммерческих организаций (далее по тексту соответственно «НКО» и
«ИНКО») в Кыргызстане.
Кыргызстан имеет заслуженную репутацию как одна из самых прогрессивных стран
Центральной Азии, и в Содружестве Независимых Государств (СНГ), в вопросах
обеспечения и защиты фундаментальных прав и свобод человека, создания правовых
условий, где гражданское общество содействует Правительству в осуществлении его
основной миссии – улучшении условий жизни граждан. К сожалению, положения
законопроекта подрывают и поворачивают вспять усилия Кыргызстана в этой сфере и
ослабляют его способности развивать человеческие ресурсы, привлекать иностранные
инвестиции, получать гуманитарную помощь и пользоваться поддержкой своих граждан, что
является существенным для поддержания устойчивых позиций Кыргызстана как
демократического государства.
Многие положения законопроекта противоречит основным демократическим
принципам, закрепляющим права человека. Ряд положений законопроекта противоречат
положениям Международного Пакта о гражданских и политических правах (МПГПП)
стороной в котором Кыргызстан является с 1994 года. Другие положение сформулированы
не конкретно и-или противоречат действующему законодательству Кыргызской Республики.
Законопроект, если будет принят в существующей редакции, будет иметь негативный
эффект не только на НКО, защищающие интересы своих членов или отдельных групп
населения, но на все НКО, в том числе благотворительные и гуманитарные организации,
организации, оказывающие социальные услуги населению. Законопроект предлагает
предоставить широкие права государственным чиновникам среднего звена осуществлять
мониторинг и контроль, а также наказывать и ликвидировать НКО, по своему усмотрению,
практически вне каких-либо административных правил, которые бы ограничивали произвол.
Законопроект также создает барьеры и ограничения для деятельности НКО, которые
параллельно не применяются в регулировании деятельности коммерческих организаций.
ICNL понимает, что Кыргызстан, также как и другие государства, должен принимать меры по
предотвращению угроз его национальной безопасности и суверенитета. Однако,
рассматривать НКО как особый источник этой угрозы мы считаем ошибочным. Законопроект

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

также вводит ограничения для деятельности филиалов и представительств ИНКО, которые
противоречат положительной международной практике. Принятие законопроекта может
привести к прекращению предоставления Кыргызстану международной помощи, в то время,
когда имеет место глобальный экономический кризис и страна в ней очень нуждается.
Ниже мы рассмотрим положения законопроекта, которые вызывают наибольшие
опасения.

Основные вопросы, которые возникнут в случае принятия законопроекта в настоящей
редакции, включают:

1. Расширение государственных полномочий по контролю над НКО, которые будут в
себя включать:
o Новые обременительные требования по отчетности НКО
o Полномочие проверять все внутренние документы, принимаемые органами
управления НКО
o Полномочие направлять своих представителей участвовать в любых
внутренних мероприятиях организации
o Полномочие по своему усмотрению определять является ли деятельность
организации легальной
o Полномочие по своему усмотрению запрещать финансирование НКО
представительствами и филиалами ИНКО
o Полномочие по своему усмотрению приостанавливать или прекращать
деятельность НКО или ликвидировать НКО.
2. Запрет на участие НКО в политической деятельности, а по сути, участие в
общественной жизни.
3. Широкий перечень оснований для отказа в регистрации представительств и
филиалов ИНКО.
4. Возможные ограничения на создание и участие в неформальных объединениях.
5. Ограничение, и возможный запрет для иностранцев выступать учредителями и
членами НКО.
6. Дополнительные ограничения для лиц, которые могут выступать учредителями и
членами НКО.
7. Требование для ИНКО по страхованию.

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

Ниже в анализе изложены основания, почему выделенные выше положения являются
проблемными и для Кыргызстана как государства и для НКО.

1. Расширение государственных полномочий по контролю над НКО
Законопроект наделяем Министерство юстиции значительными новыми полномочиями,
которые, практически, не ограничены никакими административными рамками.
Министерство юстиции и его подразделения смогут проверять деятельность НКО, посещать
любые мероприятия, проводимые НКО, осуществлять проверки и требовать любые
внутренние документы, при отсутствии каких-либо процедур, которые бы ограничивали
действия Министерства юстиции и защищали права НКО (статья 1.10 законопроекта).
Законопроект также предоставляет Министерству юстиции административные полномочия,
без судебного решения, приостанавливать деятельность НКО и даже отменять его
регистрацию в случае, если Министерство юстиции решит, что НКО нарушило
законодательство или занимается деятельностью, противоречащей целям и задачам устава
(статья 1.10 законопроекта).

· Новые обременительные требования по отчетности. Законопроект устанавливает
требование нескольких новых отчетов, в рамках которых НКО должны сообщать обо всех
полученных средствах и источниках их получения, в особенности, иностранных
источниках, и каким образом эти средства расходуются. В дополнение к уже
существующим требованиям по отчетности для налоговых органов, НКО обязаны
предоставлять следующие отчеты (статья 1.12 законопроекта):
o Предоставлять информацию о своей деятельности в органы Министерства
юстиции и статистики в соответствии с установленными процедурами
o Предоставлять в налоговые органы сведения о структуре поступления средств и
информации о размере и составе имущества ежегодно, не позднее месяца,
следующего за отчетным периодом, в установленном порядке.
o Денежные средства и имущество, поступающие НКО, филиалам и
представительствам ИНКО от международных организаций и иностранных
государств учитываются на отдельном балансе, порядок их учета и представления
информации о них определяется уполномоченным государственным органом в
области финансов. Это требование вызывает особое беспокойство по нескольким
причинам: . (1) требуется раскрыть все источники поступления средств в НКО, что
нарушает право лица делать анонимные пожертвования (лицо, больное СПИДом,
может иметь законное желание не рекламировать факт своего пожертвования в
НКО по борьбе со СПИДом) и, потенциально, может препятствовать всем
анонимным пожертвованиям; (2) будет препятствием для НКО, и, в особенности,
благотворительных организаций, проводить фандрейзинговые компании среди
общественности, когда с общественности собираются малые пожертвования на
благотворительность (например, коробки по сбору пожертвований, установленные
в магазинах, или пожертвования, которые делаются через связь SMS (мобильные
телефоны – один из самых продвинутых и эффективных средств сбора
благотворительных пожертвований , применяемый во всем мире) ; (3) так же, как и
в случае с другими нововведенными отчетами в законопроекте, внушает
беспокойство, что исполнительный государственный орган, в данном случае
«орган в области финансов», будет устанавливать любые требования по

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

отчетности по собственному усмотрению, при отсутствии каких-то
административных законодательно установленных границ. Потенциально,
использование таких неограниченных полномочий может привести к прекращению
любой иностранной помощи, в том числе гуманитарной, если требования по
отчетности будут слишком обременительными.
o Дополнительные специальные требования применяются к представительствам и
филиалам ИНКО. От них требуется предоставлять информацию об их
деятельности, общественно-полезных программах и государственных социальных
заказах, реализуемых НКО, размерах и источниках финансирования ее
деятельности, размерах и составе имущества, о ее расходах, численности и составе
работников, об использовании безвозмездного труда граждан в деятельности НКО.
Данные сведения также представляются в органы юстиции. Формы и сроки
представления указанных сведений определяются Правительством Кыргызской
Республики.
Описанное выше государственное регулирование, может создавать проблемы, как для НКО,
так и для самих государственных органов. Не понятно, какую проблему пытается решить
государство путем дорогостоящего и сложного сбора всей этой информации. Понятно,
например, когда организация получает значительные налоговые льготы, государство может
требовать отчета по использованию этих льгот, чтобы не допустить злоупотребления этими
льготами. Аналогично, в случае, когда государство выделило финансовую поддержку НКО,
ему необходимо убедиться, что полученные средства были израсходованы по целевому
назначению.
Совсем иная ситуация, когда государство требует от всех организаций информации о любом
финансировании. Законопроект даже не пытается обосновать эти требования какой-либо
государственной задачей, не уточняет, каким образом государственный орган будет
использовать полученную информацию, что может закончиться не рациональным
расходованием государственных ресурсов и потерями в государственный бюджет. Например,
если в результате полученной информации государственный орган установит, что средства
были получены НКО от фонда Евразия, какую ценность эта информация будет представлять
для государственного органа?

Можно сказать с уверенностью, что новые требования по отчетности, будут иметь
непредвиденные для государства последствия. Мы предлагаем ознакомиться с опытом
введения аналогичных требований по отчетности в Российском законе об НКО 2006 года.1
В
течение первых двух лет применения вышеназванного российского закона, государственные
органы, которые отвечают за исполнение этого закона в части требований отчетности,
пришли к выводу, что нововведенные требования не являются полезными для государства.
Не смотря на то, что введение новых требований по надзору за деятельностью НКО
сопровождалось значительным увеличением штата Министерства юстиции, которое
потребовало значительных бюджетных ассигнований, даже дополнительные сотрудники не
смогли справиться с «цунами» информации, полученной в отчетах НКО, и, в то же время, не

1
Федерального закона Российской Федерации № 18-ФЗ «О внесении изменений в некоторые законодательные
акты Российской Федерации» (далее «закон»). Закон подписан Президентом Российской Федерации («РФ») 10
января 2006 г. и вступит в силу 17 января 2006 г.

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

смогли заставить большинство НКО сдать хоть какие-то отчеты. Большинство НКО так и не
сдали никаких отчетов по разным причинам, многие просто не знали о новых требованиях,
или не смогли это сделать, так как не имели достаточно компетентных сотрудников.2
.
Признавая эти факты, в 2009 году Министерство юстиции Российской Федерации отменило
многие требования и подготовило изменения в первоначальные формы отчетности, которые
значительно упрощают эту отчетность.

o Полномочие проверять все внутренние документы, принимаемые органами
управления организации
.
Законопроект предоставляет государственным органам
полномочия требовать любые внутренние документы организации, в том числе по
внутреннему управлению, внутренние правила, по внутреннему надзору за руководством
организации, и финансами.
o Полномочие направлять своих представителей участвовать в любых внутренних
мероприятиях организации. Законопроект позволяет государственным органам
направлять своих представителей для участия во внутренних мероприятиях организации,
без каких-либо ограничений. Государственный служащий может участвовать во
внутренней встрече членов организации, на которой они будут решать, как повлиять на
решение государственного органа, которое может причинить вред гражданам. Такое
участие, безусловно, подорвет эффективность такой организации по защите интересов
граждан. Такие полномочия также противоречат положению статьи 17 МПГПП, в
соответствии с которым “1. Никто не может подвергаться произвольному или
незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным или
незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища или тайну его
корреспонденции или незаконным посягательствам на его честь и репутацию. 2.
Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких
посягательств». Гарантии основных прав человека распространяются на НКО, как было
неоднократно подтверждено решениями Международного суда по правам человека.
· Полномочие по своему усмотрению определять, является ли деятельность
организации легальной. Законопроект предоставит Министерству юстиции широкий
контроль над деятельностью НКО. Новые полномочия включают в себя право по
собственному усмотрению оценивать соответствует ли деятельность или расходы НКО
уставным целям и задачам. Например, НКО определила в своем уставе, что будет
заниматься образовательной деятельностью, но в какой-то момент, члены или
наблюдательный орган организации решили, что организация поможет детскому дому.
Такая деятельность не записана в уставе, не является образовательной и может
рассматриваться противоречащей уставу, а значит, может послужить причиной
ликвидации НКО.

В соответствии с обычной международной практикой, НКО, как и коммерческие
предприятия, должны иметь широкую правоспособность заниматься любой законной
деятельностью. Единственным обоснованным ограничением может быть требование,
чтобы основной целью деятельности не было извлечение прибыли. Дополнительные

2
Анализ Результатов воздействия недавних реформ на некоммерческие организации и общественные
объединения в Российской Федерации, МЦНП, декабрь 2007. www.icnl.org ).

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

ограничения могут применяться к отдельным группам НКО, которые пользуются
значительными льготами, но не ко всем НКО. Поскольку деятельность НКО
осуществляется в рамках законов, это внутреннее дело самой НКО и ее высшего органа
управления, насколько точно она соблюдает, или не соблюдает требования своего устава
в своей деятельности. Предлагаемые изменения в законопроекте в этой части
противоречат международным обязательствам Кыргызстана в части статьи 17 МПГПП.

· Полномочие по своему усмотрению запрещать финансирование НКО
представительствами и филиалами ИНКО. Законопроект дает полномочие
государственному органу запретить представительству или филиалу ИНКО
финансировать отдельных граждан или организации «в целях защиты основ
конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других
лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (статья 1.12
Законопроекта). В этом случае орган юстиции вправе вынести филиалу и
представительству ИНКО в письменной форме мотивированное решение о запрете
направления денежных средств и иного имущества определенным получателям
указанных средств и иного имущества. Как и в случае с другими новыми полномочиями,
рассматриваемыми в этом Анализе, законопроект предоставляет, по сути,
неограниченные полномочия органу юстиции по собственному усмотрению выносить
решение по прекращению финансирования НКО, так как в законопроекте отсутствуют
какие либо критерии по оценке деятельности НКО.

o Полномочие по своему усмотрению приостанавливать или прекращать
деятельность НКО или ликвидировать НКО. Законопроект предоставляет
полномочия Министерству юстиции, без судебного решения, приостанавливать
деятельность НКО, и таким образом, фактически прекращать деятельность и
ликвидировать любое НКО. В законе определены множество оснований, по которым
можно прекратить деятельность или ликвидировать НКО:
o В случае выявления нарушения законодательства Кыргызской Республики или
совершения НКО, филиалом или представительством ИНКО действий,
противоречащих уставным целям и задачам, орган юстиции вправе вынести
НКО, филиалу или представительству ИНКО письменное предупреждение с
указанием допущенного нарушения и срока его устранения, составляющего не
более месяца. Предупреждение, вынесенное органом юстиции, может быть
обжаловано в судебном порядке (статья 1.10 законопроекта). Если нарушение
не устраняется в срок, установленный Министерством юстиции, последнее
может приостановить деятельность НКО на срок до устранения нарушения.
Любое нарушение, даже пропуск срока сдачи отчета, или не предоставление
Министерству юстиции запрашиваемой информации, приводит к получению
предупреждения, и теоретически, может вести к приостановлению
деятельности НКО. Тогда как законопроект устанавливает максимальный срок
для устранения нарушения (один месяц), он не устанавливает никакого
минимального срока, т.е. это может быть несколько часов, или иной срок, в
который заведомо невозможно будет устранить нарушение, если Министерство
юстиции так пожелает. Если же НКО не сможет устранить нарушение в такой
срок, Министерство юстиции приостанавливает его деятельность до устранения

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

нарушения. Немедленное устранение нарушения не означает отмены
приостановления деятельности, пока Министерство юстиции не признает факта
устранения. При этом, в законопроекте не устанавливается процедура, по
которой Министерство юстиции признает факт устранения нарушения.
o «Повторное нарушение уставных целей и задач, законодательства Кыргызской
Республики, непредставление НКО, филиалом или представительством ИНКО
в установленный срок информации и сведений, предусмотренных настоящей
статьей, является основанием для отмены его регистрации или учетной
регистрации, с последующим обращением органа юстиции в суд с заявлением о
ликвидации данной НКО, филиала или представительства ИНКО». Это
совершенно беспрецедентное положение, аналогичного которому мы не
встречали в законодательстве какой бы то ни было страны. Оно вызывает
удивление, как с точки зрения гражданского права, так и с позиции принципа
верховенства права. Отмена регистрации НКО означает, что организации
никогда не существовало. Все обязательства от имени организации – не
действительны, и права всех лиц по сделкам (например, аренда помещения) в
которые такое НКО вступало – нарушены. Более того, если Министерство
юстиции отменяет регистрацию до рассмотрения дела в суде, но такого дела
просто быть не может, так как отсутствует ответчик – НКО, как юридическое
лицо и нет НКО, которую нужно ликвидировать.

Выше мы рассмотрели положение, по которому в случае любого повторного нарушения,
организация может быть ликвидирована по инициативе Министерства юстиции, через
суд. Ликвидация НКО – это как смертная казнь для физического лица, самое суровое
наказание, которое можно применять только в исключительных случаях. Не любое
нарушение законодательства должно вести к применению такой суровой санкции. Для
сравнения, пропуск сроков предоставления налоговых отчетов по Налоговому кодексу,
ведет к уплате штрафа, но не к расстрелу физического лица, или ликвидации
налогоплательщика – юридического лиц. Применение данного положения на практике,
например, ликвидация НКО в связи с тем, что она опоздала со сдачей отчетов дважды, без
сомнения, будет прямым нарушением прав человека и международных обязательств
Кыргызской Республикой по МПГПП.

Уголовный кодекс и Кодекс административных правонарушений уже устанавливают
ответственность на правонарушения и преступления для всех, кто их совершает. Лица,
которые совершают правонарушения, должны нести ответственность, не зависимо от
того, работают ли они в НКО, на государственной службе, в бизнесе, или не работают
вообще. Нет правовых оснований выделять особую ответственность для НКО, если эта
ответственность должна распространяться на всех.

2. Запрет на участие НКО в политической деятельности.

Законопроект запрещает НКО участвовать в политической деятельности и осуществлять
деятельность в процессах всенародного голосования (статья 1.3 законопроекта).

При этом
политическая деятельность и деятельность в процессах всенародного голосования в
законопроекте определены очень широко:

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

«Политическая деятельность – это деятельность политических партий,
создаваемых в целях реализации политической воли определенной части населения и
ставящих основной задачей участие в управлении делами государства только в
формах, предусмотренных Конституцией Кыргызской Республики и Законом
Кыргызской Республики «О политических партиях», а также путем внесения
предложений органам государственной власти по совершенствованию системы
управления государственными и общественными делами.

Деятельность в процессах всенародного голосования – эта деятельность связанная с
участием на референдумах и выборах в пределах и формах, установленных
законодательством о выборах и референдумах в Кыргызской Республике».
Во всех странах мира с установившимися демократическими традициями, НКО имеют право
заниматься различной деятельностью, в том числе продвигать законодательные реформы,
выступать против политики государства по разным вопросам, участвовать наблюдателями во
время выборов или помогать государству в выработке политики в той или иной сфере и т.д.

Отдельные ограничения прав НКО имеют место в отношении узких групп организаций
(например, политических партий) и в отношении четко определенных видов деятельности
НКО (например, поддержка политических партий и кандидатов выборных компаний в
государственные органы). При этом когда речь идет о запрете на «поддержку политических
партий и кандидатов выборных компаний в государственные органы», как правило,
понимается запрет на материальную поддержку (например, перечисление денежных средств,
содействие в сборе средств, содействие в развешивании агитационных плакатов,
предоставлении офиса, автомобилей иного оборудования, и т.п.). Однако, НКО, также как и
простые граждане, должны иметь право хвалить, или критиковать государственных
чиновников либо кандидатов на выборные государственные должности.

Практика предоставления права НКО в Кыргызской Республике также пошла по
демократическому пути, соответствующему положительной международной практике:
государство не только не препятствует НКО заниматься разнообразной деятельностью, а
наоборот способствует такой деятельности и сотрудничает с ними. Примером тому могут
послужить то, что Президент Кыргызской Республики в своих публичных выступлениях
регулярно призывает политические партии и организации гражданского общества делать
конструктивные предложения по улучшению жизни народа, практика создания
общественных советов при различных министерствах и органах местного самоуправления (в
составы которых включаются представители НКО), включение представителей НКО в
различные рабочие группы по разработке законопроектов и выработке политики и т.п.

Положительным примером также служат нормы нового Налогового кодекса Кыргызской
Республики, где в определениях к понятиям «благотворительная организация» и «грант»
применяется не запрет на участие в «политической деятельности», а запрет на «участие в
поддержке политических партий и кандидатов выборных кампаний». Здесь применены
точные формулировки запрета, которые имеют узкий смысл и в полной мере соответствуют
международному праву и положительной международной практике.

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

Предлагаемые поправки в Закон об НКО предусматривают полный запрет некоммерческим
организациям в участии в политической деятельности и деятельности в процессах
всенародного голосования. Если данная норма будет принята, НКО будет

«запрещено
делать предложения органам государственной власти по совершенствованию системы
управления государственными и общественными делами и принимать любое участие в
процессах всенародного голосования»

(то есть, во время выборов или референдумов). В то же
время, законодательство Кыргызской Республики не предусматривает такого рода
ограничений для коммерческих организаций. Возникает вопрос, что плохого в том, что НКО
делают предложения государственным органам по улучшению системы управления или
организуют тренинги для наблюдателей перед выборами, либо наблюдают за ходом выборов
в качестве нейтральных независимых организаций? Предлагаемые поправки противоречат
фундаментальным принципам демократии.

3. Широкий перечень оснований для отказа в регистрации представительств и
филиалов ИНКО.

Действующее законодательство о государственной регистрации юридических лиц
предоставляет достаточно оснований для отказа в регистрации НКО. Законопроект расширит
этот перечень в отношении ИНКО. Наибольшее опасение вызывает основание для отказа в
регистрации, когда, по мнению Министерства юстиции,
«
цели и задачи создания филиала или
представительства ИНКО создают угрозу суверенитету, политической независимости,
территориальной неприкосновенности, национальному единству и самобытности,
культурному наследию и национальным интересам Кыргызской Республики (статья 1.8
законопроекта).

Это положение дает полномочие Министерству юстиции оценивать намерения, не действия,
ИНКО, по сути, основываясь только на подозрительности или предубежденности. Такой
подход очень субъективный, и будет бременем как для ИНКО, которые пытаются
зарегистрироваться, так и для самого Министерства юстиции. Для Министерства юстиции
для проверки доступны только документы, поданные на регистрацию. Естественно, что
никакая ИНКО добровольно не сознается и не покажет в документах, поданных на
регистрацию, что собирается заниматься противоправной деятельностью. При таком
положении, для Министерства юстиции безопаснее всего вообще никого не регистрировать,
потому что, «кто его знает, что там на уме у этих иностранцев», а чиновнику Министерства
потом отвечать. Не регистрирующий орган, а правоохранительный органы должны
заниматься выявлением и наказанием противоправной деятельности.

4. Возможные ограничения на создание и участие в неформальных объединениях.
Законопроект предлагает удалить из действующего Закона об НКО положение, по которому
лица имеют право создавать и участвовать в незарегистрированных некоммерческих
организациях (статьи 1.2 и 1.5 законопроекта). Само по себе, устранение этого положения не
ведет к запрету на создание и участие в деятельности неформальных объединений. Право на
свободу объединений является основным правом человека, оно не может быть дано, или
отобрано у человека. В соответствии со статьей 13 Конституцией Кыргызской Республики
(статья 13): «1. Основные свободы и права человека принадлежат каждому от рождения.
Свободы и права человека являются действующими. Они признаются в качестве

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

абсолютных и неотчуждаемых, определяют смысл и содержание деятельности
законодательной, исполнительной власти, органов местного самоуправления, защищаются
законом и судом».

Соответственно, законы многих стран не имеют специального положения, которое бы
разрешало неформальные (незарегистрированные) организации, разрешая такие организации,
без всяких условий, гарантируя их защиту через конституционные и международные
обязательства. Мы надеемся, что Кыргызстан уважает свою собственную Конституцию и
международные обязательства по гарантиям прав человека. Тем не менее, умышленное
устранение положения, декларирующего право на создание незарегистрированных
организаций, не может не внушать опасения, в свете иных не демократических изменений в
Закон об НКО, предлагаемых в законопроекте. Мы надеемся, что отсутствие положения о
незарегистрированных организациях не приведет к антиконституционным репрессиям в
отношении неформальных групп.

5. Ограничение, и возможный запрет для иностранцев выступать учредителями и
членами НКО.
Законопроект требует, чтобы иностранные граждане физически и законно находились на
территории Кыргызской Республики, для того, чтобы иметь право быть учредителями и
членами НКО (статья 1.6 законопроекта).

Это требование поднимает ряд вопросов.

Кыргызстан на основании статьи 22 МПГПП имеет обязательство, в соответствии с которой:
«1. Каждый человек имеет право на свободу ассоциации с другими, включая право
создавать профсоюзы и вступать в таковые для защиты своих интересов.
2. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех,
которые предусматриваются законом и которые необходимы в демократическом
обществе в интересах государственной или общественной безопасности,
общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты
прав и свобод других лиц».
Такое ограничение для иностранцев предлагается ввести только в случае создания НКО, но
не коммерческих организаций. Данный подход открыто дискриминирует не только
иностранцев по отношению к гражданам Кыргызстана, но и НКО по отношению к
коммерческим организациям, и противоречит нормам международного права, а также
положительной международной практике. В большинстве развитых стран, в том числе во
всех странах Большой Восьмерки, законодательство позволяет иностранцам быть
учредителями и членами НКО независимо от места нахождения.
Рассматриваемое новое положение Законопроекта проблематично и по другим причинам.
Оно создаст множество проблем с его применением на практике, которые могут привести к
фактическому запрету для иностранцев быть учредителями и членами НКО, и к санкциям, и
возможной ликвидации кыргызских НКО. Ниже мы приводим примеры возможных проблем:

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

· Временные рамки для «законного нахождения на территории Кыргызстана».

Не
понятно, должно ли это требование применяться к учредителям только на момент
проведения учредительного собрания, подписания документов или должно
применяться на момент рассмотрения учредительных документов регистрирующим
органом, или на весь срок существования организации.

Считается ли НКО
нарушившим законодательство, если учредитель отправился за границу? Если да, что
в таком случае должно делать НКО относительно уехавшего учредителя, которого
нельзя убрать из числа учредителей?
· Подтверждение «законного нахождения». Должна ли будет НКО доказывать
регистрирующему органу, что учредитель законно находится на территории, и
действительно находится на территории (после регистрации, в процессе деятельности
организации)? Многие общественные объединения имею сотни членов, и не имеют
возможности следить за каждым, находится он на территории Кыргызстана или
просрочена ли у него виза.
· Санкции за нарушение. В случае любого нарушения законодательства НКО может
быть ликвидировано. В случае принятия законопроекта в существующей редакции,
можно просто ликвидировать все НКО, которые имеют иностранных учредителей и
членов, или на основании того, что эти иностранцы уехали, или на основании того, что
НКО не в состоянии своевременно представить в Министерство юстиции
доказательства того, что иностранец законно находится на территории Кыргызстана.

· Последствия для существующих НКО
.
Новые ограничения для иностранцев создадут
правовую неопределенность для уже существующих НКО. Не понятно, что им делать,
если учредитель-иностранец уехал из страны, или же гражданин Кыргызстана,
выступивший учредителем, принял иностранное гражданство?
· Новое положение ограничивает возможности для бывших граждан Кыргызстана
уехавших за границу, участвовать в общественной жизни, заниматься
благотворительностью в Кыргызстане.

Положительной международной практикой является законодательство, которое гарантирует
и обеспечивает право на объединение для всех людей, не зависимо от их гражданства и
местонахождения.

6. Дополнительные ограничения для лиц, которые могут выступать учредителями и
членами НКО.

Законопроект также содержит нормы, ограничивающие права физических и юридических
лиц выступать учредителями и участниками НКО. В пункте 6 статьи 1 законопроекта
предлагается дополнить Закон об НКО новой статьей 6-1, часть 3 которой имеет следующее
содержание:
«3.Не может быть учредителем (участником, членом) некоммерческой организации:
o иностранный гражданин или лицо без гражданства в случаях и по основаниям
предусмотренным статьей 7 Закона Кыргызской Республики «О внешней
миграции»;
o физическое или юридическое лицо, в случаях и по основаниям, предусмотренным
статьями 9 и 10 Закона Кыргызской Республики «О противодействии
экстремисткой деятельности»;

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

o физическое и юридическое лицо, включенное в перечень в соответствии с
подпунктом 2 пункта 2 статьи 6 Закона Кыргызской Республики «О
противодействии финансированию терроризма и легализации (отмыванию)
доходов, полученных преступным путем»;
o лицо, содержащееся в местах лишения свободы по решению суда;
o по иным основаниям, предусмотренным законодательством Кыргызской
Республики».

Абзац первый части 3 предлагаемой статьи 6-1 содержит запрет иностранным гражданам
быть учредителями (членами) НКО, если есть основания, предусмотренные статьей 7
Закона Кыргызской Республики «О внешней миграции». Как уже было выше отмечено, в
соответствии с положительной международной практикой, право на создание НКО должно
предоставляться независимо от места жительства или гражданства физического лица. В связи
с этим применение статьи 7 Закона Кыргызской Республики «О внешней миграции» является
не уместным, так как в этой статье речь идет о правилах въезда в Кыргызскую Республику и
выезда из Кыргызской Республики иностранных граждан. Основания для въезда в
Кыргызскую Республику и выезда из Кыргызской Республики не должны служить
основаниями для ограничения права физических лиц быть учредителями как коммерческих,
так и некоммерческих организаций.

Абзац второй части 3 предлагаемой статьи 6-1 содержит запрет физическим и юридическим
лицам быть учредителями (членами) НКО, если есть основания, предусмотренные статьями
9 и 10 Закона Кыргызской Республики «О противодействии экстремисткой деятельности».
Включение в Закон об НКО данной нормы также является неуместным, так как не добавляет
ничего нового в законодательство и вносит неясность. В статьях 9 и 10 Закона Кыргызской
Республики «О противодействии экстремисткой деятельности» предусмотрены нормы о
привлечении к ответственности уже действующих общественных и религиозных организаций
за осуществление ими экстремистской деятельности. А предлагаемая законопроектом новая
статья 6-1 перечисляет основания, которые содержат запрет физическим лицам быть
учредителями (членами) НКО, то есть здесь регулируются отношения, которые возникают
при создании НКО. Что касается юридических лиц, в Законе Кыргызской Республики «О
противодействии экстремисткой деятельности» уже предусмотрен запрет на создание и
деятельность общественных объединений, религиозных или иных организаций, цели или
действия которых направлены на осуществление экстремистской деятельности.
Дублирование этих норм в Законе об НКО является нецелесообразным.

Абзац третий части 3 предлагаемой статьи 6-1 запрещает быть учредителями (членами) НКО
физическим и юридическим лицам, включенным в перечень в соответствии с подпунктом 2
пункта 2 статьи 6 Закона Кыргызской Республики «О противодействии финансированию
терроризма и легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем».
Включение в Закон об НКО данной нормы также является неуместным. Так данный
«перечень» содержит список государств, а не список граждан и юридических лиц.

Абзац четвертый части 3 предлагаемой статьи 6-1 запрещает быть учредителями физическим
лицам, содержащимся в местах лишения свободы по решению суда. В положительной
международной практике право на ассоциацию (объединение) с другими лицами

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

предоставляется каждому человеку, без какого бы то ни было различия на расу, цвет кожи,
пол, язык, религию, политические или иные убеждения, национальное или социальное
происхождение, имущественное положение, рождение или иное обстоятельство. Такие
международные документы как МПГПП, ВДПЧ и Европейская Конвенция о защите прав
человека и основных свобод не лишают так называемых «осужденных» права быть
учредителями или членами НКО.

7. Требование по страхованию для ИНКО

В пункте 7 статьи 1 законопроекта предлагается дополнить статью 9 Закона об НКО частью
четыре, которая предусматривает требование о том, что филиал или представительство
иностранной некоммерческой организации, зарегистрированного на территории
Кыргызской Республики, подлежит страхованию на территории Кыргызской Республики на
сумму не менее одного миллиона сомов (или около 25 000 долларов США) в течение месяца со
дня учетной регистрации. Возникает вопрос: страхованию от чего? От пожара в офисе или
угона автомобиля филиала или еще отчего? Непонятны цели и смысл данного положения.
Действующий Закон об НКО не предусматривает требования о страховании для местных
НКО. Не требуется страховки и для коммерческих организаций. Принятие предложенных
норм приведет к тому, что в стране будет создан несправедливый и дискриминационный
барьер для иностранных НКО, которые приносят обществу огромную пользу: помогают
престарелым одиноким нуждающимся людям, оставшимся без попечения родителей
беспризорным детям, инвалидам и т.п.

Заключение

Анализ законопроекта показывает, что предлагаемые поправки в Закон об НКО являются
дискриминационными, они ограничивают права НКО, граждан и юридических лиц –
учредителей (членов НКО).

Среди предлагаемых поправок в Закон об НКО, наибольший вред для страны могут принести
(1) запрет НКО на участие в политической деятельности, (2) предоставление Министерству
юстиции слишком широких права контроля над НКО, в том числе по приостановлению их
деятельности и отмене регистрации без решения суда, (3) широкий перечень оснований для
отказа в регистрации, (4) ограничения прав лиц, которые могут выступать учредителями и
членами НКО, а также участвовать в неформальных организациях; а также (5) создание
конфликта и противоречий в законодательстве Кыргызстана, в связи с включением в Закон об
НКО норм, которые уже закреплены в других законах Кыргызской Республики (Налоговый
кодекс, Закон «О государственном социальном заказе», Закон «О государственной
регистрации юридических лиц» и т.д.).

Ряд предлагаемых поправок противоречат Международному пакту о гражданских и
политических правах (МПГПП), стороной которого является Кыргызская Республика3
и

3
Кыргызская Республика присоединилась к Международному пакту о гражданских и политических правах
(Нью-Йорк, 1966 г.) 7 октября 1994 года.

Анализ изменений и дополнений в Закон Кыргызской Республики

«О некоммерческих организациях »

МЦНП

другим основным источникам международного права4
. Хотя авторы законопроекта и
ссылаются на то, что поправки в Закон об НКО предлагаются в интересах государственной
или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и
нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц, однако предлагаемые
поправки не соответствуют международной практике и принципам международного права.

Принятие предлагаемых поправок приведет к неизбежным обращениям в Комитет ООН по
правам человека. Скорее всего, Кыргызская Республика будет проигрывать все эти
обращения. У государства сформируется имидж недемократической страны. Кыргызской
Республике может быть отказано в предоставлении внешней экономической помощи,
которую оказывают лишь странам с демократическими режимами.

МЦНП благодарен за предоставленную возможность высказать свои комментарии по поводу
предлагаемых поправок в Закон Кыргызской Республики «О некоммерческих организациях»
и надеется на продолжение сотрудничества в дальнейшем.

4
Всеобщая декларация прав человека (Статья 20) (1948), Европейская Конвенция о защите прав человека и
основных свобод (статья 11) (1950), а также Международный пакт о гражданских и политических правах
(Статья 22) (1966) содержат примерно одни и те же положения.