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Agosto de 2009
EE LL PP AA PP EE LL DD EE LL AA RR EE FF OO RR MM AA
JJ UU RR ÍÍDD IICC AA EE NN AA PP OO YY OO DD EE LL AA
SS OO CC IIEE DD AA DD CC IIVV IILL ::
M ANUAL I NTRODUC TORIO
Centro Internacional para la Ley Sin Fines de Lucro
y Programa de las Naciones Unidas para el
Desarrollo

EL PAPEL DE LA REFORM A JUR ÍDICA EN APO YO DE LA SOCIEDAD CI VIL

MANUAL INTRODUCTORIO – ICNL Y PNUD – AGOSTO DE 2009 – PÁG. 2

Derechos de autor © PNUD 2009
Todos los derechos reservados
Publi cado en los Estados Unidos de América
Agradecimientos
Este manual introductorio es una iniciativa conjunta del Centro Internacional para la Ley Sin
Fines de Lucro (International Center for Not -For -Profit Law – ICNL) y el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) . Fue encomendado por el PNUD y escrito por David
Moore, Vice presidente de Asuntos Jurídicos del ICNL, con el apoyo de Douglas Rutzen,
President e y Director Ejecutivo del ICNL.
El Grupo sobre la Pobreza de la Dirección de Políticas de Desarrollo de l PNUD ha prestado
apoyo para la elaboración de este documento. Su producción por el PNUD fue una iniciativa de
colaboración entre el Centro Regional de Bratislava , el Centro de Oslo para la Gobernanza de la
Dirección de Políticas de Desarrollo y la Divisi ón de las Organizaciones de la Sociedad Civil de la
Dirección de Alianzas .
Agradecemos a los siguientes colegas del PNUD sus aportes y revisiones del documento :
Geoffrey D. Prewitt, Asesor Superior sobre Gobernanza del Programa de Asistencia al Pueblo
Pal estino (anteriormente Asesor sobre Reducción de la Pobreza y Sociedad Civil del Centro
Regional de Bratislava), qu e encomendó la preparación de este documento al ICNL , formuló
observaciones importantes y coordinó las aportaciones para los primeros borrador es; Sarah
Lister, Asesora sobre Gobernanza y Sociedad Civil del Centro de Oslo para la Gobernanza ;
Bharati Sadasivam, Asesora de Políticas y B eniam Gebrezghi, Especialista de Programas de la
División de las Organizaciones de la Sociedad Civil de la Direcci ón de Alianzas , que trabajaron
en la elaboración del borrador final.
Damos las gracias también a los siguientes colegas del PNUD que leyeron los distintos
borradores y formularon observaciones importantes y valiosas: Masood Amer (Afganistán),
Luca Brucch eri (Z ambia), Nana Busia (Sierra Leona ), Beatriz Fernández ( División de las
Organizaciones de la Sociedad Civil de la Dirección de Alianzas ), Nessie Golakai (Liberia), Max
Ooft (Suriname), Olivera Puric (Serbia), Paavani Reddy ( Centro de Oslo para la Gober nanza ),
Fekadu Terefe (Etiopí a) y Magda Verdickt (Mauri cio ).
Además, el PNUD y el ICNL agradecen a sus asociados de los gobiernos y la sociedad civil, que
han puesto en práctica las tareas descritas en este manual y que están empeñados en lograr
adelantos en el marco jurídico para la sociedad civil en todo el mundo .

Descargo de responsabilidad
Las opiniones expresadas en esta publicación son de los autores y no representan
necesariament e las de las Naciones Unidas o el PNUD.

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MANUAL INTRODUCTORIO – ICNL Y PNUD – AGOSTO DE 2009 – PÁG. 3

Índice

PREFAC IO ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………………….. 4
PRÓLOGO ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………………….. 4
I. INTRODUC CIÓN ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………….. 6
Defini ciones ………………………….. ………………………….. ……….. Error! Bookmark not defined.
Conten ido y estructura ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……. 7
II. PANORAMA GENERAL DE L MARCO JURÍD ICO PARA LA SOCIEDAD CIVIL ………………………….. ……. 9
A. El derecho internacional y la sociedad civil ………………………….. …………………….. ………. 9
B. Marco jurídico y reglamentario nacional relativo a las OSC… ……………………… ..… .. 17
C. Desglose de los componentes de la legislación relativa a la sociedad civil …………………. 20
D. Importancia del marco jurídico y reglamentario pa ra la sociedad civil ………………………. 27
III. PANORAMA DEL ENTORNO JURÍDICO EN DETERMIN ADOS PAÍSES ………………………….. ………… 31
A. Afganist án ………………………….. ………………………….. ………………………….. ………………… 31
B. Liberia …………………………………………………………………………………….33
C. Mauri cio ………………………….. ………………………….. ………………………….. …………………… 36
D. Serbia ………………………….. ………………………….. ………………………….. ……………………… 39
IV. PAPEL DE LOS AGENTES INTERNACIONALES EN A POYO DE UN ENTORNO C ÍVICO PROPICIO ……….. 41
A. Considera ciones sobre limitaciones ………………………….. ………………………….. …………… 41
B. Puesta en práctica de la reforma jurídica ………………………….. ………………………….. …… 43
C. Después de la reforma jurídica ………………………….. ………………………….. ………………….. 51
D. Más allá d e la reforma jurídica ………………………….. ………………………….. ………………… 553
V. LISTA DE VERIFICACIÓN PARA LA ELABORACIÓN DE UN PROGRAMA ………………………….. …….. 57
APÉND ICE A: PREGUNTAS FRECUENTES ………………………….. ………………………….. …………….. 59
APÉNDICE B: ALGUNOS RECURSOS SOBR E LA SOCIEDAD CIVIL ………………………….. ……………….. 62

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MANUAL INTRODUCTORIO – ICNL Y PNUD – AGOSTO DE 2009 – PÁG. 4

Prefac io
Este año se conmem oran los aniversarios de dos logros científicos. Hace 400 años, Galileo Galilei hizo una
adap tación sutil aunque impo rtante de l microscopio compuesto inventado apenas unos años antes. En vez de
apuntar hacia abajo, Galileo enfocó el cielo nocturno. Entre otras observaciones, descubrió las “estrellas
mediceas ” que orbitan Júpiter . Hoy las llamamos las lunas de Júpiter y d emostraron que no todos los cuerpos
celest es giraban alrededor de la Tierra. Sus observaciones indicaron que no éramos e l centro del universo, a
pesar de las prote stas de sus contemporáneos. En sentido literal y figurado Galileo revolucionó la ciencia
ampl iando su alcance y mirando hacia afuera.
Lo mismo puede decirse de otra luminaria científica que recordamos este año. En 1859 Charles Darwin publi có
El origen de las especies . Los descubrimientos de Darwin, al igual que los de Galileo, no habrían sido p osibles si
hubiera estudiado lo que estaba cerca y no lo que estaba lejos. Lo cierto es que solo navegando a bo rdo del
HMS Beagle pudo Darwin encontrar todo tipo de animales, muchos de los cuales no se conocían en Inglaterra.
El estudio de entornos diferen tes, en particular la determinación de semejanzas y diferencias, despertó la
creatividad y la innovación intelectual .
Con es te espíritu presentamos el manual. No ofrecemos “soluciones”, pues hemos trabajado en más de 100
países y somos conscientes de que el marco jurídico para la sociedad civil debe adaptarse al entorno local. En
cambio, hemos trabajado con nuestros asociados en el PNUD para intercambiar perspectivas compara das que
faciliten el pensamiento creativo.
La necesidad de innovar es evidente si tenemos en cuenta la confluencia de los desafíos contemporáneos,
incluidos la pobreza, el VIH y el SIDA, el cambio climático y otras limitaciones al desarrollo humano. Además, la
crisis financiera mundial ha contribuido a recalibrar la gobernanza. Esto es más evidente en las relaciones
entre los gobiernos y las empresas, a medida que se desdibujan los límites entre los sectores y los gobiernos
aumentan su intervención para orientar las fuerzas del mercado .
Esta recalibración se extiende de manera similar a la sociedad civil. Solo e l año pasado más de 60 países
pusieron en marcha iniciativas jurídicas que redefin iero n los derechos y las responsabilidades de las
organizaciones de la sociedad civil. Algunas iniciativas impulsan respuestas a los desafíos act uales “para toda
la sociedad” . Otras limitan el espacio cívico y desactivan la gobernanza participat iva . En todo caso, el marco
jurídico para la sociedad civil es una manifestación primaria de la teoría de gobernanza de un país y
desempeña un papel fundame ntal en la capacidad de las naciones de adelantar el desarrollo humano.
Hacemos votos por que este m anual se constituya en un recurso útil para los gobiernos, la sociedad civil y las
instituciones multilaterales que procuran fomentar un entorno propicio p ara la sociedad civil. Agrade cemos al
PNUD s u generoso apoyo y orientación , y expresamos nuestro reconocimiento a nuestros asociados de todo
el mundo que nos han enseñado tanto.

Doug Rutzen David Moore
President e Vice presidente de Asuntos Jurídicos
ICNL ICNL

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Pról ogo
El éxito de la gobernanza democrática depende de la existencia tanto de un E stado robusto como de una
sociedad civil activa y s aludable. Un alto grado de participación cívica es un elemento esencial de la
gobernanza participativa, que en la actualidad se centra cada vez más en el establecimiento de instituciones
democráticas inclusivas y que respondan a las necesidades , y en el au mento de las oportunidades para que los
ciudadanos puedan hacer oír sus voces.
Un factor decisivo para que las organizaciones de la sociedad civil puedan trabajar en un país es el marco
jurídico y reglamentario que permita y rija su establecimiento, ám bito de trabajo y alcance para funcionar en la
vida pública. Una sociedad civil sana se beneficia del estado de derecho y la realización de los derechos civiles
y políticos, entre los que figuran la libertad de expresión, el derecho de asociación y la part icipación en los
asuntos públicos. Los marcos reglamentarios adecuados están estrechamente vinculados con el derecho de la
sociedad al desarrollo y la definición de las vías de desarrollo por conducto de procesos democrátic os e
inclusivos.
El PNUD puede d esempeñar un papel estrat égico intermediando en las relaciones entre los Estados y los
ciudadanos promoviendo el apoyo y un ent orno propicio en que la sociedad civil pueda funcionar y contribuir
al desarrollo , especialmente en las democracias frágiles o en los países que están consolidando logros
democráticos .
Cada vez más gobiernos solicitan la asistencia y el apoyo del PNUD para formular marcos jurídicos y
reglamentarios para la participación cívica en los asuntos públicos. Una encuesta a nivel mundial sobre el
estímulo de la participación de la sociedad civil realizada en 2008 indicó que el 60% de las oficinas en los países
de África y Europa y la Comunidad de Estados Independientes participaban activamente en la prestación de
apoyo a los marcos jurídic os . No obstante , la encuesta también demostró que era necesario redoblar los
esfuerzos en tres regiones: c asi la mitad de las oficinas en los países de las regiones de Asia y el Pacífico, los
Estados Árabes y América Latina y el Caribe informaron de que ca si no se ocupaban de esta esfera.
Este manual fue redactado por el Centro Internacional para la Ley Sin Fines de Lucro , que se especializa en
esta esfera y trabaja con gobiernos y la sociedad civil en varios países en desarrollo apoyando la formulación
de leyes progresistas. Mediante definiciones y exp licaciones de los distintos tipo s de marcos reg lamentario s
vigentes , ejemplos de países y la experiencia adquirida, y orientación sobre la forma de prestar apoyo a los
gobie rnos y la sociedad civil, este m an ual es una guía exhaustiva e integral para los colegas en las oficinas en
los países y los centros regionales que se ocupan de esta cuestión tan importante y a menudo delicada .

Bjoern Foerde Thierno Kane
Director, Centro de Oslo para la Gobernanza Director, Divi sión de las Organizaciones de
Dirección de Políticas de Desarrollo la Sociedad Civil
Dirección de Alianzas

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MANUAL INTRODUCTORIO – ICNL Y PNUD – AGOSTO DE 2009 – PÁG. 6

I. Introducción
En los últimos 20 años ha aumentado considerablemente la atención prestada a la sociedad civil y la diversidad
de organizaciones que ocupan el espacio que hay entre el Estado y el mercado . Hemos sido testigos de lo que
se ha llamado la “ revolución mundial de las asociaciones ” o “el surgimiento en gran escala de la actividad
organizad a privada y voluntaria en prácticamente todas las regiones del mundo” 1. Las organizaciones de la
sociedad civil (OSC) desempeñan un papel cada vez más activo en los ámbitos social, económico y político. Las
organizaciones multilaterales, en particular las Naciones Unidas y el Banco Mundial, han reconocido el
importante papel de la sociedad civil y han puesto en marcha mecanismos para colaborar y dialogar con las
OSC 2. Una sociedad civil fuerte es un fin importante en sí mismo, además de un medio decisivo pa ra lograr
determinados objetivos, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio .
El marco jurídico de un Estado es uno de los numerosos factores que definen cu án propicio es el entorno
general para la sociedad civil y sus organizaciones. Por cierto, u n mar co jurídico favorable no es suficiente para
garantizar una sociedad civil vibrante, y un marco jurídico restrictivo y poco propicio no es necesariamente un
obstáculo insalvable para la participación de la sociedad civil y su intervención en los asuntos púb licos. No
obstante, el marco jurídico desempeña un papel central , y en general puede considerarse que un marco
jurídico que apoya a la sociedad civil es una condición necesaria, aunque no suficiente, para el desarrollo de un
sector de la sociedad civil fue rte y sostenible.
Las leyes y políticas que afectan a la sociedad civil son sumamente dinámicas y volátiles , y muchas veces son
objeto de cambio. Muchos países han revisado y siguen perfeccionando su marco jurídico y reglamentar io
relativo a las OSC . A veces esa revisión favorece a la sociedad civil, otras veces la restringe . Los contextos
diversos exigen una variedad de respuestas diferentes y los agentes internacionales siempre deben examinar
una amplia gama de iniciativas de apoyo a la sociedad civil .
En todos los contextos, los agentes internacionales deben determinar cuidadosamente las oportunidades de
reforma y si conviene centrarse en :
1. Mejorar el marco jurídico que rige la sociedad civil ;
2. Mejorar el proceso de aplicación de la legislación que r ige la sociedad civil; o
3. Cuando las circunstancias restringen el espacio de la sociedad civil y la reforma jurídica no es fac tible en
ese momento, las estrategias más adecuadas para proteger la sociedad civil ; fortalecer su capacidad de
supervivencia y re spuesta, si procede ; y sentar las bases para una futura reforma.
El objetivo de este documento es suministrar: 1) un panorama introductorio del ent orno jurídico para la
sociedad civil y 2) orientación general para la reforma de la legislación relativa a la sociedad civil dirigida a
agentes internacionales que se ocupan de asesorar sobre programas destinados a promover un entorno más
propicio para la sociedad civil y concebir y ejecutar esos programas.
1 Lester M. Salamon, S. Wojciech Sokolowsk y Regina List, Global Civil Society: An Overview , Center for Civil Soc iety Studies, Universidad
Johns Hopkins, © 2003, Lester M. Salamon.
2 Pulse aquí para los documentos fundamentales que orientan la colaboración del PNUD con la sociedad civil. Para más infor mación
sobre la colaboración de las Naciones Unidas con la sociedad civil, véase, por ejemplo, Servicio de Enlace de las Naciones Unidas con las
Organizaciones No Gubernamentales ; Centros de coordinación con las organizaciones no gubernamentales ; Fortalecimiento de la
asociación entre las Naciones Unidas y las organizaciones no gubernamentales ; Sección de organizaciones no gubernamentales del
Departamento de Asuntos Económicos y Sociales . Para información del Banco Mundial, véase Diálogo con la sociedad .

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Definiciones
Es importante definir lo que entendemo s por “sociedad civil” y “organizaciones de la sociedad civil”. Hay
mucha bibliografía sobre el significado de “sociedad civil” 3 y la tarea de definir el concepto ha demostrado ser
un proceso complejo y a veces polémico. El sector de la “sociedad civil” ha sido denominado el “tercer”
sector, el sector “voluntario”, el sector “sin fines de lucro”, el sector “de beneficencia” , “independiente” y de
la “economía social”. Las organizaciones que componen la sociedad civil pueden ser de tipos muy diferen tes,
como asociaciones, fundaciones, instituciones sin fines de lucro, empresa s de interés público , organizaciones
de desarrollo, organizaciones de base comunitaria , congregaciones religiosas y organizaciones confesionales,
hospitales, universidades, asociaciones de beneficios mutuos , clubes deportivos, grupos de fomento ,
organizaciones de arte y cultura, entidades de beneficencia, sindicatos y asociaciones profesionales ,
organizaciones de asistencia humanitaria, prestadores de servicios sin fines de lucro y fideicom isos de
beneficencia . En su conjunto, a menudo se las llama organizaciones no gubernamentales (ONG) ,
organizaciones sin fines de lucro u organizaciones de la sociedad civil (OSC) .
Para los fines de este manual, el PNUD define organizaciones de la socieda d civil según su Política de
colaboración con organizaciones de la sociedad civil (2001) 4: “ Las organizaciones de la sociedad civil son
agentes no estatales cuyo objetivo no es obtener ganancias ni alcanzar el poder para gobernar” . Esta
definición procura abarcar la diversidad de estructuras de organización enumeradas en el párrafo anterior. La
definición del PNUD no incluye los partidos políticos como parte de la sociedad civil, aunque eviden temente
son agentes importantes en el contexto del desarrollo y el PNUD colabora con ellos en distintos contextos y
formas 5. Además, algunas de las cuestiones relacionadas con la libertad de asociación también afectan a los
partidos políticos, por lo cual se las utiliza en este documento como ejemplos , cuando procede 6. En general en
este documento se usan las expresiones “sociedad civil” y “ OSC ” aunque también otras (como ONG u
organizaciones sin fines de lucro) si así aparecen e n otras fuentes mencionadas .
A los fines de este manual, los “a gentes internacionales” incluyen las Naciones Unidas, en particular el PNUD,
y otras organizaciones multilaterales como el Banco Mundial, la Organización para la Seguridad y la
Cooperación en Europa (OSCE ) y la Comunidad Europea , así como organizaciones gubernamentales bilaterale s
y ONG internacionales. Reconocemos la amplia y diversa gama de misiones, mandatos, puntos de partida y
herramientas disponibles en relación con el apoyo y las intervenciones. Este documento no está dirig ido
exclusivamente al PNUD y no tiene por objeto ac onsejar una estrategia adecuada para un pa ís determinado ni
detallar la forma de aplicar u na estrategia determinada. En cambio, el manual procura plantear cuestiones de
preocupación común sobre la reforma de la legislación relativa a la sociedad civil . Sol o quienes t rabajan en el
contexto específic o de un país están en condiciones de determinar la estrategia más eficaz y su aplicación .
Conten ido y estructura
La sección II contiene un panorama general del marco jurídico para la sociedad civil y describe la s raíces de la
sociedad civil en el derecho internacional, las característica comunes de los marcos jurídicos a niv el nacional
3 Numer osos estudios han intentado definir “sociedad civil” y clasificar las organizaciones de la sociedad civil. A modo de ejemplo,
véase UN Nonprofit Handbook Project , Center for Civil Society Studies de la Universidad Johns Hopkins; Escuela de Economía de
Londres , Centre for Civil Society ; e Índice de la sociedad civil de CIVICUS .
4 Véase PNUD (2001) , UN DP and Civil Society Organizations: A Policy of Engagement . 5 Véase PNUD (2005) , A Handbook on Working with Political Parties . 6 Las organizaciones de pueblos indígenas a v eces no se consideran a sí mismas ONG u OSC pues en algunos contextos no desean
recaer en el ámbito de leyes o estructuras gubernamentales, por considerar que socavan su derecho a la libre determinación . No
obstante, tratar cuestiones específicas de las or ganizaciones de pueblos indígenas va más allá del alcance de este documento , aunque
sus necesidades particulares deben tenerse en cuenta en las iniciativas de reforma jurídica.

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que rigen la sociedad civil y la importancia fundamental que reviste el derecho para la sociedad civ il. La sección
III contiene c uatro casos de países en que se examina n los desafíos de la reforma jurídica , as í como las
estrategias de reforma jurídica adoptadas para aplicar la reforma. Estos casos revelan algunos de lo s
elementos fundamentales de reformas jurídicas ejecutadas con éx ito 7. La sección IV ofrece orientación general
a los agentes internacionales para el apoyo de un entorno jurídico más propicio para la sociedad civ il. Por
último, la sección V contiene una lista de verificación para los agentes de la reforma. En el apéndi ce figuran
respuestas a las preguntas más frecuentes .
7 Reconocemos que estos estudios de casos son solo ejemplos ilustrativos de los problemas y las estrategias de reforma. La
experiencia adquirida que figura en la sección IV no se basa solo en los estudios de casos , sino también en la experiencia del ICNL en
más de 100 países y en la investigación de las leyes de más de 150 países.

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II. Panorama general de l marco jurídico para la sociedad civil

A. El derecho internacional y la sociedad civil
La base jurídica internacional relativa a la sociedad civil, es decir para las actividade s de asociación que se
expresan por medio de las diversas organizaciones de la sociedad civil, está fundamentada en el derecho
internacional que protege las libertades fundamentales de asociación, de reunión pacífica y de expre sión, así
como la libertad de pensamiento, conciencia y religión , y el derecho de participar en la dirección de los
asuntos públicos 8.
Entre los instrumentos de las Naciones Unidas que protegen estas libertades fundamentales figuran los
siguientes :
 La Declaración Universal de Derech os Humanos (1948): En el artículo 20 se señala que “[t] oda persona
tiene derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas ”.
 El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el primer Protocolo Facultativo (1976): En el
artículo 22 se señ ala que “[t] oda persona tiene derecho a asociarse libremente con otras, incluso el
derecho a fundar sindicatos y afiliarse a ellos para la protección de sus intereses ”.
 La Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1969):
En el artículo 5 se señala que “[e] n conformidad con las obligaciones fundamentales estipuladas en el
artículo 2 de la presente Convención, los Estados partes se comprometen a prohibir y eliminar la
discriminación racial en todas sus formas y a garantizar el derecho de toda persona a la igualdad ante
la ley, sin distinción de raza, color y origen nacional o étnico, particularmente en el goce de los
derechos siguientes : … El derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas ”.
 La Conv ención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (1989): En el
artículo 7 se afirma que “[l] os Estados Partes tomarán todas las medidas apropiadas para eliminar la
discriminación contra la mujer en la vida política y públic a del país y, en particular, garantizarán a las
mujeres, en igualdad de condiciones con los hombres, el derecho a … c) Participar en organizaciones y
en asociaciones no gubernamentales que se ocupen de la vida pública y política del país ”.
 La Convención so bre los Derechos del Niño (1990): El artículo 15 sostiene que “[l] os Estados Partes
reconocen los derechos del niño a la libertad de asociación y a la libertad de celebrar reuniones
pacíficas ”.
 La Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho y el deber de los individuos, los grupos y las
instituciones de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales
universalmente reconocidos (Declaración sobre los derechos de los defensores de los derechos
humanos ) (1999).

8 Sus orígenes en el pensamiento político se remontan a los conceptos de soberanía nacional, en virtud de los cuales el pueblo con cede
poder al soberano pero mantiene el poder y la autoridad .

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Declaración sobre los derech os de los defensores de los derechos humanos, artículo
5:
A fin de promover y proteger los derechos humanos y las libertades fundamentales, toda
persona tiene derecho, individual o colectivamente, en el plano nacional e internacional:

a. A reunirse o manif estarse pacíficamente;
b. A formar organizaciones , asociaciones o grupos no gubernamentales, a filiarse a estos y
participar en sus actividades ;
c. A comunicarse con organizaciones no gubernamentales o intergubernamentales .

El Estado tiene la obligación de promover el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Es ta obligación incluye tanto la responsabilidad “negativa”, es decir, abstenerse de interferir en los derechos y
libertades, como “positivo”, es d ecir garantizar que el marco jurí dico sea realmente propicio y que existan los
mecanismos institucionales necesarios para “ asegurar a todas las personas ” los derechos y libertades
reconocid os9.
Esto significa que los Estados tienen determinadas obligacione s de proteger estos derechos respecto de
terceras partes. En el artículo 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el primer Protocolo
Facultativo se describe explícitamente esta obligación del Estado 10.

La injerencia del E stado en las libertades fundamentales debe basarse en razones jurídicas . En primer lugar,
determinados derechos son revocables en momentos de una emergencia pública que amenaza la vida de un
9 Véase la Carta de las Naciones Unidas, artículos 55 y 56; la Declaración Universal de Derechos Humanos , párrafo 6 del preámbulo ; el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos , artículo 2; el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ,
artículo 2; la Declaración de las Naciones Unidas sobre el derecho al desarrollo , artículo 6; la Declaración sobre los derechos de los
defensores de los derechos humanos, artículo 2. 10 El Comité de Derechos Humanos del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos también destacó la obligación del Estado en
su Observación General núm. 31, párrafo 7 (2004): “ En el artículo 2 se dispone que los Estados Parte adoptarán las medidas legislativas,
judiciales, administrativas y educativas y demás medidas que sean apropiadas para cumplir con sus ob ligacion es jurídicas ”.
Pacto Internacional de Derechos Civi les y Políticos, artículo 22:
El ejercicio de tal derecho [a asociarse libremente con otro s] sólo podrá estar sujeto a las
restricciones previstas por la ley que sean necesarias en una sociedad democrática, en interés de la
seguridad nacional, de la seguri dad pública o del orden público, o para proteger la salud o la moral
públicas o los derechos y libertades de los demás. El presente artículo no impedirá la imposición de
restricciones legales al ejercicio de tal derecho cuando se trate de miembros de las f uerzas armadas y
de la policía .

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MANUAL INTRODUCTORIO – ICNL Y PNUD – AGOSTO DE 2009 – PÁG. 11

país 11. En segundo lugar, el Pacto establece, en el párrafo 2 del artículo 2 2, los parámetros que rigen las
restricciones a la libertad de asociación 12.
En otras palabras, con excepción de las situaciones de emergencia pública, las restricciones al ejer cicio de la
libertad de asociación solo se justifican en los casos en que:
a) Est án prescriptas en la legislación;
b) Afectan uno de los cuatro intereses legítimos de un Estado, a saber :
 La seguridad nacional o pública ;
 El orden público ;
 La protección de la salud o la moral pública s;
 La protección de los derechos y libertades de otros ; y
c) Son necesarias en una sociedad democrática .
11 En el artículo 4 se dispone que los Estados en “situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación ” podrán
“adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, sus pendan las ob ligaciones contraídas
en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligac iones que les impone el d erecho
internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo , idioma, religión u origen
social ”. 12 Aunque solo son vincul antes para los signatarios del P acto, hay argumentos sólidos para su aplicabilidad más amplia. Como Estados
Miembros de las Naciones Unidas, todos los gobiernos han aceptado la obligación de prote ger los derechos consagrados en el derecho
internacional, entre otros la Declaración Universal de Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos .
Ningún Estado ha intent ado convertirse en miembro de las Naciones Unidas formulando reservas respecto de los artículos 55 o 56 de la
Carta, en virtud de los cuales los Estados Miembros se comprometen a actuar en conjunto o por separado para promover “ el respeto
universal a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, s in hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o
religión ”. De los ocho Estados que se abstuvieron en la votación en la Asamblea General en 1 948, el único que no ha renunciado a esa
abstención ha sido la Arabia Saudita (Forsythe, David, Human Rights Fifty Years after the Universal Declaration, PS: Political Science and
Politics , vol. 31, n úm.3 (s eptiembre de 1 998).

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Las Naciones Unidas, con el objeto de prestar apoyo al cumplimiento de sus instrumentos de derechos
humanos, han establecido un conjunto de mecanismos de protección. Por ejemplo, el Comité de Derechos
Humano s13 se estableció para vel ar por el cumplimiento del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
por los Estados y está facultado para recibir denuncias personales de presuntas violaciones 14. El procedimiento
1503 , basado en una resolución de la Comi sión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas de 1970, fue
concebido para las denuncias que parecen indicar “ cuadros persistentes de violaciones manifiestas y
fehacientemente probadas de los derechos humanos recibidas de particulares u ONG” 15. Por “proced imientos
especiales ” se entiende n los mecanismos que utiliza el Consejo de Derechos Humanos para abordar
situaciones específicas de los países o cuestiones temáticas ; pueden ser una persona (por ejemplo, el
Representante Especial del Secretario General par a la situación de los defensores de los derechos humanos ) o
un grupo de trabajo 16. Ninguno de estos mecanismos puede emitir decisiones jurídicamente vinculantes que
obliguen a los Estados a cumplirlas, pero la fuerza política y moral de las decisiones puede ser importante para
ejercer influencia sobre el comportamiento del Estado 17. Por ejemplo, la sociedad civil utiliza cada vez más las
13 No debe confundirse el Comité de Derechos Humanos con la Comisión de Derechos Humanos, un mecanismo de perfil más alto
basado en la Car ta, ni con su sucesor , el Consejo de Derechos Humanos. La Comisión de Derechos Humano s fue un foro político en que
los Estados debatían las preocupaciones en materia de derechos humanos (función que en junio de 2006 asumió el Consejo que lo
sucedió ), en ta nto que el Comité de Derechos Humanos es un mecanismo basado en un tratado vinculado únicamente con el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos . 14 Pulse aquí para más información sobr e el procedimiento de denuncias de particulares . 15 Véase Front Line (Fundación Internacional para la Protección de Defensores/as de Derechos Humanos ),
https://www.frontlinedefenders.org/ma nual/en/udhr_m.htm ; m ás recientemente se ha establecido un nuevo procedimiento de
denuncia en relación con el procedimiento 1503: https://www2.ohchr.org/english/bodies/chr/complaints.htm .
16 Pulse aquí para más información sobre los procedimientos especiales, incluidos los Relatores Especiales de las Naciones Unidas, y el
Relator Especial sobre la situación de los de fensores de los derechos humanos que recibe denuncias urgentes. 17 La fuerza política y moral del derecho internacional es, en general, incierta. Véase Eric Neumayer, Do International Human Rights
Treaties Improve Respect for Human Rights? , Journal of Conf lict Resolution , vol. 49, núm . 6, págs. 925 a 953, © 2005 SAGE Publications
(“Se han puesto en práctica muchos tratados de derechos humanos mundiales y regionales después de la Declaración Universal de
Derechos Humanos , que no es vinculante. Los críticos a rgumentan que es improbable que estos efectivamente hayan logrado
resultados. Otros sostienen que los regímenes internacionales pueden mejorar el respeto de los derec hos humanos en los Estado s
partes, en particular en los países más democráticos o en los q ue hay una sociedad civil robusta que se ocupa de los derechos humanos
y tiene vínculos transnacionales . Las conclusiones indican que solo en contadas ocasiones la ratificación de un tratado se traduce en
efectos incondicionales en los derechos humanos. En cambio, es más probable que haya un a mejora de la situación de los derechos
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 2:
1. Cada uno de los Estados Partes en el presente Pacto se compromete a respetar y a garantizar a
todos los individuos que se encuentren en su territorio y estén sujetos a su jurisdicción los
derechos reconocidos en el presente Pacto, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma,
religión, opinión política o de otra índole, origen nacional o social, posición económica,
nacimiento o cualquier otra condición s ocial.
2. Cada Estado Parte se compromete a adoptar, con arreglo a sus procedimientos constitucionales
y a las disposiciones del presente Pacto, las medidas oportunas para dictar las disposiciones
legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para ha cer efectivos los derechos
reconocidos en el presente Pacto y que no estuviesen ya garantizados por disposiciones
legislativas o de otro carácter.

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declaraciones de los órga nos establecidos en virtud de tratados de derechos humanos y comités de
cumplimiento para denuncia r y avergonzar a los gobiernos, lo cual constituye una tendencia importante del
uso de los mecanismos internacionales por la sociedad civil.
Las normas internacionales de derechos humanos se han fortalecido y, en muchos casos, complementado con
instrumen tos regionales de derechos humanos, en que también se consagran las libertades de asociación y de
expresión. Según el país y el instrumento regional correspondiente, estos instrumentos brindan
procedimientos de recurso a particulares y/u OSC cuyos derechos han sido violados. Entre los instrumentos
regionales más importantes 18 figuran los siguientes:
 Carta Africana de Der echos Humanos y de los Pueblos 19;
 Convención Americana sobre Derechos Humanos 20;
 Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre 21;
 Carta Árabe de Derechos Humanos 22;
 Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales 23.
Con el objeto de salvaguardar los derechos contenidos en estas cartas y convenciones, se han estable cido
mecanismos de prot ección, entre otros la Comisió n Interamericana de Derechos Humanos y la Corte
Interamericana de Derechos Humanos , la Comisión Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos y la Corte
Africana de Derechos Humanos y de los Pueblos establecida recientemente, y el Tribun al Europeo de
Derechos Humanos . Au nque cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental legalmente
reconocida en uno o más Estados miembros de la Organización [de Estados Americanos] puede n presentar a
la Comisión Interamericana de Derechos Humanos peticiones que contengan denuncias de violación de la
Convención Americana sobre Derechos Humanos por un Estado parte , so lo los Estados p artes y la Comisión
tienen derecho a someter un caso a la decisión de la Corte Interamericana 24. En cambio, en la Corte Africana
tanto los particulares como las organizaciones no gubernamentales pueden incoar casos si se les ha o torgado
la condición de observador; si, en cambio, el Estado no ha reconocido la competencia de la Corte en casos de
entidades , esta no podrá entender en esas peticiones contra el Estado 25. El Tribunal Europeo es el más amplio

humanos cuant o más democrático sea un país o más participen sus ciudadanos en organizaciones no gubernamentales
internacionales . A la inversa , en regímenes muy autocráticos con un a sociedad civil frágil, es más probable que la ratificación de un
tratado no tenga ningún efecto y a veces se traduce en un aumento de las violaciones de los derechos.”).
18 En el momento de redactar se el presente documento, no ha bía un tratado regional de derechos humanos para Asia. Cabe destacar,
empero, que el 20 de noviembre de 2007 los dirigentes de Asia sudoriental aprobaron la Carta de la Asociación de Naciones de Asia
Sudoriental (ASEAN ), que establece un conjunto común de normas para negociacion es comerciales, inversiones, el medio ambiente y
otros ámbitos; en particular, la Carta prevé la creación de un órgano regional de derechos humanos. Más recientemente, el 20 de julio
de 2009, en la 42ª Reunión Ministerial de la ASEAN celebrada en Tailandia se aprobó el mandato de la Comisión Intergubernamental
sobre D erechos Humanos de la ASEAN . Se prevé que la Comisión Intergubernamental comenzará a funcionar a fines de 2009.
(Además, cabe destacar que existe una “carta del pueblo ” sobre derechos humanos, adoptada oficialmente el 17 de mayo de 1998,
pero no se trata de un tratado ni de una convención. ) 19 Entr ó en vigor el 21 de octubre de 1986; a probada por la 18ª Asamblea de Jefes de E stado y de Gobierno de la Unión Africana , junio de
1981, Nairobi (Kenya ). Actualmente tiene 53 Estados partes. 20 Entr ó en vigor el 18 de julio de 1978; aprobada en la Conferencia Especial izada Interamericana sobre Derechos Humanos , San José
(Costa Rica ), 22 de noviembre de 1969. Actualmente tiene 24 Estados partes .
21 Aprobada por la novena Conferencia Internacional Americana , Bogotá (Colombia ), 1948. 22 Aprobada por el Consejo de la Liga de los Estados Árabes por medio de la resolución 5437 (102 º período ordinario de sesiones ) el 15
de septiembre de 1994. 23 Entr ó en vigor el 3 de septiembre de 1953; aprobada el 4 de noviembre de 1950 por los miembros del Consejo de Europa, Roma. 24 La cuestión de la habilitación ante la Comisión y la Corte se tratan en los artículos 44 y 61, respectivamente , de la Conven ción
Americana sobre Derechos Humanos . 25 Protocolo relativo al establecimiento de la Corte Africana de Derechos Humanos , art . 5, párr. 3 y art. 34 , párr. 6. El Protocolo dispone
una jurisdicción opcional para casos presentados por particulares u organiza ciones no gubernamentales que tienen condición de
observador . Para que la Corte pueda entender en casos de estas entidades , el Estado que es objeto de la denuncia debe haber

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a este respecto, pues permite claramente presentar casos ante el Tribunal a particulares, grupos de
particulares y organizaciones no gubernamentales que afi rman ser víctimas de violaciones de de rechos .
De la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos
(1976) y la Declaración sobre los derechos de los defensores de los derechos humanos (1999), está ca da vez
más arraigado el reconocimiento en el derecho internacional de la importancia de las actividades de la
sociedad civil. No obstante, los límites exactos de la aplicación de los derechos dimanados del derecho
internacional a las organizaciones de la s ociedad civil son objeto de discusión y debate permanente s.

reconocido anteriormente la competencia de la Corte en el momento de la ratificaci ón o con posterioridad a esta. La Corte no puede
entender en peticiones contra Estados que no han optado por permitir a la Corte este tipo de compete ncia . Cabe destacar, empero,
que al momento de redactar se el presente documento, la Corta Africana ha bía comenzado a aceptar casos.
Observaciones finales del Comité de Derechos Humanos (Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos)
El Comité de Derechos Humanos , al examinar denuncias individuales contra los Estados siguientes,
expresó preocupación en sus “observaciones finales” respecto de la protección del derecho a la
libertad de asociación . A continuación figura una lista ilustrat iva de países y las cuestiones que
suscitan preocupa ción [pulse aquí para más detalles ]:
 Mongolia , ICCPR, A/47/40 (1992): Falta de mecanismos adecuados para apelar contra las decisiones
administrativ as.
 Estonia , ICCPR, A/51/40 vol. I (1996): Limitaciones impuestas al ejercicio del derecho de asociación de
residentes permanentes desde hace tiempo.
 Líbano , ICCPR, A/52/40, vol. I (1997): Restricción del derecho a la libertad de asociación por medio de un
sistema de licencia previa y control.
 Eslovaquia , ICCPR, A/52/40 vol. I (1997): Exigencia de que las asociaciones y las organizaciones no
gubernamentales se inscriban para poder funcionar libremente y requisitos restr ictivos p ara la inscripción.
 Belarús , ICCPR, A/53/40 vol. I (1998): dificultades que plantean los procedimientos de inscripción para las
 organizaciones no gubernamentales y los sindicatos .
 Kuwait , ICCPR, A/55/40 vol. I (2000): La Sociedad Kuwaití de Derechos Humanos ha intentado en vano
insc ribirse en el registro de asociaciones desde 1992 .
 República Árabe Siria , ICCPR, A/56/40 vol. I (2001): Restricciones a la creación de asociaciones privadas ,
incluidas las organizaciones no gubernamentales y las organizaciones de defensa de los derechos hu manos .
 Viet Nam , ICCPR, A/57/40 vol. I (2002): Obstáculos que, según los informes, se imponen al registro y al libre
funcionamiento de las organizaciones no gubernamentales de derechos humanos .
 Egipto , ICCPR, A/58/40 vol. I (2003): Restricciones a la búsqu eda de financiación externa de organizaciones
no gubernamentales .
 Togo , ICCPR, A/58/40 vol. I (2003): Las ONG activas en el campo de los derechos humanos no consiguen
registrarse .
 Federación de Rusia , ICCPR, A/59/40 vol. I (2003): La definición de “activid ad extremista ” consignada en la
Ley federal es demasiado imprecisa para proteger a los particulares y a las asociaciones contra su ap licación
arbitraria .
 Colombia , ICCPR, A/59/40 vol. I (2004): Actos cometidos contra los defensores de los derechos humanos,
inclusive intimidaciones y ataques físicos, y la intercepción de comunicaciones.

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Por un lado , por su redacción los derechos establecidos en los tratados se aplican a los particulares y no a las
entidades jurídicas. El derecho internacional proteg e explícitamente el derecho de las personas a establecer
sindicatos u otras formas de asociación, pero no hay una redacción específica que trate los derechos de esas
formas de asociación una vez establecidas. Los sindicatos constituyen una excepción import ante a esta
práctica general, pues están protegidos explícitamente en una serie de tratados multilaterales 26.
Por otro lado, ha y argumentos sólidos que respaldan el concepto de que las organizaciones de la sociedad civil
son objeto en general de las prot ecciones estipuladas en el derecho internacional :
1) Muchos de los derechos consagrados en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y otros
instrumentos de derechos humanos de las Naciones Unidas pueden gozarse individualmente o en
asociación co n otros . El Comité de Derechos Humanos explica en su observación general núm. 31
(2004) que : “ [l]os beneficiarios de los derechos reconocidos en el Pa cto son los individuos. Si bien …
el Pacto no menciona los derechos de las personas jurídicas o de entidad es o colectividades similares,
muchos de los derechos reconocidos en el Pacto, como … la libertad de asociación … , pueden ser
disfrutados colectivamente. El hecho de que la competencia del Comité para recibir y considerar
comunicaciones se limite a las pr esentadas por individuos, o en nombre de éstos (artículo 1 del
Protocolo Facultativo), no impide que un individuo alegue que una acción u omisión que atañe a una
persona jurídica o entidad similar equivale a una violación de sus propios derechos ” (sin curs iva en el
original ). Lo cierto es que en sus informes al Secretario General, la Representante Especial del
Secretario General sobre la cuestión de los defensores de los derechos humanos menciona los
derechos de las ONG ( “Las organizaciones no gubernamental es tienen derecho a registrarse como
personas jurídicas ”/“ Los gobiernos deberían permitir que las ONG accedieran a fondos extranjeros ”)27.
2) El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos reconoce el derecho de “cualquier
persona física, organ ización no gubernamental o grupo de particulares que se considere víctima de
una violación ”28 de presentar u na demanda si cumple lo s c riterios de admisibilidad . Esto permite llegar
a la conclusión de que al menos algunos derechos fundamentales del Convenio Europeo también se
aplican a las ONG . No sería lógico establecer el derecho de presentar una denuncia a menos que se
aplicaran los derechos susta ntivos subyacentes. Por consiguiente, debe suponerse que las referencias
en el Convenio Europeo a “ toda person a” puede n en principio aludir a personas físicas y jurídicas,
incluidas las ONG. Evidentemente, algunos derechos fundamentales, por su propia naturaleza, no se
aplican a entidades jurídicas, como los derecho s a la vida, a la libertad y a la seguridad de la persona , a
la vida familiar y al matrimonio . Reco nociendo que las ONG no tienen capacidad para presentar
denuncias como representante s (es decir, invocar derechos que protegen a sus miembros), estas solo
pueden invocar los derechos que se aplican a las O NG 29.
3) Otros mecanismos regionales de derechos humanos contienen un derecho de presentar demandas
semejante, contribuyendo así al consenso creciente sobre el marco jurídico internacional de que las
26 Véanse Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación (núm. 87 de la OIT ), 68 U.N.T.S. 17, que entró en
vigor el 4 de julio de 1950; Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colec tiva (núm. 98 de la OIT ), 96 U.N.T.S. 257, que
entró en vigor el 18 de julio de 1951; Convenio sobre los representantes de los trabajadores (núm. 135 de la OIT ), 883 U.N.T.S. 111, que
entró en vigor el 30 de junio de 1973; Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública (núm. 151 de la OIT ), 1218
U.N.T.S. 87, que entró en vigor el 25 de febrero de 1981. 27 Informe presentado por la Representante Especial del Secretario General sobre la cuestión de los defensores de los derechos
humanos , Hina Jilani, de conformidad con la resolución 58/178 de la Asamblea General , págs. 21 a 23. 28 Protocol o 11, Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos . 29 Erik Denters y Wino J.M. van Veen, Voluntary Organizations in Europe: The European Convention on Human Rights , International
Journal for Not -for -Profit Law , vol. 1, núm. 2 (diciembre de 1998).

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ONG tiene n derechos que pueden violarse y deben protegerse. En virtud del artículo 44 de la
Convención Americana sobre Derechos Humano s, también se reconoce el derecho de las ONG de
presentar denuncias : “ Cualquier persona o grupo de personas, o entidad no gubernamental
legalmente reconocida en uno o más Estados mie mbros de la Organización, puede presentar a la
Comisión peticiones que contengan denuncias o quejas de violación de esta Convención por un Estado
parte ”30. Como se indica supra , la Corte Africana establecida recientemente permite a particulares y
organizaci ones no gubernamentales present ar casos si se les ha otorgado la condición de observador.
4) Muchos fallos de l Tribunal Europeo de Derechos Humanos 31 rea firm an los derechos y la capacidad de
las ONG en el marco del Convenio Europeo (véase el recuadro )32. Con cretamente, el Tribunal Europeo
ha determinado firmemente que el derecho a establecer asociaciones jurídicamente registradas está
consagrado en el derecho internacional y que una vez establecidas, esas organizaciones gozan de
protección jurídica amplia 33. Esto ha sido puesto a prueba por algunos partidos políticos y otr as
asociaciones en Turquía y otras partes . En la causa Partido Comunista Unificado de Turquía y otros
contra Turquía , el Tribunal sostuvo que “ la protección del artículo 11 [libertad de asocia ción] se
extiende a toda la duración de la vida de las asociaciones y que su disolución … debe satisfacer, en
consecuencia, las exigencias del párrafo 2 de esta disposición … ”34. En la causa del Partido de la
Libertad y de la Democracia (oZDEP) contra Turquí a, el T ribunal reafirmó el vínculo entre la libertad de
asociación y la libertad de expresión (artículo 10 del Convenio Europeo ): “el artículo 11 debe
examinarse también a la luz del artículo 10. La protección de las opiniones y de la libertad de
expresarl as, constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión y de asociación consagrada por el
artículo 11. Lo es más todavía en el caso de los partidos políticos, teniendo en cuenta su papel ese ncial
para el mantenimiento del pluralismo y el buen funcion amiento de la democracia” 35. Al determinar en
esta s dos causas que la protección del artículo 11 se extiende a toda la duración de la vida de las
asociaciones , el Tribunal ha otorgado efectivamente las protecciones del derecho a la libertad de
asociación a las entidades jurídicas 36.

30 Convención Americana sobre Derechos Humanos , art. 44. No obstante, el artículo 61 limita el derecho a presentar denuncias ante la
Corte Intera mericana a los Estados partes y a la propia Comisión Interamericana de Derechos Humanos .
31 Entre los tribunales regionales, el Tribunal Europeo es el que tiene la jurisprudencia más evolucionada para la interpreta ción de las
cuestiones sobre la libertad de asociación. La Corte Interamericana , relativamente nueva, ha actuado en muy pocos casos relacionados
con la libertad de asociación , y la Corte Africana, que ha comenzado a funcionar recientemente , aún no ha emitido fallos sobre este
tema. 32 Para un panor ama detallado de la jurisprudencia sobre la libertad de asociación, véase Zvonimir Mataga, The Right to Freedom of
Association under the European Convention on the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms , © octubre de 2006, Centro
Europeo para la Ley Sin Fines de Lucro . 33 Véase, por ejemplo, Sidiropoulos y otros contra Gre cia , sentencia de 10 de julio de 1998, Reports of Judgments and Decisions 1998 -IV;
Partido Comunista Unificado de Turquía y otros contra Turquía , sentencia de 30 de enero de 1998, Reports of Judgments and Decisions
1998 -I. 34 UCP, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (133/1996/752/951) ( decisión de la Sala General , 30 de enero de 1998) (“ [E] l derecho
consagrado por el artículo 11 se revelaría eminentemente teórico e ilusorio si sólo cubriese la fundación de una asociación, pudiendo las
autoridades nacionales poner fin, en seguida, a su existencia sin tener que atenerse al Convenio. Se deriva de ello que la protección del
artículo 11 se extiende a toda la duración de la vida de la s asociaciones y que su disolución por parte de las autoridades de un país debe
satisfacer, en consecuencia, las exigencias del párrafo 2 de esta disposición …”) .
35 OZDEP, Tribunal Europeo de Derechos Humanos, (93 1998/22/95/784) ( decisión de la Sala Gener al, 8 de diciembre de 199 9). 36 Leon Irish y Karla Simon, Recent Developments regarding the “Neglected Right”, International Journal for Not -for -Profit Law , vol. 3,
núm. 2 (diciembre de 2000).

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En suma, cada vez tiene mayor peso la postura de que las organizaciones de la sociedad civil, en su calidad de
entidades jurídicas establecidas en el ejercicio de la libertad de asociación, tiene n derechos por sí mismas. E n
razón de la jurisprudencia del Tribunal Europeo, el argumento es más fuerte en el contexto europeo, pero
defendible también en un contexto más amplio. La utilidad de estos argumentos, empero, probablemente
dependa del co ntexto nacional en que funcionan las organizaciones de la sociedad civil.
B. Marco jurídico y reglamentario nacional relativo a las OSC
La pertinencia y el impacto del derecho internacional varían según el país 37. Las organizaciones de la sociedad
civil funcionan en el marco establecido por la legislación y reglamentación nacional de sus respectivos países.
El marco general a nivel nacional de la mayoría de los países es la constitución, aunque muchas vece s hay
enormes discrepancias entre la retórica de la constitución y las prácticas rea les . El marco jurídico a nivel
nacional, que surge del contexto constitucional, puede cons tar de leyes y reglamentos, órdenes ejecutivas y
directivas administrativas, a sí como de sentencias judiciales que interpretan la legislación. La legislación
nacional a menudo se ve restringida, al menos por escrito, por los límites de los instrumentos jurídicos
internacionales aplicables, aunque cierta mente no siempre es así en la práctica. Está claro que los límites
exactos varía n considerablemente según el país y de penden de una serie de factores. Las secciones siguientes
examinan alg unas de las características más comunes de los marcos jurídicos y reglamentarios relativos a la
sociedad civil.
37 El sistema jurídico internacional supone que las normas del d erecho internacional se aplican a la legislación nacional . No obstante,
habida cuenta de que muchas normas internacionales solo pueden efectivamente aplicarse por conducto de los mecanismos de la
legislación interna, la forma en que la legislación interna considera la aplicación del derecho internacional es importante. Hay dos
corrientes tradicionales al respecto. El monismo sostiene que todas las leyes son parte de un orden jurídico universal y que , por lo
tanto, el derecho internacional se aplica automát icamente al orden jurídico interno. El dualismo es la teoría que sostiene que el
derecho internacional y el derecho interno son ordenamientos jurídicos separados. Por consiguiente, las normas del derecho
internacional deben incorporarse activamente en la l egislación nacional antes de que entren en vigor en una jurisdicción determinada.
Tribunal Europeo de Derechos Humanos
A continuación figuran algunas decisiones importantes relativas a la libertad de asociación:
 Partido Comunista Unificado de Turquía y otros contra Turquía (30 de enero de 1998)
 Partido Socialista y otros contra Turquía (25 de mayo de 1998)
 Sidiropoulos y otros contra Grecia (10 de julio de 1998)
 Partido de la Libertad y de la Democracia (oZDEP) contra Turquía (8 de diciembre de 1999)
 Sta nkov y Organización Macedonia Unida “ Ilinden ” contra Bulgaria (2 de octubre de 2001)
 Refah Partisi y otros contra Turquía (13 de febrero de 2003)
 Gorzelik y otros contra Pol onia (17 de febrero de 2004)
 Rama de Moscú del Ejército de Salvación contra Rusia (5 de octubre de 2006)

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1) Constitución
Las constituciones nacionales suelen establecer las libert ades fundamentales relativas a la opinión, la
expresión, la reunión y la asociación. Los derechos humanos codificados a nivel nacional como derechos
constitucionales o fundamentales brindan protección contra la injerencia arbitraria del Estado, aunq ue
tamb ién entrañan determinadas obligaciones del Estado respecto del cumplimiento y la protección de esos
derechos en relación con terceras partes. La redacción exacta de esa protección constitucional varía según el
país. En algunos pa íses las libertade s fundame ntales rigen solo para los ciudadanos, en cambio en otros son
más amplias y se aplican también a los no ci udadanos 38. En la mayoría de los países las libertades
fundamentales de asociación y expresión no son absolutas; muchas veces se incluyen limitaciones específicas
en la misma constitución. El recuadro siguiente brinda ejemplos concretos aplicables a la libertad de
asociación en particular extraídos de distintas constituciones .
Aunque la redacción de las constituciones podría empoderar a los ciudadanos, m uchas veces se ven socava das
por leyes y reglamentaciones subnacionales invalidan tes o inapr opiadas, o la aplicación deficiente o
inadecuada. A modo de ejemplo, la República Popular Democrática de Corea protege el derecho a la libre
asociación en su Consti tución (“Se garantiza a l os ciudadanos la libertad de expresión, de prensa, de
asamblea, de manifestación y de asociación ”39), pero no en la práctica 40. El marco de legislación
subconstitucional, inc luido, por supuesto, el acceso de los ciudadanos a esas ley es y su comprensión y
aplicación práctica determinan, en la mayoría de los casos, el verdadero alcance y significado de la libertad de
asociación.
2) Leyes y reglamentaciones subconstitucionales
Dentro de l marco constitucional, el sistema legislativo y regla mentario consiste de leyes y reglamentos que
rigen las distintas formas de organizaci ones de la sociedad civil , aunque puede incluir también órdenes
ejecutivas y directivas administrativas, además de decisiones judiciales. Lo cierto es que el marco jurídic o
subconstitucional define las estructuras de organización que puede adoptar la sociedad civil .
Independientemente de la cantidad de formas de organizaciones de la sociedad civil, el marco jurídico
tradicionalmente 41 abordará una amplia gama de cuestiones relativas al ciclo de vida de una OSC , su
tratamiento fiscal, las relaciones entre el Estado y el sector cívico, y la participación pública. E s lógico, pues,
que no haya una única legislación que abarque esta amplia gama de cuestiones.
38 Por ejemplo, Bulgaria y Rumania conceden la protección constitucional a los ciudadanos únicamente , pero Eslovaquia, Hungría,
Polonia y la República Checa conceden esas libe rtades constitucionales más ampliamente a todos .
39 Constitució n de la República Popular Democrática de Corea , artículo 67, enmendada y aprobada el 5 de septiembre de 1998. 40 Según el Informe po r Países de Prácticas de Derechos Humanos del Departamento de Estado de los Estados Unidos de América
relativo a la República Popular Democrática de Corea (2006): “ La Constitución concede la libertad de asociación; no obstante, el
Gobierno no respeta esta disposición e n la práctica. No se conocen otras organizaciones más que las creadas por el Gobierno. Las
asociaciones profesionales existen principalmente para facilitar la vigilancia y el control del Gobi erno de sus miembros”. 41 Se han reunido leyes e inf ormes de más de 150 países que se han analizado para determinar las prácticas internacionales más
comunes. Puede obtenerse acceso a la información de los distintos países por conducto del ICNL .

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En cambio, según e l país y sus tradiciones jurídicas, probablemente haya una compleja red de fuentes jurídicas
formada, entre otras cosas, por disposiciones del código civil, leyes relativas a distintas formas d e
organización, derecho tribut ario, derecho laboral y derecho penal, además de reglamentaciones, decretos y,
tal vez, decisiones judiciales, que tiene influencia directa o indirecta en la existencia, el funcionamiento y las
actividades de las OSC .
Ejemplos de protección constitucional
 Argentina , art. 14: Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes derechos conforme
a las leyes que reglamenten su ejercicio, a saber: … de asociarse con fines útiles.
 Bra sil, art. 5 XVII): Es plena la libertad de asociación para fines lícitos, prohibiéndose la de
carácter paramilitar .
 República Popular China , art. 35: Libertad de expresión, prensa y reunión: Se garantiza a los
ciudadanos de la República Popular China la libertad de expresión , de prensa , de reunión, de
asociación, de desfiles y de manifestaciones .
 India , art. 19 1) c): Todos los ciudadanos tiene n el derecho a establecer asociaciones o sindicatos.
 Indonesia : La segunda enmienda de la Constitu ción de 1945 garantiza la libertad de asociación
(art. 28) y la de expresión (art. 28E , párr. 3)). No obstante, la Constitución también dispone que
estos derechos pueden restringirse para “satisf acer demandas justas basadas en cuestiones de
moralidad, valores religiosos, seguridad y orden público en una sociedad democrática” (a rt. 28J
párr. 2)).
 México art. 9: No se podrá coartar el derecho de asociarse o reunirse pacíficamente con
cualquier obje to lícito; pero solamente los ciudadanos de la República podrán hacerlo para
tomar parte en los asuntos políticos d el país. Ninguna reunión armada tiene derecho de
deliberar.
 Nigeria , art. 40: Todas las personas tienen el derecho de reunirse libremente y a sociarse con
otras personas, y en particular puede n formar o integrar cualquier partido político, sindicato u
otra asociación con el objeto de defender sus intereses , siempre que las disposiciones de esta
sección no se desvíen de los poderes conferidos por esta Constitución a la Comisión Nacional
Electoral Independiente respecto de los partidos políticos a los que es ta Comisión no reconoce.
art 45: 1) Ninguna de las disposiciones contenidas en los artículos 37 a 41 de esta Constitución
podrán invalidar una ley justifica da razonablemente en una sociedad democrática a) en interés
de la defensa, la seguridad pública, el orden público, la moral pública o la salud pública; o b) con
la finalidad de proteger los derechos y libertades de otras personas.
 Filipinas , art. 8: No podrá limitarse el derecho de las personas, incluidos los empleados de los
sectores público y privado, de formar sindicatos, asociaciones o sociedades con fines que no son
contrarios a la le y.
 Sudáfrica , art. 18: Todas las personas tienen el de recho a la libertad de asociación.
 Uganda , art. V ii): El Estado garantizará y respetará la independencia de las organizaciones no
gubernamentales que protegen y promueven los derechos humanos.
 Viet Nam , art. 69: Se reconoce a los ciudadanos la libertad de opinión y expresión , la libertad de
prensa, el derecho a ser informados y el derecho de reunirse, formar asociaciones y realizar
manifestaciones de conformidad con las disposiciones de la legislación.
 Cabe señalar que la Constitución de Montenegro de 1992 garantiza “el derecho de grupos
nacionales y étnicos de establecer asociaciones educacionales, culturales y religiosas, con el
apoyo financiero del Estado” (sin cursiva en el original ) (a rt. 70, Constitución de Montenegro,
1992).

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El gráfico siguiente (pág. 21) ilus tra algunas de las cuestiones que se reglame ntan habitualmente, divididas en
cuatro grupos (columna 1), y las distintas leyes y reglamentaciones de l marco jurídico que pueden regir cada
grupo de cuestiones (columna 2).

C. Desglose de los componentes de la legislación relativa a la sociedad civil
El marco jurídico y reglamentario aborda un conjunto de cuestiones fundamentales, entre otras, como ya se
ha mencion ado supra , el ciclo de vida de una organización de la sociedad civil, su tratamiento fiscal, las
relaciones entre el Estado y el sector cívico, y la participación pública . En esta sección, examinaremos las
principales características del ciclo de vida de una OSC .
1) Características de una OSC
Como ya se ha mencion ado , hay una amplia gama de formas de o rganización jurídicas. Las ONG religiosas no
se consideran una categoría pues suelen establecerse en el marco de las organizaciones no confesiona les y sin
fines de lucro. Más aún, se considera una buena práctica internacional no imponer a estas organizaci ones un
régimen reglamentario especial . Así pues, las ONG religi osas están sujetas a las mismas reglas aplicables a
otras organizaciones sin fines de lucro 42.

No obstante, independientemente de la forma de organización, todas las OSC (según la d efinición
suministrada en este m anual) comparten una característica decisiva: el principio de no distribución de los
beneficios (o restricción ). Esta restricción es la característica más importante que distingue a las OSC de las
organizaciones con fines de lucro. El principio prohíbe la distribución de beneficios netos, bienes o ganancias a
un fundador, director, funcionario, miembro, empleado o d onante de una OSC . De este modo la restricción se
propone asegurar que todos los bienes, beneficios y ganancias se utilicen en apoyo de los propósitos sin fines
de lucro de la organización. Evidentemente, el principio no impide remunerar razonablemente el traba jo
realizado 43.
42 Para más información sobr e normas internacionales e informes sobre los países relativos a la libertad de religión, véase Oficina del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos y Grupo asesor de expertos en libertad de religión y creencias de
la O ficina de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos (OIDDH ) de la OSCE . Además, pulse aquí para acceder a la base de
datos sobre textos legislativos y otros documentos relativos a esta cuestión . 43 Para más información sobre el principio de no distribución de los beneficios, véase UN Nonprofit Handbook Project , Johns Hopkins
Center for Civil Society Studies, © 2003 Naciones Uni das , págs. 1 6 a 18; Guidelines for Laws Affecting Civic Organiz ations , Leon Irish,
Robert Kushen y Karla Simon, © 2004 Open Society Institute, p ág. 48.
Formas de o rganizaci ón (lista ilustrativa )
 Asociación: basada en miembros
 Fundación: no tiene miembros , muchas veces basada en bienes
 Empresa sin fines de lucro : empresas limitadas por la restricción de no distribuir los beneficios
 Fondo fiduciario : forma jurídica de asignar e l dinero o los bienes de una persona en beneficio de una o más
personas u organizaciones
 Beneficencia : forma legal de organizaciones de voluntarios, común en el Reino Unido y otros países del
Commonwealth
 Formas especiales : empresas de bien público, fondo s, cent ros/instituto s, socie dades , organizaciones
humanitaria s y otras .

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Para reforzar la restricción de no distribuir los beneficios, la legislación nacional también puede incluir algunas
otras prohibiciones, a saber :
 Prohibición de obtener beneficios privados . Los beneficios privados son los que obtiene una persona
que tiene gran influencia en la organización si acuerda con la OSC para recibir beneficios mayores de
los que brinda a la organización a cambio. El ejemplo más frecuente es la compensación excesiva, pero
también p odría tratarse de beneficios personales especiales, como becas para familiares.
 Prohibición de transacciones en beneficio propio . Ocurre cuando una pers ona que tiene gran
influencia en la organización realiza una transacción que otorga un beneficio desproporcionado a un
particular, a menudo en detrimento de la OSC . Por ejemplo si el fundador de una organización
conviene en que esta le compre un bien a un precio abultado, o el fundador compra un bien de la
organización a un valor menor que el real 44.
44 Para más detalle sobre estas prohibiciones, véase Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations , © 2004 Open Society Institute,
págs. 47 a 51.
Cuestiones generales del ciclo de vida :
 Definición del tipo de OSC ;
 Establ ecimiento ;
 Registr o;
 Estructura interna y gobernanza ;
 Activi dades ;
 Supervisión exter na, inclu ida la presentación de
informes y la auditoría ;
 Cese de actividades , disolución y liquidación ;
 Organizaciones cívicas extranjeras .
Potencialmente reglamentada s por :
 Código Civil ;
 Legislación que rige los distintos tipos de
organización (por ejempl o, leyes sobre
asociaciones y fundaciones )
 Legislación que rige las formas que pueden
adoptar las em presa s o compañía s;
 Leyes sobre relaciones industriales (respecto de los
sindicatos);
 Le gislación sobre licencias (para determinadas
actividades )
Reglament ación tributaria de las OSC :
 Condición de organización de interés público (o
de beneficencia) ;
 Exenciones impositivas a los ingresos o
ganancias ;
 Desgravaciones impositivas sobre ingresos o
ganancias a las donaciones ;
 Actividades económicas y tributación d e los
ingresos provenientes de estas ;
 Impuesto al valor agregado (IVA) y aranceles
aduaneros ;
 Financiación gubernamental
 Ingresos por inversiones ;
Potencialmente reglamentada por :
 Legislación sobre organizaciones de interés
público ;
 Legislación sobre impuesto s sobre la renta;
 Legislación sobre el IVA ;
 Legislación sobre aranceles aduaneros ;
 Legislación sobre recaudación de fondos (colectas
públicas );
 Leyes sobre asignaciones presupuestarias ;
 Leyes sobre financiació n y auditoría ;
 Ley sobre la tierra (aranceles e impuestos) .

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2) Existencia jurídica
Habitualmente, l a legislación define los criteri os para l a formación de distintos tipos de OSC . Los criterios
varían según el tipo de organización, aunque suelen abarcar , entre otros, los aspectos siguientes :
 Para OSC con miembros, ¿cuál es número mínimo de miembros ?
 Para OSC sin miembros, ¿cuál es el v alor mínimo de los activos iniciales?
 ¿Quiénes pueden ser fundadores de una OSC ?
 ¿Qué objetivos puede tener una OSC ?
 ¿Qué documentos (como acta de formación o estatuto) se necesitan para formar una OSC ?
Una vez formadas , muchas OSC de sear án obtener el re conocimiento como entidad jurídica . El reconocimiento
de la condición de persona jurídica podría surgir automáticamente de su formación (es decir, simplem ente
como consecuencia de tener un estatuto escrito ) o requerir un procedimiento sencillo y voluntario de
 Recaudación de fondos (colectas públicas ).
Relaciones entre el Estado y el sector cívico :
 Registr o;
 Supervisión externa, inclu ida la presentación de
informes y la auditoría ;
 Políticas públicas / activi dades políticas ;
 Subvenciones, subs idios y contratos del Estado ;
 Organizaciones semigubernamentale s y
organizaciones no gubernamentales operadas
por el gobierno ;
 Documentos normativos sobre cooperación;
 Oficinas de enlace s.
Potencialmente reglamentada s por :
 Todas las leyes y reglamentacio nes descritas supra ;
 Ley de gobierno local ;
 Legislación sobre adquisiciones públicas ;
 Leyes sobre asistencia social, atención de la salud,
educación ;
 Leyes que establecen los distintos tipos de
organizaciones sin fines de lucro, incluidas las
organizacione s semigubernamentales y las
organizaciones no gubernamentales operadas por
el gobierno ;
 Documentos normativos sobre cooperación .
Participación pública :
 Políticas públicas / activi dades políticas ;
 Rece pción de información;
 Consultas;
 Participa ción activa .
Potencialmente reglamentada por:
 Legislación sobre la libertad de informació n;
 Leyes sobre transparencia de las decisiones ;
 Normas proces ales legislativ as;
 Política gubernamental .
Principio de no distribución de los beneficios
 No s e permite a los fundadores, directores, funcionarios, miembros, empleados o donantes de organizacion es
de la sociedad civil la distr ibución de beneficios netos, activos o ganancias .
 En cambio, los bienes, beneficios y ganancias se utilizarán en apoyo de los propósitos sin fines de lucro de la
organización.
 La restricción no incluye la remuneración razonable de l trabajo realizado por empleados u otros para la
organizació n, aunque en algunos contextos s e discute la definición de “razonable”.

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notificación (es decir, la presentación de una declaración a una entidad gubernamental que la public a o la
incluye en un registro público con toda la información requerida ). Este es e l procedimiento habitual en varios
países europeos . No obstante, en m uchos otros países la condición jurídica depende de un proceso de registro
que, en algunos casos e s obligatorio para toda las OSC, pero que en general suele ser voluntario 45.
La legislación puede conferir la autoridad del registro a un o de varios órganos gubernamentales, como un
ministerio, los tribunales o una comisión independiente . En general, el registro exige la presentación de
documentación , incluido s el documento de formación y el reglamento de la organización, además de una
solicitud. Las leyes bie n formuladas también incluyen una serie de s alvaguardas procesales, entre otras:
 Un plazo razonable y fijo para el examen de las solicitudes de registro por el gobierno ;
 En algunos casos, una norma de presunción de registro si el gobierno no actúa en el p lazo previsto ;
 Fundamentos objetivos y claros para denegar el registro ;
 La exigencia de que la decisión de de negar el registro se notifique por escrito ;
 El derecho de apelar la de negación del registro ante un tribunal independiente .
El marco jurídico habit ualmente trata el cese de actividades y la disolución de las OSC . El cese de actividades
podría originarse en una decisión voluntaria de la organización o en una orden judicial (cese de actividades
involuntario). Las leyes bien formuladas incluyen razones de este cese claras, objetivas y pormenorizadas.
Entre otras, podrían inclu ir las sigui entes :
 No remediar una violación importante de la ley, tras notificar a la organización y darle la oportunidad
de solucionar el problema;
 Declaración de q uiebra ;
 Inacti vidad, a menudo medida por la no presentación de informes .
45 El registro, para que se condiga con las normas jurídicas internacionales, debe ser voluntario. El registro obligatorio, en particular si
incluye multas por actuar sin haberse registrado, constituye, casi c on certeza, una violación de los principios de la libertad de
asociación.

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Tras la disolución de la organización, sus activos se liquida n y transfieren. Después de pagar a los acreedores,
los activos de la OSC muchas veces se canalizan hacia otra OSC que tiene un propó sito igual o semejante . En
casos excepcionales, el Estado recibe los activos. La prohibición de distribuir los activos impide que las
persona s que tiene gran influencia en la organización los reclamen.
3) Estructura y g obernan za
La estructura y la gobernanza internas de una OSC están determinadas por las normas originadas en al menos
cuatro fuentes distintas 46, a saber :
 Disposiciones jurídicas ;
 Normas voluntarias establecidas por una organizaci ón coordinadora 47;
 Don antes y partidarios de una OSC ;
 Las elecciones discrecionales de la propia OSC, expresadas por sus miembros, junta de directores u
otro órgano rector .
46 Véase Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations , © 2004 Open Society Institute, p ág. 39. 47 Pulse aquí si desea ver la lista de CIVICUS de algunos códigos de ética y códigos de conducta adoptados por organizaciones
internacionales o grupos coordinadores nacionales .
¿Cuáles son las ventajas de la condición de entidad jurídica ?
La condición de entidad jurídica otorga a las OSC una serie de beneficios concretos:
 La posibilidad de abrir una cuenta bancaria, contratar personal y poseer activos a su nombre.
 Responsabilidad personal limitada de los miembros de la junta directiva y el personal de la OSC .
 Una posición más sólida para recabar y obtener financiación, pu es los donantes generalmente
tiene n más confianza en una OSC que tiene condición de entidad jurídica y muchos pueden
financiar únicamente este tipo de organizaciones.
¿Cuáles son las desventajas?
Al mismo tiempo, pue de haber razones válidas por las que un a OSC opte no registrarse (algo que en
muchos casos no es una opción) :
 Los gastos (preparación de la documentación, tasa de registro) y el tiempo necesario para
presentar el registro.
 Las posibles exigencias tributarias y de presentación de informes de u na entidad jurídica
registrada .
 En los casos de grupos pequeños que no administran dinero o no tienen previst o realizar
actividades económicas ni solicitar subvenciones o donaciones , podría ser conveniente no
registrarse .
 En entornos restrictivos, el regi stro podría considerarse como una forma de vigilancia y control
de las actividades de la ONG por el gobierno .
 En determinados contextos, las organizaciones locales y nacionales de pueblos indígenas
podrían preferir funcionar de conformidad con sus propios sistemas de gobernanza y no en el
marco de un sistema legislativo que consideran impuesto desde afuera.

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Las leyes y reglamentaciones bien formuladas habitualmente establecen las normas mínimas de estructu ra y
gobernanza de la organización y permiten que l a OSC ajuste su estructura de conformidad con su misión y sus
medios. Por cierto , las distintas formas de OSC tienen estructuras internas diferent es. Por ejemplo, las
asociaciones generalmente se rigen por la asamblea de sus miembros, en tanto que las fund aciones se rigen
por un a junta de directores . Sin embargo, algunas normas de gobernanza interna pueden aplicarse a todos los
tipos de OSC .

4) Activi dades de las OSC
Una OSC con condición de persona jurídica generalmente tiene los mismos derechos y obligacio nes que otras
entidades jurídicas. Por ejemplo, habitualmente puede, entre otras cosas, celebrar contratos, poseer bienes,
contratar personal , tener una cuenta bancaria, alquilar oficinas y entablar demanda s y ser demandadas , a su
nombre. Las OSC que parti cipan en actividades sujetas a licencias o reglamentaciones gubernamentales (como
cuidado de la salud, educación y servicios sociales) son objeto de las mismas exigencias al respecto que los
particulares, las entidades jurídicas o las empresas. No obstante , podrían aplicarse normas especiales a
determinadas esferas de actividad de la s OSC , en particular las actividades de interés público , políticas y
económicas 48.
48 Véase Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations , © 2004 Open Society Institute, págs. 53 a 59.
Buenos principios de gobernanza
Las siguientes disposiciones de “buena gobernanza” figuran entre las mejores prácticas de
reglamentación incluidas en la legislación sobre OSC :
 El órgano rector superior de una OSC, sus atribuciones y obligaciones , y el número mínimo de
reuniones que debe celebrar por año ;
 Otros órganos rectores, las atribuciones y obligaciones básicas de cada uno, y su relación con
el ór gano rector superior y con los demás órganos rectores ;
 Las obligaciones de lealtad, diligencia y confidencialidad que deben cumplir los funcionarios y
miembros de la junta directiva de una OSC ;
 Las disposiciones que aclaran la responsabilidad de los funcio narios, directores y empleados
de una OSC, que suelen protegerlos de responsabilidad personal, excepto en casos de
negligencia intencional o grave ;
 La p rohibi ción de conflictos de intereses, que exigen a los funcionarios, miembros de la junta y
empleados que eviten todo conflicto real o potencial entre sus intereses personales y
comerciales y los intereses de la OSC;
 Los requisito para garantizar que la OSC mantenga registros relativos a sus finanzas y
actividades ;
 Los requisitos internos de presentación de informes sobre las actividades y las finanzas al
órgano rector superior para su examen y aprobación ;
 Las prohibiciones de obtener beneficios privados y de realizar transacciones en beneficio
propio .

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La mayoría de los sistemas reglamentarios permiten que algunas organizaciones, en razón de su s objetivos y
actividades, se consideren “organizaciones de interés público” a los fines de re cibir beneficios especiales del
Estado, como ventajas impositivas o el derecho a participar en determinadas licitaciones estatales. Según el
enfoque reglamentario de que se trate , las OSC que tiene n esos objetivos y realizan esas actividades pueden
denominarse organizaciones “ exentas de impuestos ” o “de beneficencia”. El reconocimiento de esta
condición debe ser otorgado por las autoridades tributarias, un minister io o un departamento ministerial
designad o a tal efecto, los tribunales o una comisión especial establecida con esa finalidad . Las actividades
admisibles y los criterios utilizados varían mucho según el país, al igual que los procedimientos de
reconocimien to, los beneficios correspondientes y las normas de rendición de cuentas 49.
En el ámbito de las actividades políticas y/o relativas a las políticas públicas , los países adoptan una gran
variedad de enfoques reglamentarios distintos. Normalmente se permite a las OSC participar en actividades
relativas a las políticas públicas , que podrían incluir, entre otras, la investigación y educación, la promoción y la
publicación de documentos de política. En aras de la compatibilidad con las normas internacionales re lativas a
la libertad de expresión, las OSC deberían, al igual que los particulares, poder expresar su opinión respecto de
todas las cuestiones de importancia pública, incluid os la legislación en vigor o propuesta, las actividades o
políticas del Estado, los funcionarios estatales o los candidatos a cargos públicos . Frecuentemente, aunque no
siempre, se imponen restricciones para evitar que las OSC participen en actividades electorales, como
campañas o recaudación de fondos en favor de par tidos políticos o candidatos.
Las actividades económicas pueden definirse como el comercio o negocio habitual relacionado con la venta
de bienes y servicios. En este caso también hay una serie de enfoques reglamentarios sobre el alcance
permitido de la actividad económica . En general, las OSC pueden participar directamente en la venta de bienes
y servicios (en particular, los que guardan relación con la misión de la organización). Los impuestos relativos a
los ingresos provenientes de las actividades económicas son una cuest ión conexa, aunque distinta , y
trasciende n el alcance de este documento.

5) Transparenc ia y rendición de cuentas
La t ransparencia y rendición de cuentas de las OSC debería ser, idealmente, un objetivo común del gobierno y
las OSC, los donantes y los benefic iarios de las OSC. Al igual que la gobernanza interna, que es un punto de
partid a decisivo para lograr OSC transparentes y que rindan cuentas, la legislación desempeña un papel
importante para establecer normas al respecto. No obstante, es importante desta car nuevamente que el
derecho internacional en principio es contrario a toda restricción en la reglamentación estatal que limite los
derechos reconocidos, incluido el de la libertad de asociación. Los agentes internacionales que apoyan el
proceso de reform a deben contribuir a impedir las iniciativas g ubern amentale s que reprim an el sector por
medio de reglamentaciones jurídicas supuestamente basadas en llamamientos a la transparencia y la rendición
de cuentas.
Una herramienta reglamentaria común que utiliza n los gobiernos para contribuir a asegurar la rendición de
cuentas es exigir la presentación de informes. La cuestión de estas exigencias es compleja, especial mente si se
tiene en cuenta la diversa gama de organizaciones de la sociedad civil. Muchas OSC, s i no la mayoría, son
organizaciones pequeñas, de base comunitaria, registradas o no, que dependen en cierto grado de servicios
voluntarios y no de empleados remunerados, y reciben poca o ninguna financiación pública, ya sea exenciones
impositivas o subvenc iones o subsidios directos; a estas organizaciones no suele exigírsele que presenten
informes al gobierno. Otras OSC son organizaciones profesionales con oficinas, personal remunerado y
presupuestos importantes. Probablemente estén registradas y tengan be nefici os tributarios, como
exenciones impositivas o subvenciones gubernamentales ; a estas organizaciones suele exigírseles presentar
49 Para más información sobre el marco jurídico relativo a organizaciones de interés público, visite la página de l ICNL .

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informes financieros y sobre sus actividades periódicamente. El desafío en materia de reglamentación de las
exigencias de pr esentación de informes es elaborar y poner en práctica un sistema que reconozca la
diversidad de la sociedad civil e imponga exigencias de supervisión solo de ser necesario para satisfacer
intereses gubernamentales legítimos en una sociedad democrática. La s Guidelines for Laws Affecting Civic
Organizations (Directrices sobre leyes relativas a las organizaciones cívicas) del Op en Society Institute brindan
más información sobre la forma en que el marco jurídico puede contribuir a la transparencia y rendición de
cuentas 50. Cabe mencionar también el debate en curso sobre las cuestiones más amplias de la rendición de
cuentas de las ONG 51.
Por último, cabe destacar que un marco jurídico propicio puede y debe permitir, e incluso alentar, l a
autorregulación voluntar ia. Por medio de esta , las OSC pueden establecer y cumplir normas de conducta y
desempeño más estrictas . A veces, las organizaciones coordinadoras que representan el sector en su totalidad
o un subsector (por ejemplo, OSC que se ocupan de los derechos del niño) desempeñan un papel de liderazgo
al respecto. Una organización determinada puede adoptar su propio código de conducta interno. Para q ue
tenga éxito, una iniciativa de autorregulación debe analizar la s ventajas de comprometerse a normas de
gobernanza más rigurosas que l as exigida s por la legislación , así como l a cuestión de la vigilancia y aplicación 52.

D. Importanc ia del marco jurídico y reglamentario para la sociedad civil

1) Marcos jurídicos y reglamentarios propicios o restrictivos
Las repercusione s exactas del marco jurídico en el desarrollo de la sociedad civil, así como en la salud, el
dinamismo y la sostenibilidad del sector cívico, pueden ser difíciles de medir 53. Lo cierto es que el marco
jurídico es solo uno de los factores que influ yen sobre el alcance y la solidez de la sociedad civil en cualquier
país. Los factores culturales, históricos y económicos también son fundamentales.
Sin embargo, es innegab le que la aplicación de la ley t iene efectos directos en la sociedad civil. El marco
jurídico y la forma en que se aplica afectan directamente la capacidad de las OSC de formarse, funcio nar y
sostenerse. El sector en su totalidad tiene la capacidad de atraer la participación de los ciudadanos, prestar
servicios, interactuar con el Estado y participar de otras formas en la vida social, política y económica. En
conjunto, estas actividades contribuyen al adelanto del desarrollo democrático, la prestación de ser vicios y
otros objetivos amplios .
Podría considerarse que la ley brinda espacio juríd ico, del mismo modo que un edificio p úblico brinda espacio
arquitectónico, en que las personas pueden actuar por conducto de las OSC para abordar una amplia gama de
objetivos de beneficio mutuo y de beneficio público. Es te espacio jurídico puede ser abiert o, de acceso amplio,
propicio y favorable , o bien cerrado, de acceso difícil, restrictivo e inhibidor. Los primeros definen un marco
jurídico propicio y los últimos uno restrictiv o.
Más recientemente, los gobiernos han utilizado la legislación como la prin cipal herramienta para restringir el
espacio de que dispone la sociedad civil, para obstaculizar sus actividades y fuentes de financiación, y para
50 Véase Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations , © 2004 Open Society Institute, págs. 65 a 75. 51 Véase, por ejemplo , Jem Bendell, Debating NGO Accountability , © 2006 Naciones Unidas ; Kumi Naidoo, Civil Society Accountab ility:
Who Guards the Guardians? © 2003 CIVICUS: World Alliance for Citizen Participation; Gary Johns, NGO Way to Go: Political Accountability
of Non -Governmental Organizations in a Democra tic Society , © 2000 Institute for Public Affairs; Hugo Slim, By What Authority? The
Legitimacy and Accountability of Non -Governmental Organisations , © 2002, International Council on Human Rights Policy. 52 Véase la base de datos y el mapa mundial interactivo de las iniciativas de autorregulación de la sociedad civil de One World Trust .
53 Algunos índices destacados han procurad o evaluar los efectos de la reforma jurídica y reglamentaria, entre otros, Center for Civil
Society Studies de la Universidad Johns Hopkins , Comparative Nonprofit Sector Project ,el CIVICUS Civil Society Index y el USAID NGO
Sustainability Index .

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amenazar su existencia misma. Por medio de estas cargas reglamentarias, los gobiernos han actuado para
debili tar y socavar la sociedad civil, muchas veces incipiente, en sus países . Las cargas reglamentarias pueden
ser de muchos tipos: obstáculos para la formación, barreras para el registro, injerencia gubernamental en los
asuntos internos de las OSC, tributación excesiva, obstáculos para la financiación del exterior, sanciones
punitivas y otras restricciones jurídicas. Sin embargo, es innegable su impacto negativo, evidenciado por la
capacidad reducida de las OSC de participar significativamente en las cuestiones de importancia pública y por
su lucha por sobrevivir.

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2) Proceso de aplicación
La fortaleza y viabilidad de la sociedad civil no es únicamente una cuestión del marco jurídico y de si este es
propicio o restrictivo . Tam bién es, por supuesto, una cuestión de aplicación. Una legislación sólida y bien
Sector de la sociedad c ivil
 Participación pública ampliada
 Satisfacción de las necesidades sociales, entre otras cosas mediante
la prestación de servicios
 Ámbito para la e xpresión de grupos vulnerables .
 Vigilancia del dese mpeño del gobierno
 Sostenibilidad financiera del sector (que no necesariamente es
autosuficiente)
 Asociación con el Estado y las empresas

Organizaciones de la sociedad civil
 Facilidad de establecerse como entidad jurídica
 Normas de gobernanza interna
 Capacidad de participar en la g ama completa de actividades, incluida la
promoción y prestación de servicios, en cumplimiento de su misión
 Capacidad de recabar y obtener recursos por medio de actividades económicas,
donaciones privadas y financiación gubernamental
 Capacidad de participar en la formulación de políticas
Apoyo del desarrollo
social y económico
Me dición del marco jurídico para las OSC
Algunos índ ices destacados han procurado evaluar los efectos de la reforma jurídica y
reglamentaria, entr e otros:
 The Comparative Nonprofit Sector Project (Proyecto comparativo del sector de
organizaciones sin fines de lucro) , Johns Hopkins University
 Civil Society Index (Índice de la sociedad civil) , CIVICUS
 NGO Sustainabili ty Index (Índice de sostenibil idad de ONG) , Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional
Apoyo del desarrollo
democrático

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formulada puede aplicarse mal o inadecuadamente o ni si siquiera aplicarse. Obviamente, los jueces y
abogados desempeñan un papel decisivo en la aplicación de las leyes.

No obstante, al mismo tiempo la legislación deficiente, inadecuada y hasta restrictiva puede aplicarse de modo
Aplicación progresista
 Hung ría : El ma rco jurídico de Hungría no prevé el registro de una sucursal de una OSC extranjera; se trata
simplemente una laguna de la ley. En respuesta a ell o, el Gobierno ha facilitado el funcionamiento de OSC
extranjeras en el país permitiéndoles registrarse como su cursal es sin fines de lucro de empresa s
comercial es. Así pues, se eliminó el obstáculo jurídico por medio de un enfoque práctico del problema.
 Líbano : El marco jurídico para las OSC en el Líbano se basa en la Ley de asociaciones de 1909, de la era
otoman a. Por ello incluye procedimientos de registro obsoletos , como exig ir que las asociaciones
presenten la solicitud a la Autoridad Imperial otomana y que pag uen la tasa de registro en la moneda de esa
era. El Ministerio del Interior de l Líbano ha emitid o dir ectrices para “interpretar” la Ley ; aunque durante la
mayor parte de la historia moderna del Líbano, las directrices interpretaron la Ley de forma regresi va,
sobrecargando a las OSC. Más recientemente, el nuevo Ministro del Interior Dr. Ahmad Fatfat ha emi tido
directrices progresistas, que solo exigen una notificación y no la aprobación en la etapa de registro.
 Ucrania : La Ley de asociaciones públicas prohíbe que las asociaciones participen en actividades económicas
y limita sus actividades según la condic ión territorial de las asociaciones. Actualmente, el Gobierno no aplica
ninguna de estas disposiciones.
Desafíos de la aplicación
 Bosnia y Herzegovina : La Ley de asociaciones y fundaciones de 2001 en Bosnia y Herzegovina es
considerada una legislación bi en formulada y favorable que dispone un proceso de registro claro, sencillo y
directo a nivel estatal [véase la not a]. No obstante, la aplicación por el estado ha tenido problemas
constantes, pues los funcionarios del registro han denegado sistemáticament e la solicitud de
organizaciones (como sindicatos y asociaciones de entidades jurídicas) a pesar de que la Ley clarame nte las
permitía.
 Territorios palestinos : La Le y núm. 1 de 2000, Ley de asociaciones de beneficencia y organizaciones de la
comunidad, e s considerada una de las mejores leyes sobre OSC en el mundo árabe. Dispone un
procedimiento de registro y un mecanismo de supervisión relativamente flexibles . Lamentablemente, las
circunstancias políticas han impedido su aplicación efectiva y actualmente el gobierno dirigido por Hamas
se opone a la Ley y hace caso omiso de ella o la soslaya activamente .
 Sudáfrica : La Ley de organizaciones sin fines de lucro de 1997, concebida para establecer un entorno
propicio y estimular la buena gobernanza del sector c ívico, prevé distintas categorías de organizaciones sin
fines de lucro con beneficios tributarios y fiscales. En razón del enorme atraso en la tramitación d e las
solicitudes de registro y la administración deficiente, muchas organizaciones no se han regist rado y, en
consecuencia, no reciben los beneficios fiscales.
Not a: En razón de la estructura constitucional del Estado de Bosnia y Herzegovina, hay tres leyes sobre as ociaciones y
fundaciones, una para la República de Srpska, una para la Federación de Bos nia y Herzegovina y otra para el Estado de
Bosnia . En este caso, nos referimos a la última de ellas.

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progresista .

En suma, la aplicación y el grado en que la ley se aplica justa, objetiva y apolíticamente son tan i mportantes
como el marco jurídico propiamente dicho y su formulación teórica.

III. Panorama del entorno jurídico en determinados países
Esta sección contiene cuatro estudio s de casos o, para ser más precisos, cuatro estudios de países en que se
examina brevemente el marco juríd ico que rige las OSC en cada uno de ellos, destacando los desafíos
principales de la reforma jurídica y las estrategias que se han utilizado o se están utilizando para resolver esos
problemas.
Los países seleccionados, el Afganistán , Liberia, Mauri cio y Serb ia, representan una cobertura geográfic a
ampli a y un conjunto de desafíos divers os en materia de reforma jurídica. E n el caso del Afganistán , en su
calidad de país en situación posterior a un conflicto , se brinda un breve resumen de las enormes presion es de
que es objeto el proceso de reforma jurídica cuando la percepción es que las OSC ab sorben un volumen
importante de la corriente de asistencia de donantes extranjeros. Liberia también hace frente a cuestiones
semejantes . Por ser un país insular de ing resos medios de 1,2 millones de habitantes, Mauri cio tienen un sector
de la sociedad civil relativamente bien desarrollado y respaldado por un marco jurídico más progresista ; no
obstante, los cambios económicos están generando nuevas tensiones en la socied ad y está aumentando la
necesidad de mejorar la capacidad de los OSC. En la transición de un régimen autoritario a una democ racia
incipiente, las iniciativas de reforma jurídica e n Serbia hasta hace poco se han visto frustradas por las disputas
políticas d e la élite. Al examinar cada país más detenidamente , esperamos extraer lecciones de aplicación más
amplia .

A. Afganistán

1) Desafíos de la reforma jurídica
En los años inmediatamente posteriores a la caída de los talibanes (de 2001 a 2005) l os grupos cívicos q ue
deseaban obtener la condición de entidad jurídica disponían de dos formas de organización : organizaciones
sociales y organizaciones no gubernamentales (ONG). La mayoría, incluidas las organizaciones extranj eras, se
registraban como ONG y se reg ían por l a Reglamentación de las actividades de las organizaciones no
gubernamentales internas y extranjeras en el Afganistán 54 promulgada por los talibanes . En junio de 2005,
había registradas más de 2 .300 ONG y unas 400 organizaciones sociales. Por consiguiente, las iniciativas
iniciales de reforma se centraron en la Reglamentaci ón de los talibanes sobre las ONG e intentaron elaborar un
marco jurídico para las ONG en particular.
Sin embargo, lamentablemente las ONG estaban funcionando en un entorno caracterizado cada vez más por
la sospecha, la desconfianza y hasta la hostilidad respecto de sus actividades y del sector en general. Muchas
personas del Gobierno y del público más amplio creían que las ONG realizaban actividades con fines de lucro y
desviaban la asist encia extranjera de los afganos a quienes estaba destinada. Las ONG se constituyeron en el
chivo emisario de una amplia gama de presuntos abusos .
54 Esta reglamentación de los talibanes se emitió en 2000, Boletín Oficial núm. 792.

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Indudablemente algunos hechos reales de abusos dieron credibilidad a esta percepción negativa. Es casi
segur o, empero, que esta se debió, al menos en parte, al malentendido relativo a la definición de qué
organizaciones eran ONG, qué hac ían y cómo funciona ba n.
Podría considerarse que la percepción negativa surgió del hecho de que los donantes muchas veces pre ferían
abordar las necesidades de reconstrucción por conducto de ONG y no del nuevo Gobierno afgano . Sin
embargo, parece igualmente probable que el marco jurídico inadecuado relativo a las ONG que que dó del
período de los talibanes haya dejado funcionar a l as ONG durante demasiado tiempo en un espacio jurídico
ambiguo e incierto y fomentado una atmósfera de sospecha y desconfianza.
Algunos problemas específicos fueron los siguientes :
 La definición de ONG era inadecuada y no estaba claro qué era lo que la Ley reglamentaba .
 Los criterios de registro no eran claros y estaban sujet os a la discreción administrativa arbitraria, sin
plazos para la medida final ni derecho a apelaciones administrativas o judiciales
 No se prescribían las normas de gobernanza int erna, ni siquiera en teoría , y no existían requi sitos de
rendición de cuentas y responsabilidad interna, socavando de este modo la confianza pública en la
transparencia y rendición de cuentas de las ONG .
 Las exigencias de presentación de informes y rend ición de cuentas pública s eran excesivamente
severas, pero en general no se aplicaban, lo que se tradujo en incertidumbre y posibles medidas
arbitrarias por las autoridades y de evasión por el sector.
Experiencia adquirida: Afganistán
 Importancia de la voluntad política
El proceso de elaboración de legislación en el Afganistán se inició con el apoyo del Ministerio de
Planificación (que en ese momento se ocupaba del registro y la supervisión de las ONG), que encabezó el
grupo de trabajo intersectorial establecido para ello. El proceso, que culminó con un proyecto de ley
favorable , se estancó debido a l cambio de los responsables del Ministerio y el nombramiento de un
Ministro que no solo se oponía a promulgar la el proyecto de ley favorable , sino que propuso por su cuenta
una ley regresiva (a la que se opusieron enérgicamente las OSC del Afganistán). El proceso de reforma
legislativa solo se reinició tras la renuncia del Ministro en diciembre de 2004.
 Importancia del grupo de trabajo intersectorial
El proceso de elaboración de la ley de 2002/2003 se basó desde el comienzo en un grupo de trabajo que
inc luyó representantes tanto de la sociedad civil como del Gobierno. Esto se tradujo en un proyecto de ley
más favorable que el del proceso posterior de 2005, en que el Gobierno se encargó de la redacción y solo
después recabó observaciones externas. Hay más posibilidades de lograr una ley que responda mejor a las
necesidades de ambos sectores si las OSC participan desde el inicio.
 Importancia de las aportaciones públicas más amplias
Tanto en 2003 como en 2005 se invit ó a la comunidad más amplia de O SC a q ue formulara observaciones.
En 2003, esto otorgó más legitimidad al proyecto de ley; en 2005, si bien fue importante para que la s OSC
expresaran sus preocupaciones, fue insuficiente para superar la falta de participación durante el pr oceso
de redacción y p ara dar legitimidad al proyecto de ley.
 Importancia del apoyo de los donantes
La comunidad de donantes puede tener mayor impacto e influencia sobre el gobierno que la comunidad d e
OSC. Esta influencia puede aplicarse, si se coordina adecuadamente, para lograr resultados positivos . En
2005, la disposición de excluir a las ONG de las licitaciones de proyectos gubernamentales centró la
atención de los donantes en el proyecto de ley. La enérgica oposición de los donantes, incluida la Misión de
Asistencia de las Naciones Unidas en el Afganistán (UNAMA), llevó al establecimiento de un “equipo de
tareas conjunto” para redactar recomendaciones en relación con esa disposición y el proyecto de ley en
general. La recomendación de los donantes se tradujo en la elimin ación de la exclusión de las ONG de las
licitaciones.

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2) Estrategia de reforma jurídica
El Gobierno rec onoció la importancia de elaborar un marco jurídico integral para las ONG en el Afganistán al
inicio del período de reconstrucción. Con el apoyo del Ministerio de Plan ificación , se formó un grupo de
redacción de la legisla ción integrado por representantes de los ministerios pertinentes y representantes del
sector de las ONG. El grupo de trabajó redactó un proyecto de ley sobre ONG progresista , que se distribuyó
ampliamente entre las ONG del país. Sobre la base de las observaciones recibidas de las ONG, el p royecto de
ley se revisó y ajustó antes de su presentación al Ministerio de Planificación en julio de 2003. Así pues, e se
proyecto de ley fue el resultado de un proceso amplio, inclusivo y participativo que contó con las aportaciones
tanto de ONG como de f uncionarios gubernamentales . Lamentablemente, debido en parte a cambios en el
personal del Ministerio, el proyecto de ley no se promulgó y la reforma se estancó.
Posteriormente, en enero de 2005, el Gobierno afgano recientemente elegido asignó prioridad a la
promulgación de una nueva ley sobre ONG. El Minist erio de Economía presentó un nuevo proyecto de ley en
febrero de 2005. Este se basó parcialmente en el proyecto de 2003, aunque también contenía diferenci as
importantes que procuraban controlar , y en al gunos casos reprimir , la actividad de las ONG. En respuesta a las
objeciones del sector de las ONG y de la comunidad internacional, el Gobierno decidió modificar el p royecto de
ley e invitó al sector de las ONG y los donantes internacionales a que formular an observaciones. De resultas de
este proceso, entre febrero y junio de 2005 el proyecto de ley fue objeto de una serie de revisiones.
El President e Karzai promulgó la nueva Ley sobre ONG en junio de 2005. A diferencia de la reglamentación de
los talibane s, la nueva Ley cumple las normas y buenas prácticas regulatorias internacionales en varias esferas
decisivas . No obstante, algunas disposiciones onerosas de la Ley y la aplicación de esta siguen siendo
problemáticas.

B. Liberia

1) Desafíos de la reforma jurí dica
Dur ante el período de disturbios y guerra civil ( 1989 -2003) en Liberia, las organizaciones de la sociedad civil
intervinieron para prestar servicios básicos y asistencia a la población cuando la estructura y los sistemas de
gobernanza del estado no f uncionaban. Las OSC también estuvieron a la vanguardia del movimiento en favor
de la democracia y fomentaron los derechos humanos básicos. El papel destacado que tuvieron en la
prestación de servicios y asistencia humanitaria se tradujo en un gran aumento de su número; en determinado
momento había más de 1 .000 ONG en Liberia, que tiene una población ligeramente superior a 3 millones de
personas. La falta de directrices claras y la coordinación insuficiente entre los distintos minister ios técnicos y la
fisca lización del sector llevaron a confusión y abuso. Además, la falta de rendición de cuentas de las ONG a sus
beneficiarios dio lugar a cuestionamientos de parte del público acerca de la naturaleza y la sosteni bilidad de la
labor de las ONG.
Se hizo frente a los siguientes desafíos:
 La falta de directrices claras para las ONG sobre la forma de incorporarse (registr o) y acreditarse, que
permitió la proliferación de ONG, incluidas las llamadas “ ONG de maletín ”.
 La falta de mecanismos centralizados de prese ntación de informes, que se tradujo en exigencias de
presentación de informes a las ONG de parte de d istintas instituciones gubernamentales .

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 Mayores demandas del sector de las ONG para que se aclararan los procedimientos relativos a
distintas cuestiones de su funcionamiento cotidiano, entre otras cosas sobre personal, inmigración,
tributación, exenciones arancelarias y otras cuestiones logísticas, incluido el almacenamiento y el
transporte.
 La necesidad de mayor transparencia y rendición de cuentas del sector de las ONG .
 La necesidad de establecer un mecanismo eficaz de asociación entre las ONG y el Gobierno de Liberia
con el objeto de atraer la participación cívica en la definición del programa nacional de desarrollo y los
procesos de reforma.
2) Estra tegia de reforma jurídica
En la década de 1980 se emprendieron iniciativas para elaborar directrices para el funcionamiento de
organizaciones privadas voluntarias. Aunque estas se aprobaron en 1988, en general no se pusieron en
práctica debido a la guerra civil. En 2000, 2001, y 2005 se realizaron nuevos intentos de establecer una política
sobre ONG. En 2005, durante el gobierno de transición, se redactó un borrador, que nunca se aprobó.
En 2005, el PNUD prestó apoyo para elaborar un catálogo de las or ganizaciones de la sociedad civil. El informe
final del ejercicio subrayó la necesidad de que el PNUD participara en el desarrollo de un marco nor mativo
para asegurar el espacio jurídico y las garantías que necesita ba n las OSC, en particular las ONG, para funcionar.
El primero gobierno elegido democráticamente después de la guerra en 2006 reconoció el importante pa pel
que desempeñaban las organizaciones de la sociedad civil, en particular las ONG, para la prestación de
servicios básicos y asistencia human itaria, y su importancia permanente en el adelanto del programa nacional
de desarrollo. En respuesta a l as peticiones del sector de ONG y del público en general, asignó prioridad a la
elaboración de una política y directrices relativas a ONG para suministr ar un marco normativo para su
funcionamiento en Liberia, lo que se incluyó en la estrategia provisional de lucha contra la pobreza de 2006.
La Constitución de Liberia de 1986 garantiza el derecho de asociación y, en consecuencia, el marco normativo
procu ró suministrar directrices clara s para el registro (incorporación) y fiscalización del funcionamiento de las
ONG. Se encomendó al Ministerio de Planificación y Asuntos Económicos que supervisara y evaluara las
actividades de las ONG y mejorara la cooperaci ón entre el Gobierno y las ONG, y se pidió asistencia al PNUD
para la formulación de la política.
En respuesta a ese pedido, en 2007 el PNUD contrató a un consultor para que redactara un proyecto de marco
normativo , después de una serie de consultas co n ONG locales, nacionales e internacionales, organismos
gubernamentales, donantes y el sistema de las Naciones Unidas.
El Ministerio de Planificación y Asuntos Económicos también elaboró un proyecto de esa política. Las
disposiciones propuestas en la vers ión del Ministerio limita ba n seria mente la capacidad de las ONG de
funcionar con independencia . Esas disposiciones iban desde la presentación de todas las propuestas de
proyectos al Ministerio para su aprobación antes de solicitar financiación hasta la vig ilancia especial de las
actividades de las ONG p or funcionarios gubernamentales.

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El proyecto del Ministerio generó airadas protestas del sector de las ONG y recibió fuertes críticas de ONG
nacio nales e internacionales . El sistema de las Naci ones Unidas también planteó sus observaciones al
Ministerio y le instó a elaborar directrices que no limitaran ni las actividades de las ONG ni la ca pacidad y los
recursos del Ministerio. El PNUD y la Misión de las Naciones Unidas en Liberia (UNMIL ) desemp eñaron un
papel importante facilitando el diálogo entre las ONG nacionales e internacionales y los ministerios
pertinentes . Se estableció un comité de trabajo, presidido por el Ministerio de Planificación y Asuntos
Económicos, con representantes del Comité Consultivo de la Sociedad Civil (un consorcio de 15 organizaciones
Experiencia adquirida: Liberia
 Importancia de identificar los defensores dentro del gobierno y trabajar con ellos
El proceso normativo gozó de la voluntad política suficiente pues el Gobierno de Li beria le asignó prioridad
incluyéndolo como resultado en la estrategia provisional de lucha contra la pobreza. Además de la voluntad
política amplia, el proceso también contó con defensores en el Ministerio de Planificación y Asuntos
Económicos. El Ministr o y el Viceministro comprendieron la importancia de atraer la participación civil para
elaborar una política justa que brind ara un marco para el funcionamiento de las ONG , fortale ciera el papel de
fiscalización del Gobierno y, al mismo tiempo, brind ara el espacio adecuado para que las ONG se
autorregul asen. Estos defensores pudieron abordar las preocupaciones y las opiniones contrarias dentro del
Ministerio y de otros ministerios técnicos y alcanzar un consenso en el Gobierno sobre las disposici ones
normati vas.
 Importancia de encontrar un terreno común entre las diversas organizaciones de la sociedad civil
Las ONG internacionales deseaban abordar los procedimientos básicos de funcionamiento, como el regis tro,
la tributación y las exenciones arancel aria s, e n tanto que las OSC nacionales se centraron en el
fortalecimiento de la democracia incipiente en Liberia y consideraban el proceso normativo un paso e n esa
dirección. Deseaban asegurar que la política no regulara en exceso las actividades de l as ONG pequeñ as, sino
que garantizara su participación e intervención en la definición de un programa nacional. Encontrar un
terreno común en el sector de las ONG era importante para mantener un mejor diálogo con el Gobierno. Así
pues, se propuso la autorregulación com o alternativa de la fiscalización gubernamental. Se sugirió que la
participación en el Consejo nacional de ONG (el órgano de autorregulación y coordinación propuesto) fuese
voluntaria, pues muchas ONG internacionales eran renuentes a participar en mecanism os nacionales de
autorregulación. La política alentó a todas las ONG acreditadas a asociarse al Consejo de ONG.
 Importancia de abordar las principales preocupaciones planteadas por los interesados
Una lección extraída es la importancia de abordar las p reocupaciones subyacentes de los distintos
interesados para asegurar su participación permanente en el proceso de elaboración de la política, a sí como
en su aplicación satisfactoria. Fue fundamental abordar las cuestiones de la transparencia y rendición de
cuentas en el sector de las ONG. Las ONG y las Naciones Unidas tuvieron éxito en la promoción del
fortalecimiento de la capacidad de las ONG para autorregularse en lugar de que el Gobierno tuviera una
función de fiscalización amplia y se viera obligado a utilizar recursos críticos y capacidad para vigilar los
proyectos y las act ividades financieras de las ONG.
 Importanc ia del apoyo permanente para la aplicación de la política sobre ONG
El apoyo a los marcos jurídicos para las ONG debería abarcar la aplic ación del marco para garantizar que fuera
eficaz y eficiente.

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coordinadoras nacionales), el Grupo Directivo y de Gestión (un consorcio de ONG internacionales en Liberia) y
representantes de varios ministerios técnicos. El PNUD y la UNMIL también part iciparon en el comité de
trabajo y el PNUD prestó apoyo logístico para sus reuniones. Los miembros del comité de trabajo negociaron
todos los aspectos de la política y redactaron una nueva política sobre ONG en julio de 2007. El PNUD prestó
apoyo al Comité Consultivo de la Sociedad Civil para la organización de una serie de seminarios de divulgación
destinados a presentar el proyecto de política a la sociedad civil local de otras regiones de Liberi a y así atraer la
participación en el proceso normativo de l as organizaciones que no tenían presencia en la capital. La versión
final del proyecto se validó en una reuni ón de int eresados nacionales celebrada en enero de 2 008. Tras su
aprobación por el G abinete, en junio de 2008 entró en vigor la Pol ítica nacional s obre organizaciones no
gubernamentales en Liberia .
El PNUD sigue prestando apoyo técnico y logístico tanto a ONG nacionales como al Ministerio de Plani ficación
y Asuntos Económicos para la aplicación eficaz de la política. Respaldó la firma de un memorado de
entendimiento entre 22 ONG y redes de ONG locales importantes para encabezar el proceso de búsqueda de
consenso para el establecimiento del Consejo de ONG, el órgano de autorregulac ión y coordinación de las
ONG. U na vez formado, el Consejo se constitui rá en la voz representativa de las ONG en todo tipo de
intervención con el Gobierno y en los procesos nacionales de diálogo. El PNUD también presta apoyo a la
Comisión de Gobernanza para consolidar la política nacional a fin de que desarrolle una estrategi a clara para la
institucionalización de la participación cívica en los procesos de gobernanza y desarrollo a nivel l ocal y
nacional.

C. Mauri cio

1) Desafíos de la reforma jurídica
Desde su independencia en 1968, Mauri cio ha pasado de ser una economía agrí cola de ingresos bajos a una
economía diversificada de ingresos medios que tiene sectores financiero, industrial y de turismo pujantes. La
transición económica ha traído aparejadas nuevas presiones sociales, que han llevado al Gobierno a depender
más de la sociedad civil para satisfacer las demandas públicas.
El marco jurídico para la sociedad civil en Mauricio se fundamenta tanto en el derecho consuetudinar io como
en el derecho civil y las tradiciones jurídicas islámicas. Esta orientación híbrida se man ifiesta en la variedad de
formas disponibles de OSC , entre otras, asociaciones, organizaciones y clubes juveniles, clubes y federaciones
deportivas , organizaciones multideportivas, fondos de pensión de empleados, empresas sin fines de lucro,
fondos fiducia rios, incluidos fondos de beneficencia, y fondos de habiz .
La gran mayoría de las OSC de Mauricio se formaron y registraron como asociaciones; el registro ofic ial cuenta
con casi 8 .000 organizaciones, aunque las estimaciones del número de asociaciones a ctivas varía n.
Si bien la ley que rige las asociaciones establece un marco jurídico que funciona satisfactoriamente , hay varias
esferas fundamentales que pueden mejorarse, a saber:
 La ley tiene insuficientes salvaguardas de proce sales para garantizar una rápida tramitación del
registro.
 La ley no aborda adecuadamente las cuestiones de transparencia, buena gobernanza y rendición de
cuentas.
 El marco tributario acepta en forma encomiable la condición de beneficencia, que está relacionada con
exenc iones impositivas , pero las los procedimientos de aplicación son poco claros y no existen las
normas de rendición de cuentas correspondientes.

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 Los incentivos fiscales de que disponen los donantes se eliminaron para donantes particulares en 2006
y para e mpresas en 200 7, socavando así la capacidad de las OSC de obtener financiación.

2) Estrategia de reforma jurídica
Reco nociendo la importancia del marco jurídico para la capacidad, fortaleza y viabilidad del sector c ívico y
comprendiendo la importancia de contar con un sector cívico robusto y capaz para el desarrollo social y
Experiencia adquirida: Mauri cio
 Importanc ia de una estrategia integral
En Mauricio el proceso de reforma jurídica no es independiente; forma parte de un proyecto amplio
de fortalecimiento de la sociedad civil de varios ciclos que examina por medio de un estudio
empírico la política gubernamental relativa a la sociedad civil, la responsabilidad social de las
empresas y el estado de la sociedad civil en general. Entre otras cosas, l os resultado s de es tas
investigaciones constituye ron la base del examen jurídico. Tras dedicar considerable tiempo a la
investigación, las consultas y las recomendaciones escritas , la elaboración de la siguiente etapa
práctica de aplicación del examen jurídico destaca la forma en que el proceso se planificó y se puso
en marcha de forma integral.
 Importanc ia de prever el tiempo necesario
El proceso de reforma jurídica se distingue no solo por formar parte de una estrategia integral, sin o
también por el reconocimient o de l tiempo que necesita el proceso. La evaluación del marco vig ente
y las necesidades de la reforma jurídica se realizó después de un proceso de nueve meses , que
incluyó múltiples entrevistas y reuniones de grupos de reflexión , además del examen exhausti vo de
las leyes y reglamentaciones. Se reconoció también que el proceso necesitaba tiempo y se
espaciaron las actividades de redacción y revisión del proyecto de ley para garantizar una mayor
legitimidad.
 Importancia de la participación pública amplia
Las conclusiones del examen jurídico se basan en un extenso proceso de reunión de información
por medio de entrevistas y reuniones de grupos de reflexión tanto con funcionarios
gubernamentales como con representantes de OSC. Además, la presentación de conclu siones y
recomendaciones preliminares en un seminario nacional brind ó una nueva oportunidad de
participación pública en el proceso y llev ó al ajust e d el examen jurídico . El apoyo a la participación
en el proceso de examen jurídico también prosiguió con act ividades prácticas de concienciación.
 Importancia de la asistencia técnica
Mauri cio tiene un sistema jurídico bien formulado arraigado fuertemente tanto en el derecho civil
francés como en el derecho consuetudinario británico. El consultor jurídico naci onal a quien se
encomendó el examen jurídico es un experto abogado en actividad y profesor de derecho, además
de Presidente de la Comisión de Reforma de la Legislación del país. No obstante, la incorporación
de experiencia internacional comparada ha sido d ecisiva para suministrar una perspectiva más
amplia de l os puntos fuertes y débiles del marco jurídico para la sociedad civil de Mauricio.

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económico de Mauricio, la oficina de l PNUD en el país concibió y elaboró un proyecto integral de apoyo a la
sociedad civil denominado Fortalecimiento del sector de las ONG en Mauri cio. El PNUD financió el proyecto de
tres años de duración (2005 -2007) y lo ejecutó en asociación con el Consejo de Servicios Sociales de Mauricio y
el Ministerio de Seguridad Social, Solidaridad Nacional, Bienestar de las Personas de Edad e Institu ciones de
Reforma (Ministerio de Seguridad Social). El Proyecto tuvo por objeto mejorar e l papel de las ONG como
asociada s capa ces e importante s del Gobierno y el sector privado en el desarrollo socioeconómico del país
mediante el fortalecimiento del sector.
El e xamen del marco jurídico y reglamentario relativo a la sociedad civil fue solo uno de los componente s del
proyecto amplio. Otros componentes fueron una evaluación participativa de la sociedad civil utilizando la
metodología del índice de la sociedad civil , un examen completo del Consejo de Servicios Sociales de Mauricio,
un examen de las políticas de responsabilidad social de las empresas de Mauricio y un examen de la política
gubernamental relativa al sector de la sociedad civil. Los resultados de cada uno de estos componentes se
volcaron en el examen jurídico.
En la evaluación jurídica se examinó el marco jurídico y reglamentario relativo a todos los aspectos del ciclo de
vida de las ONG, es decir la definición, la existencia, la gobernanza interna, la f iscalización externa y el cese de
operaciones de las ONG, además de su financiación y régimen tributario. Fue realizada por un consultor
jurídico nacional y uno internacional. Los dos abogados trabajaron juntos en la reunión y el análisis de
información pro veniente de por lo menos tres fuentes :
1) Un estudio preliminar de las leyes y reglamentaciones, directivas administrativas y decisiones judiciales
vigentes relativas a las ONG;
2) Investigaciones sobre el terreno mediante consultas con los interesados pertinen tes para evaluar las
prácticas de aplicación reales;
3) Un seminario nacional auspiciado por los asociados en el proyecto (el PNUD, el Consejo de Servicios
Sociales de Mauricio y el Ministerio de Seguridad Social ) en el que se presentaron las conclusiones y
recomendaciones preliminares para su debate .
Posteriormente se redactó un proyecto de evaluación jurídica y se distribuyó a los asociados del pro yecto y la
comunidad de la sociedad civil en general . En este se examinó una amplia gama de cuestiones, desde la
libertad de asociación y su protección según el derecho internacional y la Constitución de Mauricio hasta el
panorama general de las distintas formas jurídicas de OSC, desde la capacidad de las OSC de particip ar en
actividades de políticas públicas has ta las actividades económicas, desde la reglamentación de los fondos de
beneficencia y el tratamiento tributario hasta el marco para distintas formas de financia ción directa de las
OSC. El informe concluyó formulando recomendaciones específicas destinadas a mejorar el marco jurídico y
reglamentario. Los redactores solicitaron explícitamente que se formularan observaciones sobre las
conclusiones y recomendaciones contenidas en el proyecto de informe, cuya redacción se completó en m ayo
de 2008.
El producto d el proyecto Fortalecimiento del sector de las ONG en Mauricio, el informe sobre la evaluación
jurídica, se siguió elaborando y se integró en el siguiente ciclo de proyecto del PNUD , denominado “Apoyo al
desarrollo inclusivo”. Las recomendaciones de la eval uación jurídica se han incorporado en un proyecto de ley
que, en mayo de 2009, estaba tramitándose a nivel ministerial. Previendo su aprobación por el G abinete, se
está planificando la realización de distintos seminarios y actividades de concienciación par a mejorar la
repercusión de la evaluación jurídica del proyecto .

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D. Serbia

1) Desafíos de la reforma jurídica
Hasta julio de 2009 en Serbia las OSC funcionaban en el marco de leyes arcaicas promulgadas por la e x
República Federativa Socialista de Yugoslav ia, entre otras :
1) La Le y de asociación de ciudadanos en agrupaciones , organizaciones sociales y organizaciones
políticas establecidas en el territorio de la República Federativa Socialista de Yugoslavia (1990);
2) La Ley de organizaciones sociales y asociaci ones de ciudadanos de la República Socialista de Serbia
(1982); y
3) La Ley de legados, fundaciones y fondos fiduciarios de la República de Serbia (1989).
Estas leyes no suministraban un marco claro, integral y propicio para las OSC en Serbia. Entre las defic iencias
concretas del marco jurídico figuraban las siguientes:
 Requisitos de registro obligatorios tanto para asociaciones como fundaciones ;
 La prohibición de que una persona física o jurídica extranjera fundara una asociación ;
 La prohibición de que OSC extranjeras establecieran una sucursal en Serbia;
 El poder discrecional amplio de las autoridades del registro (incluida la exigencia de que el órgano
correspondiente determinara la necesidad de establecer una fundación);
 El requisito de registrar los mi embros de las organizaciones internacionales .
 El concepto de finalidad aceptada de beneficio público se interpretaba de manera restrictiva y no
incluía una serie de actividades que suelen considerarse de beneficio público.
2) Estrategia de reforma jurídica
De sde la destitución de S lobodan Milosevic en 2000, se emprendió un conjunto de iniciativas para modernizar
el marco jurídico serbio, aunque solo el 8 de julio de 2009 se promulgó la nueva Ley de asociaciones . Hasta ese
momento, Serbia era uno de los pocos p aíses de Europa en que aún no se había reformado ampliamente el
marco jurídico relativo a las O NG par a que cumpliera las normas internacionales y las mejores prácticas
regionales.
Sin embargo, la sociedad civil, con el apoyo de agentes internacionales, h a logrado avances significativos en
Serbia, y la experiencia adquirida en el proceso será importante para hacer frente a otros desafíos en el futuro.
La mayoría de las iniciativas de reforma hasta la fecha se centraron en la revisión del marco jurídi co par a las
asociaciones 55. En 2001 se elaboró el proyecto de ley sobre asociaciones, que se perfeccionó en 2002 con
aportaciones sustantivas del Consejo de Europa y ONG serbias e internacionales. El proyecto de ley se estancó
en el Parlamento y luego se retiró d espués de la celebración de elecciones adelantadas.

55 Además, entre las iniciativas de reforma legislativa pasadas o actuales figuran la redacción de un p royecto de ley sobre ONG
extranjeras, un proyecto de ley sobre donaciones y fundaciones y un proyecto de ley sobre voluntaria do. Las d os últimas aún están
pendientes .

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En noviembre de 2004 el Ministerio de Administración y Gobierno Local de Serbia reinició el proceso de
reforma emitiendo un nuevo proyecto de ley de asociaciones. Desde el inicio, el Minister io alentó la inclusión y
participación de las ONG. El Ministerio auspició una mesa redonda sobre el nuevo proyecto de ley y respaldó la
formación de un grupo de trabajo integrado por ONG locales y un experto internacional. En abril de 2005 el
Ministerio em itió un proyecto de ley revisado e invitó al grupo de trabajo de ONG a que formulara
observaciones. En mayo de 2005 el Ministerio emitió la tercera versión del proyecto de ley, en el qu e se
incluyeron principalmente las observaciones del grupo de trabajo d e ONG. En noviembre de 2005 el Ministerio,
en colaboración con el Consejo de Europa y la OSCE, auspició una mesa redonda sobre el proyecto de ley para
debatirlo y recabar las observaciones planteadas por el Consejo de Europa. Además de representantes de la s
organizaciones auspiciantes, participaron en la mesa redonda representantes de las principales ONG s erbias,
académicos y abogados de derechos humanos.
En marzo de 2006 el Ministerio convocó nuevamente una reunión del grupo de trabajo para que presenta ra
una versión revisada del proyecto de ley, que posteriormente el Gobierno aprobó y remitió al Parlame nto. En
ese período, el Gobierno perdió la mayoría parlament aria , lo que llevó a la celebración de elecciones generales
en enero de 2007. Al formarse un nuevo Gobierno en el segundo trimestre de 2007, el proyecto de ley de
asociaciones volvió a convertirse en una iniciativa prioritaria y, tras una pequeña revisión por el Ministerio, el
Gobierno lo aprobó. La Asamblea Nacional estuvo a punto de aprobarla en diciembre de 2008, pero quedó en
suspenso por razones de procedimiento. Luego de la enmienda del reglamento de la Asamblea Nacional
serbia, el 8 de julio de 2009 finalmente se promulgó la Ley de Asociaciones.
Experiencia adquirida : Serbia
 Importancia de la voluntad política
En Serbia la falta de voluntad política limitó la posibilidad de los decididos activistas locales de lograr la
reforma deseada. Cabe destacar que dirigentes gubernamentales clave y representantes de OSC
reconocieron la necesidad de la reforma y colaboraron para sentar las bases de la reforma, para que se
promulgara el proyecto de ley cuando surgiera la oportunidad,.
 Importanc ia de un grupo de trabajo intersectorial
Al igual que en el Afganistán, también en Serbia la formación de un grupo de trabajo intersectorial desde
el inicio del proceso fue decisiva para la elaboración de un proyecto de ley sobre asociaciones favorable.
 Importanc ia de las aportaciones del público en general
También en este caso se realizaron esfuerzos por recabar aportaciones y observaciones sobre el proye cto
de ley, distribuyéndo lo ampliamente entre asociaciones de toda Serbia.
 Importancia de la participación de instituciones multilaterales
El Consejo de Europa y la OSCE ha n desempeñado un papel fundamental en el proceso de redacción del
proyecto de ley al reunir a los interesa dos y directamente al formular observaciones sobre el proyecto de
ley . Además, en su calidad de miembro del Consejo de Europa y candidato a la Unión Europea, Serbia
asigna gran importancia a la postura del Consejo de Europa.

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IV. Papel de los agentes internacionales en apoyo de un entorno cívico propicio
Esta sección describe los requisitos previos para que las iniciativas de reforma jurídica tengan éxito y el papel
que pueden desempeñar los agentes internacionales que participan en la concepción y el desarrollo de
inic iativas relativas a la sociedad civil para trabajar eficazmente en pos de la promoción de entornos j urídicos
favorables a la sociedad civil. Como ya se mencionó, la reforma jurídica suele ser solo un paso de un proceso
formulado para facilitar la particip ación eficaz de la sociedad civil en el desarrollo y la democracia. Por
consiguiente, las organizaciones internacionales deberían examinar la forma en que sus planes de apo yo a la
reforma judicial se condicen con sus estrategias más amplias de apoyo a la s ociedad civil.
Tras examinar ciertas consideraciones sobre limitaciones , esta sección analiza las estrategias de reforma en
tres esferas separadas aunque relacionadas entre sí, a saber: 1) mejora del marco jurídico, 2) mejora del
proceso de aplicación y 3) en circunstancias especialmente difíciles, posibles estrategias adecuadas para
proteger a la sociedad civil o sentar las bases para una futura reforma.
A. Considera ciones sobre limitaciones

1) Voluntad política
Para reformar leyes y reglamentacione s o mejorar la aplicación, el gobierno debe reconocer la necesidad de la
iniciativa de reforma y asignarle una prioridad más elevada respecto de otras prioridades gubernamen tales.
Esto puede parecer evidente, pero a veces no se tiene debidamente en cuenta .

En algunos contextos, representantes de OSC han emprendido iniciativas de reforma sin el apoyo ni la
participación del gobierno. A veces e l gobierno posteriormente respalda e sas iniciativas de reforma
independiente . En otros casos, el gobierno, aunque inicialmente apoye la iniciativa de reforma agradeciendo
que lo liberen del peso de ocuparse de esta cuesti ón , luego podría preocuparse por la dirección que toma el
proceso de reforma e intervenir para demorar, bloquear o desbaratar dicho proceso. Así pue s, la incapacidad
de asegurar la participación del gobierno en muchos casos se ha traducido en el estancamiento de las
iniciativas de reforma. En otros casos , las elecciones pueden llevar a un cambio de funcionarios
gubernamentales que, ansiosos de difere nciarse de sus predecesores, podrían rechazar iniciativas de reforma
en curso. El des afío, obviamente, es educar al g obierno sobre las ventajas de la reforma.
Imp ortanc ia de la voluntad política
Afganistán : El Gobierno de Transición reconoció desde un principio (en 2002) que el marco jurídico del régimen
de los talibanes era inadecuado. El año siguiente apoyó el proceso de reforma pero los cambios ocurridos en el
Ministerio que encabezaba el proceso de reforma le rest aron voluntad política. Solo en 2005 el Gobierno del
Afganistán renovó su compromiso con la reforma legislativa relativa a la sociedad civil.
Mauri cio : Aunque la reforma aun está pendiente, el Gobierno, como asociado en la ejecución del proyecto de
fortalecimiento de la sociedad civil encabezado por el PNUD, está empeñado en el proceso de reforma,
reconoci endo la necesidad de contar con un sector de la sociedad civil más evolucionado.
Serbia : Podría considerarse que desde 2 000 la falta de voluntad política fue el principal obstáculo para la
reforma . Las limitadas oportunidades que surgieron se desvanecieron rápidamente debido a cambios en el
Gobierno o nuevos mecanism os constitucionales.

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Los agentes internacionales 56 pueden desempeñar un papel decisivo para el fortalecimiento de la voluntad
política. Promoviendo el diálogo entre las OSC y los funcionarios gubernamentales, suministrando información
comparada y conocimientos especializados, constituyéndose en mediadores entre los interesados pertinentes
para fomentar la comprensión y el consenso, simplemente aumentando la visibilidad de esos diálogos por
medio de la participación y auspiciando foros para educar a los funcionarios gubernamentales sobre las
necesidades de la reforma, las organizaciones internacionales pueden contribuir a tender puentes para el
diálogo, la educación y la comprensión. Todos los enfoques y estrategias de reforma enumerado s infra
contribuyen al fomento del consenso y el fortalecimiento de la voluntad política en apoyo de la refo rma
jurídica.
2) Liderazgo de ins tituciones y personas locales
Los programas que promueven un entorno cívico favorable tienen más probabilidades de éxito si las
instituciones y los particulares locales asumen el control de las actividades. En este caso el papel de las
organizaciones inter nacionales es servir de catalizador es del proceso a nivel político y comunitario. El apoyo
internacional puede prestarse mediante múltiples intervenciones, entre otras la asistencia técnica, el fomento
de la capacidad y el apoyo diplomático, pero el lidera zgo exclusivo en la redacción de leyes o actividades de
cabildeo no es la mejor manera de satisfacer las necesidades de la sociedad civil . Al apoyar iniciativas locales,
las organizacion es internacionales fortalecen lo s conceptos de rendición de cuentas y autosuficiencia ,
prom ueven los valores democráticos y contribuyen a asegurar que las leyes reflejen adecuadamente las
condiciones locales.
El liderazgo local supone la capacidad local. Muchas organizaciones internacionales dedican importan tes
recursos a l as iniciativas de fomento de la capacidad, dirigiéndolas a representantes de OSC, funcionarios
gubernamentales, jueces, abogados privados y otros profesionales. Las intervenciones de fomento de l a
capacidad pueden incluir el suministro de información compa rada y asistencia técnica sobre cuestiones
pertinentes ; capacitación en que se imparten conocimientos sustantivos y/o competencias prácticas ;
formación de instructores como forma de multiplicar la repercusión ; cursos universitarios, pasantía s y becas
para estudiantes y profesionales; la producción de publicaciones; y conferencias, seminarios y actividades
internacionales. La ampliación de las redes de contacto , el mejor acceso a la información y los recursos, y la
comunicación y coordinación más eficaz entr e OSC y entre OSC y el gobierno y/u otros agentes son decisivos
para el fomento de la capacidad local.
Teniendo en cuenta estas limitaciones , a continuación analizaremos distintas formas de intervenciones
adecuadas a contextos diferentes. En muchos países hay posibilidades reales de lograr la reforma jurídica. En
muchos otros, esta podría no ser viable inmediatamente 57. Las organizaciones internacionales deben
reconocer las posibilidades de reforma y concebir estrategias de respuesta apropiadas.
56 Cabe repetir que por “agentes internacionales” se entienden las Naciones Unidas, en particular el PNUD, y otras organizaciones
multilaterales , como el Banco Mundial, la O SCE y la Comunidad Europea, así como organizacio nes gubernamentales bilaterales y las
ONG internacionales. Reconocemos la amplia y diversa gama de misiones, mandatos, puntos de partida y herramientas disponibles en
relación con el apoyo y las intervenciones. Este documento no está dirigido a ninguna org anización en particular y no tiene por objeto
aconsejar una estrategia adecuada para un país determinado ni detallar la forma de aplicar una estrategia determinada. En cambio, el
manual procura plantear cuestiones de preocupación común sobre la reforma de la legislación relativa a la sociedad civil . Solo quienes
trabajan en el contexto específic o de un país están en condiciones de determinar la estrategia más eficaz y su aplicación . 57 Véase la sección IV D) para un análisis de los enfoques posibles en caso s en que la reforma jurídica no sea viable inmediatamente.

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B. Puesta en práctica de la reforma jurídica
En países en que hay una posibilidad real de reforma jurídica, las organizaciones internacionales puede n
desempeñar un papel de apoyo y facilitación, actuando para galvanizar el proceso 58. Obviamente la reforma
jurídica no consiste en una sola actividad, es un proceso iterativo continuo . Puede entenderse como una serie
de pasos superpuestos, entre otros las fase s de evaluación, redacción de la ley y vigilancia y evaluación de la
ley promulgada en última instancia. Las inter venciones de apoyo podrían ser adecuadas para algunas o todas
estas fases. El papel del PNUD en el proceso de reforma jurídica de Chipre descrito más adelante es un buen
ejemplo de apoyo y facilitación de varias etapas.
1) Evaluación
El éxito de la reforma j urídica depende de una evaluación sólida del marco jurídico vigente ; es ta evaluación es
el cimiento sobre el que deben constru irse las iniciativas de reforma.
El primer paso es realizar un análisis contextual, es decir, examinar, más allá de la legisla ción, el entorno más
amplio y las oportunidades y los obstáculos para la reforma. Las pregunta s que debe n plantearse al inicio de
todo proceso de reforma puede n incluir las siguientes: ¿Cuál es la actitud del gobierno respecto de la reforma ?
¿Hay oportunid ades políticas para la reforma ? ¿Cuáles son los obstáculos políticos? ¿Cuál es la situación del
sector de las OSC? ¿Es el momento adecuado? ¿Hay cuestiones macropolíticas (por ejemplo una reforma
constitucional o elecciones) que torn en improbable la reform a del marco jurídico relativo a la sociedad civil?

El segundo paso debería incluir el catálogo de interesados. Este consolida el análisis contextual identificando
los int eresados que tienen sus propias metas en cuanto a promover o evitar la reforma ju rídica. Es
fundamental tener en cuenta a los interesados de todos los sectores, en particular el gobierno y la sociedad
civil. ¿Hay OSC con conocimientos especializados y capacidad para promover la reforma? Si la actitud del
gobierno es mayormente negativa , ¿hay aliados potenciales en algú n ministerio? ¿Se tienen contactos en el
58 Esta sección se centra en los contextos nacionales en que hay oportunidades detectables de reforma j urídica y participación
internacional. Reconocemos que a menudo esto no sucede. Los gobiernos podrían ser renuentes a examinar la posibilidad de la
reforma jurídica relativa a la sociedad civil y/o considerar la participación internacional una injerencia. En es tos casos, los agentes
internacionales deberán analizar estrategias alternativas, que se describen en la sección IV D).
Interesados
Defin ición : Toda org anización, entidad gubernamental o persona interesada en el reforma de la legislación
relativa a las OSC o que podría verse afectada por ella. Entre otras:
 OSC
 Go bierno: gobierno central, ministerios, gobiernos locales, oficinas de enlace entre el gobiern o y las
ONG, etc.
 Parl amento/Congreso
 Poder judicial
 Empresas
 Medios de comunicación
 Académicos
 Estudiantes de derecho
 Beneficiarios y mandantes de OSC


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parlamento? Habida cuenta de la importancia fundamental del control local, ¿qué interesados deberían
participar en la evaluación y en la iniciativa de reforma más amplia? ¿Quién tie ne la capacidad de emprender la
redacción jurídica y de encabezar las actividades de promoción?
El tercer paso es realizar un examen exhaustivo y profesional del marco jurídico y reglamentario vig ente
relativo a la sociedad civil . Evidentemente el alcance del examen jurídico variará; podría ser integral,
examinando el mar co general relativo a la sociedad civil , o ser más específico , analizando, por ejemplo, el
marco jurídico que rige la participación de las OSC en actividades económicas o de promoción. En t odo caso,
deberá analizar tanto la legislación como su aplicación . Como se indica supra , el examen jurídico debería
realizarse con el liderazgo, o al menos la participación, de abogados locales ( según la capacidad local).
Ideal mente, debería comparar el ma rco jurídico vigente con la buena práctica reglamentaria internacional.
Una vez finalizado, debería considerarse también la posibilidad de publicar el examen de la evaluaci ón jurídica.
La distribución de proyectos de versiones del examen jurídico a intere sados directos para recabar sus
observaciones y comentarios es una buena manera de incluir un conjunto más amplio de agentes en la fase de
evaluación. Las actividades de debate público también son útiles para alentar una mayor participació n en el
proceso. Debería divulgarse ampliamente la evaluación final, no solo a los interesados directos, sino a todos
los miembros de la comunidad de OSC y los círculos gubernamentales afectados .
Una vez completada una buena evaluación, los interesados locales tendrán una base sólida para decidir la
estrategia de reforma . Además de determinar las esferas importantes que deben reformarse y las soluciones
alternativas, idealmente la evaluación debería ayudar a los interesados a reconocer las consecuencias de
emprender un proc eso de reforma.
2) Interés en la reforma
Las organizaciones internacionales pueden ayudar a las iniciativas locales a centrar su atención en las
cuestiones jurídicas relativas a las OSC . Es evidente que la participación de asociados locales en la etapa ini cial
de evaluación , en la realización de investigaciones de base y en la ponderación de las posibles soluciones
estimula el compromiso local con el proceso . Pero no todos los procesos de reforma se realizan sin
contratiempos . Por el contrario, hay distinta s razones (por ejemplo, elecciones) que podrían ocasionar que se
interrumpiera el proceso entre la fase de evaluación y la de redacción de la ley, frenando así el impulso que se
hubiera generado.

Análisis de las consecuencias de la reforma
En Es lova qui a la adopción de un mecanismo de distribución de impuestos (que permitía a los
contribuyentes particulares y empresariales asignar hasta el 2% de sus impuestos a OSC elegibles) llevó
a la eliminación de incentivos para donantes particulares y empresariales (es decir, desgravaciones
impositivas disponibles por donaciones a OSC). Los defensores de los sistemas de asignación de
impuest os deberían analizar los posibles riesgos y beneficios para el sector antes de emprender una
iniciativa de reforma tributaria de este tipo. Más aún, los interesados tal vez deseen determinar lo s
factores que influyen sobre la decisión de “reformar o no ref ormar”.

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Apoyo al proceso de reforma jurídica en Chipre
La Estrategia de Med iano Plazo sobre la asistencia oficial para el desarrollo (2006 -2010) de Chipre
destaca el papel de las ONG en la prestación de asistencia y la ejecución de proyectos de
desarrollo. Un estudio preliminar del marco jurídico vigente relativo a las ONG realiz ado por la
Oficina de Planificación detectó una serie de lagunas en la legislación y dificultades procesales qu e
afectaban la cooperación en curso entre el Gobierno y las ONG. Las cuestiones identificadas
fueron, entre otras, la elegibilidad y selección de ONG para recibir financiación, los requisitos de
rendición de cuentas y otras condiciones, y los controles para proteger fondos públicos. E n 2007 la
Oficina pidió asistencia al proyecto Acción para la cooperación y la confianza en Chipre del PNUD .
En res puesta a ello, el proyecto del PNUD prestó apoyo al Centro Europeo para la Ley Sin Fines de
Lucro para que celebrara consultas con OSC y la Oficina de Planificación a fin de producir una
evaluación pormenorizada del marco legislativo e institucional vigen te en Chipre y formulara
recomendaciones para nuevas consultas y actividades. El informe indicó que la transición a un
ent orno más propicio para las OSC sería un a iniciativa a largo plazo.
En 2008 el proyecto del PNUD movilizó recursos complementarios pa ra adelantar el programa de
reforma, con los conocimientos especializados y la orientación del Centro Europeo para la Ley Sin
Fines de Lucro . Los resultados incluyeron :
 El establecimiento de un grupo consultivo/de trabajo intersectorial encabezado por la O ficina
de Planificación con representantes del Gobierno, OSC y ONG, y abogados;
 Una mayor capacidad de los interesados para apoyar la reforma del marco institucional en
que funciona la sociedad civil en Chipre mediante un viaje de estudio a Hungría facili tado por
el Centro Europeo , entre otras actividades .
Desafíos
 Dif icultad para superar la desconfianza y el antagonismo entre el sector de ONG y el
Gobierno ;
 Gestionar las distintas expectativas, pues el sector de ONG esperaba cambios importantes
respect o de la situación imperante y el Gobierno consideraba que el solo hecho de participar
en un proceso de reforma ya era un gran paso ;
 Coordinación limitada entre los departamentos gubernamentales pertinentes.
Logros
 El nuevo Grupo de Trabajo sobre ONG se h a constituido en un centro de actividades de
reforma institucional del sector de ONG;
 El Go bierno está empeñado en incorporar conocimientos jurídicos especializados para
redactar nueva legislación sobre el registro y funcionamiento de asociaciones, fundaci ones y
clubes, incluida la introducción de la condición de beneficio público.
Experiencia adquirida
 Atraer la participación de todos los interesados pertinentes contribuye significativamente a
adelantar el proceso de reforma, pues tienen el control local del proceso y un incentivo para
vigilar los progresos;
 La participación del sector de ONG en un proceso de reforma que les afecta directamente
fortalece la sociedad civil y fomenta el cambio de las percepciones del gobierno sobre las OSC ;
 Un enfoque paci ente, con compromisos de largo plazo hacia la reforma , es decisivo .

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Como se destac ó supra , las iniciativas de reforma jur ídica en Serbia se estancaron varias veces debido a
factores macropolíticos. Aunque los interesados directos de la comunidad de OSC reconocían la necesidad de
la reforma, su capacidad para ejercer presi ón sufrió altibajos y su frustración aumentó durante l os últimos
cinco años . En situaciones de este tipo , las organizaciones internacionales pueden prestar apoyo fundamental
centrando la atención en la necesidad continua de reforma. Esto puede lograrse de muchas maneras, entre
otras, apoyando a los agentes na cionales para organizar campañas o actividades de concienciación , reuniones
o seminarios intersectoriales o de múltiples interesados en el país, prestando ap oyo a agentes nacionales para
que participen en actividades internacionales e compartiendo práctica s internacionales. Por ejemplo, en Sierra
Leona el PNUD ha desempeñado un papel clave informando a las ONG sobre legislación propuesta y
reuniendo a las OSC y el Gobierno para debatir las cuestiones que preocupaban a ambas partes. El foro
consultivo de ONG y el PNUD ha establecido un comité para estudiar detenidamente la legislación propuesta
sobre ONG y formular recomendaciones sobre cuestiones relativas a la reforma .
Como forma de generar impulso, las organizaciones internacionales podrían sentirse tenta das a remunerar a
los redactores locales de legislación. Por un lado, es cierto que parecería una forma directa de ade lantar la
iniciativa de reforma jurídica manteniendo el control local. Por otro lado , empero, la remuneración podría
constituir un incenti vo perverso que adelanta la iniciativa de reform a, aunque tal vez no por las razones
correctas. En otras palabras, las motivaciones de lucro podría n nublar el juicio equilibrado de los interesados
directos. Si la reforma solo tiene lugar debido a la remune ración, se pone en tela de juicio el control local de la
iniciativa. En el mejor de los casos, la remuneración de la redacción de legislación es un arma de doble filo y
debería utilizarse con sum o cuidado .

3) Grupos de redacción en representación de todas l as partes
Sobre la base de una buena evaluación y el impulso brindado por el compromiso de los interesados dir ectos
locales, la redacción de la ley puede avanzar más firme mente . En esta etapa las organizaciones internacionales
pueden desempeñar un papel de cisivo en apoyo del proceso participativo. A menudo el grado en que un
proceso de reforma atrae la participación de todas las partes interesadas podría determina r su éxito . Un
proceso que representa las opiniones de OSC, funcionarios gubernamentales, parla mentarios y otros se
traduce en una mejor legislación, una probabilidad mayor de que se promulgue y un interés en su aplicación
justa y su cumplimiento adecuado después de la promulgación. También lleva a mantener el interés p or
proseguir el proceso de ref orma.
Despertar interés en la reforma
Honduras : En 2003 el ICNL puso en marcha el proyecto Asociados por un Entorno Propicio para la Reforma
(PEER por sus siglas en inglés) en Honduras. Por conducto del proyecto PEER, el ICNL trabajó con la Federación
de ONG Hondureñas , una organización de coordinación de 70 organizaciones de desarrollo social, para
revitalizar la redac ción de una ley sobre ONG. Los esfuerzos realizados en el decenio anterior se habían
estancado debido a la incapacidad de las OSC de po nerse de acuerdo sobre varias cuestiones fundamentales de
la reforma, entre otras, las normas jurídicas adecuadas para la rendición de cuentas de las OSC. El proyecto PEER
contribuyó a que las OSC alcanzaran un consenso; una evaluación externa del proyecto en 2006 concluyó que
“la comunidad de ONG, con el apoyo del proyecto PEER, pudo encontrar un término medio: un acuerdo bá sico
para la redacción de un proyecto de ley sobre ONG”.
Viet Nam : El Gobierno de Viet Nam era reacio a emprender la reforma jurídica relativa a las OSC. EL ICNL ha
trabaj ado sostenidamente con el PNUD y asociados locales para mantener un impulso “diplomático” que se ha
traducido en un enfoque de reforma más constructivo del Gobierno.

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Evidentemente, con frecuencia esta cooperación debe hacer frente a obstáculos, como la falta de
coordinación entre ministerios y , a veces , la hostilidad manifiesta entre el gobierno y las OSC. , indudablemente
uno de los principales problemas de la redacción satisfactoria de la ley. Para superar estos obstáculos las
organizaciones internacionales pueden constituirse en convocantes, reuniendo a los interesados y
suministrando un foro para el intercambio internacional; compartir opiniones e información puede contribuir a
reunir a personas de opiniones distintas . La creación de un grupo de redacción multisectorial o de múltiples
interesados para abordar las cuestiones pendientes puede s er particularmente útil . No obstante, los
representantes de las OSC de ben seleccionarse muy cuidadosamente , en particular porque los agentes
internacionales podrían conocer o estar en contacto solo con una pequeña parte de la sociedad civil de un
país. Además, el gobierno podría impulsar la participación de determinadas OSC que lo apoyan , lo que podría
llevar a un consenso aparente que excluye a otro s agentes decisivos para la sostenibilidad de las iniciativas de
reforma.
Recabar observaciones de OSC después de que el gobierno haya publicado un proyecto de ley limita las
aportaciones significativas. Mediante los grupos de trabajo intersectoriales, las partes que tienen posturas
divergentes tienen más posibilidades de encontrar esferas de preocupación común. Los agentes
internacionales pueden ser decisivos para apoyar la fo rmación de grupos de redacción intersectoriales desde
el inicio del proceso de redacción.
4) Participación pública más amplia
Aunque el número de participantes de un grupo de redacción necesariamente debe ser reducido para
mantener la eficacia, es importa nte que todos los interesados directos tengan la oportunidad de realizar
aportaciones a la reforma legislativa. El esfuerzo por asegurar la participación pública extendida e s
fundamental para dotar a la iniciativa de reforma de mayor legitimad.
Se han des arrollado algunas prácticas innovadoras para respaldar la participación pública amplia, entre otras :
 Divulgación del proyecto de ley a la comunidad de OSC en general por medio del correo electrónico,
pidiendo que formulen observaciones ;
 Publica ción del pr oyecto de ley en un diario nacional importante para alentar las aportaciones tanto de
representantes de OSC como del público en general;
 Establ ecer un sitio web dedicado a la iniciativa de reforma jurídica que se actualice periódicamente y
una dirección d e correo electrónico especial para que los interesados directos envíen sus
aportaciones;
 Reuniones de expertos con grupos destinatarios, como académicos, donantes, abogados o
beneficiarios afectados ;
 Asambleas públicas para promover la participación públi ca en las que se registren las observaciones,
que a veces se volcarán en la versión final de la ley ;
 Seminarios y debates públicos a nivel nacional para presentar el proyecto de ley, solicitar aportaci ones
y validar propuestas;
 Conferencias i nterna cio nales para recabar aportaciones de expertos internacionales y de interesados
locales .
Si no se reciben aportaciones suficientes, podrían omitirse consideraciones importantes y algunas OS C podrían
percibir la iniciativa de redacción como la labor de un grup o privilegiado , socavando así la legitimidad de la
iniciativa de reforma. La percepción general de falta de control local probablemente obstaculice la aplicación
eficaz. Mediante el conjunto de mecanismos participativos disponibles, los agentes internacion ales pueden
desempeñar un papel fundamental a fin de facilitar un proceso que suministre el tiempo y el espaci o para la
participación pública amplia.

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Grupos de redacción intersectoriales
Afganistán : El contraste entre los dos procesos de redacción del Afganistán ilustra la importancia de la
participación intersectorial en la redacción del proyecto de ley. El grupo de redacción de leyes formado en
2002/2003 trabajó desde el inicio con la participación de la sociedad civil; el resultado fue un proyecto de ley
razonablemente progresista que contaba con el apoyo de interesados de ambos sectores. El proceso de
redacción de 2005 estuvo encabezado por el Gobierno , que solo aceptó con renuencia la participación de la
sociedad civil. Además, el proceso no estuvo tan reflexivo y fue más apresurado. En consecuencia, la ley que se
promulgó en última instancia, aunque se trató de un paso importante hacia un entorno más propicio, f ue
menos favorable que lo que prometía el proyecto de ley de 2003.
México : Para promover y asegurar la aprobación de legislación destinada a facilitar el desarrollo de la fila ntropía
y la sociedad civil en México, cuatro organizaciones asociadas establecieron un grupo de trabajo en el que ca da
una aportó competencias y conocimientos especializados específicos para contribuir a una iniciativa de reforma
bien coordinada. El Instituto Tecn ológico Aut ónomo de Mé xico es una universidad y centro de investigación
que realiza estudios y re úne pruebas empíricas para respaldar la reforma. Incide Social es una organización de
promoción conocida y respetada por las OSC de toda México . La consultora en comunicaciones Cristina
Galí ndez tiene amplia experiencia en materia de cabildeo y profundos conocimiento s sobre el proceso
legislativo. Por último, ICNL aporta información internacional y compara da para respaldar las posturas de
reforma.
República Unida de Tanzan ía: Un grupo de trabajo de OSC y funcionarios gubernamentales de nivel medio de la
Oficina del Viceprimer Ministro dirigieron las enmiendas a la Ley de ONG a través d el Gabinete y el Parlamento,
lo que resultó en un entorno legislativo mucho más favorable para el sector.
Estímulo de la participación pública
México : El grupo de trabajo que procura promover la ley sobre la sociedad civil en México 1) reunió un foro de
seis expertos (con la participación de 150 representantes de OSC y el Gobierno) para presentar infor mación,
solicitar aportaciones de las OSC sobre los problemas a los que hacen frente y formular colectivamente las
recomendaciones de los participantes , 2) publi có un informe, Definición de una Agenda Fiscal para el desarrollo
de las organizaciones de la sociedad civil en México , que incluyó los resultados de esas sesiones prepa ratorias y
propuestas concretas de reforma jurídica, y 3 ) suministró nuevas oportunidades para participar por medio de
un sitio web en la iniciativa de reforma.
Pacífico Sur : En las islas del Pacífico Sur habitualmente se excluye a muchos sectores de la sociedad d e la
formulación de políticas públicas. En su Programa de legislación relativa a la sociedad civil, el IC NL ha procurado
asegurar una participación más plena por medio de visitas a las islas remotas en cada Estado insular , visitas a
las aldeas y comunidade s locales y no solo a las ciudades capitales, y reuniones mayormente con órganos y los
principales grupos étnicos y minoritarios. De esta forma, el ICNL ha servido como canal de comunicac ión ent re
el gobierno y el público. En algunos de estos países se est á llegando a un consenso para reformas que
protegerían y hasta empoderarían a organizaciones para representar y servir a estos grupos. Est as medidas
graduales hacia el logro del consenso contribuyen a adelantar la democracia participativa.

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5) Vínculos transfronterizas
Los vínculos regionales e internacionales validan y fortalecen el compro miso de los interesados locales, al
tiempo que agudizan sus competencias suministrándoles información compara da y conocimientos
especializados. Las organizaciones internacionales deberían ser conscientes de los beneficios potenciales de
los vínculos transf ronterizos y de las maneras más eficaces de facilitarlos. Se han logrado vínculos
satisfactorios, entre otras cosas, por medio de consultas transfronterizas, conferencias regionales, seminarios,
viajes de estudio, becas y redes académicas .
Puede haber una corriente de información entre países de una región determinada. Los países de Europa
central y oriental han intercambiado ideas y
obtenido beneficios mutuos durante los
últimos 15 años. Más de 175 representantes
de la sociedad civil, el gobierno, el sect or
privado y universidades asistieron al Foro
Hondureño para la Ley sobre Organizaciones
sin Fines de Lucro , celebrado en 2006, entre
ellos expertos de Costa Rica y El Salvador,
además de Chile y Venezuela. El abogado
nigeriano Emeka Iheme es un experto de
larga data sobre iniciativas de reforma
jurídica en la República Unida de Tanzanía y
en África subsahariana en general. El
abogado de las Islas Salomón David Lidimani presta apoyo a iniciativas de reforma de las estructuras jurídicas
relativas a la socied ad civil en Samoa, Vanua tu y otros pa íses del Pacífico. En la Reunión preparatoria sobre la
sociedad civil previa al Foro para el Futuro de 2006, participaron nacionales de 13 países árabes para debatir
prioridades, objetivos y estrategias destinado s a est ablecer un entorno jurídico propicio para la sociedad civil
en el mundo árabe. La reunión culminó con una declaración de los representantes de OSC sobre las
prioridades para la reforma de la sociedad civil. La reunión fue posterior a una conferencia celebr ada en Beirut
que se constituyó en un foro para que los reformadores árabes debatieran las estrategias de reforma de la
sociedad civil.
También puede haber una corriente de información entre regiones. Los países de la ex Unión Soviética han
aprovechado regularmente la experiencia adquirida en la región como base de sus propios procesos de
reforma. Además, algunos países del Oriente Medio han examinado la experiencia de transición de los países
de Europa central y oriental. El Estado insular de Mauricio est udió las prácticas reglamentarias europeas como
parte del examen de su marco jurídico. Los redactores de legislación del Afganistán han recabado inf ormación
comparada tanto de los Estados vecinos de Asia central como de las prácticas de Europa y los Estado s Unidos.
En el Foro Global del Derecho de la Sociedad Civil auspiciado por ICNL en noviembre de 2005, representantes
de América del Norte, América Latina, África, Europa, el Oriente Medio y Asia intercambiaron experie ncias.
Queda claro que las organizacio nes internacionales pueden desempeñar papeles sumamente importantes en
la facilitación de esos vínculos.
Las organizaciones regionales, como la Uni ón Africa na, el Consejo de Europa y la Organización de los Estados
Americanos , también facilitan el apoyo tr ansfronterizo. En la R epública Bolivariana de Venezuela, el
recientemente propuesto proyecto de ley sobre la cooperación internacional ha generado temores de qu e el
Gobierno tuviera poder sin precedentes para controlar la financiación de las OSC que trabaj an en el ámbito de
“Uno de lo s logros importantes de estas dos
conferencias fue facilitar la creación de una
gran red de reformadores árabes que se
mantienen en contacto para informarnos sobre
lo que sucede en sus países y para debatir
estrategias e ideas a fin de realizar la reforma
en toda la región .”
Kareem Elbayar, Consultor jurídico para el Orient e
Medio y África septentrional, ICNL

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la cooperación internacional. En respuesta,
varias OSC venezolanas intentaron frenar la
legislación propuesta por medio de vínculos
transfronterizos, entre otros:
 Participación en audiencias sobre la ley
propuesta en la Organización de los
Estados Americanos ;
 Participación en reuniones del Mercado
Común del Sur (MERCOSUR) , la unión
aduanera de cuatro países latinoamericanos ( Argentina, Bra sil, Paraguay y Uruguay) en que
subrayaron la relación entre los derechos humanos y la legislación p ropuesta ;
 Participación en conferencias r egional es e internacionales en que tuvieron la posibilidad de debatir el
proyecto de ley y sus posibles repercusiones en el sector de las OSC venezolanas.
Se cree que estas iniciativas en conjunto han logrado que el Congreso venezolano aplazara el examen de la ley
propuesta.
6) Asistencia Técnica
Como ya se describió, los conocimientos especializados internacionales comparados son sumamente
importantes para la reforma, en particular en los contextos en que podría car ecerse de capacidad local.
Incluso en los casos en que la capacidad jurídica local sea excelente, posiblemente haya preguntas y temas
que podrían beneficiarse de una perspectiva jurídica más amplia. Los agentes internacionales pueden
suministrar asistencia técnica abriendo el proceso a organizaciones de consultoría internacionales y
coordinando las aportaciones de la comunidad de donantes .
Asist encia Técnica
El papel de un consultor internacional es :
 Brindar una perspectiva independiente y profesional de las cuestiones del país ;
 Suministrar conocimientos espec ializados internacionales compara dos sobre los problemas reglamentarios
específicos de que se trata ;
 Ayudar a los interesados locales a comprender los distintos enfoques reglamentarios disponibles, las
ventajas y desventajas de cada uno y las consecuencias de las distintas opciones jurídicas;
 Promo ver un proceso de reforma jurídica que es adecuadamente inclusivo y participativo ;
 Promo ver un proceso de reforma que se traduzca en un marco jurídico que se condiga más con el derecho
internacional y las buenas prácticas;
 Apoyar, no remplazar, a los interesados locales;
 Empo derar a los interesados locales, y no redactar las leyes y disposiciones jurídicas directamente.
“Podría decirse que tuvimos ‘el mundo en una
sala’ debatiendo y potenciándonos
mutuamente acerca de la legislación sobre la
sociedad civil de distin tas partes del mundo.”
Kefale Belachew, LLB, Director Ejecutivo , AEPA,
Etiop ía

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Además, es importante reconocer que la asistencia técnica suele ser más eficaz cuando la prestan expertos
independi entes que no se perciban como partidarios y promotores de determinad as posturas. Las
organizaciones que pueden situarse como “intermediarios imparcial es ” estarán en mejor es condiciones de
dialogar de manera creíble con el gobierno . También en este caso, la s organizaciones internacionales pueden
cumplir una función importante.

C. Después de la reforma jurídica

1) Asistencia para la aplicación
Una vez que se ha logrado la reforma jurídica, el nuevo desafío es su aplicación. Más aún, la aplicación
progresi sta , coherente y apolítica de la ley suele plantear problemas aun mayores que los del cambio
legislativo. Las organizaciones internacionales cumplen un papel clave en el apoyo de la aplicación sin
tropiezos de la ley mediante 1) la capacitación de los regulad ores gubernamentales, 2) la educación de los
profesionales del sector de las OSC, 3) la preparación de material educativo escrito para ambos y 4) la
realización de campañas de concienciación para que el público en general pueda comprender la necesid ad de
la reforma.
La capacitación puede impartirse, entre otras cosas, por medio de seminarios y talleres so bre el nuevo marco
jurídico, asistencia técnica directa e iniciativas transfronterizas . En el contexto de la ley sobre la sociedad civil,
la asistencia para la aplicación puede guardar relación con cuestiones de registro, tributari as y fiscal es , y de
supervisión y vigilancia. La capacitación puede dirigirse a l os funcionarios encargados del registro, los
impuestos o la supervisión , y a los jueces . Las ne cesidades de la aplicación muchas veces incluyen el
establecimiento del registro central, la preparación de las normas de aplicación y la elaboración de modelos de
formularios y documentos para el registro y la presentación de informes ( como, posiblemente, modelos de
actas de formación, estatutos, formularios de presentación de informes y otros formularios normaliza dos).
Las iniciativas de educación en materia de OSC pueden valerse de métodos de capacitación semejantes . Otro
enfoque posiblemente eficaz e s el programa de capacitación de instructores, que puede multiplicar las
repercusiones de una sola capacitación. La formación dirigida a abogados también puede ser decisiva para
crear una fuente de competencia sobre cuestiones jurídicas relativas a la soci edad civil en un país. Además,
Apoyo al gobierno para la aplicación
Afganistán : El Departamento de ONG (encargado del reg istro y la supervisión de las ONG) del Ministerio de
Economía del Afganistán solicitó y recibió asistencia para el desarrollo de un registro central de ONG
informatizado .
Perú : La Agencia Peruana de Cooperación Internacional (APCI), encargada de redacta r dos conjuntos de
reglamentaciones para la aplicación, invitó a la presentación de aportaciones comparada s internacionales
sobre el contenido de los proyectos de reglamentación.
Federación de Rusia : A pesar de la naturaleza regresiva de las enmiendas al marco jurídico para las ONG en la
Federación de Rusia, el Gobierno solicitó asistencia técnica internacional destinada a preparar la
reglamentación para la aplicación de la nueva ley enmendada. Ello pone de relieve la importancia de que los
agentes interna cionales se mantengan atentos a este tipo de oportunidades de intervención positiva .
República Unida de Tanzaní a: Por medio de la realización de seminarios intensivos durante los meses
posteriores a la promulgación de la ley enmendada, el ICNL impartió c apacitación básica a func ionarios
gubernamentales y a la Co misión del Gobierno y las ONG sobre la aplicación de la ley enmendada.

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muchas veces hay razones válidas para ejecutar iniciativas de capacitación intersectorial, que estimulan la
comunicación entre los sectores, además de crear la capacidad de los sectores respectivos.

El material educativo escrito puede incluir, entre otras cosas, folletos de lectura fácil para no abogados,
manuales y comentarios exhaustivos sobre las leyes pertinentes para reguladores gubernamentales y
profesionales, análisis comparativos y guías. El proceso de redacción en sí mismo es una herramienta
importante de creación de capacidad, ya que pone de relieve que el control local de las iniciativas de aplicación
es tan importante como el de las iniciativas de reforma jurídica.
2) Supervisión y e valuación
Reconociendo que a un las leyes bien redactadas no siempre se aplican adecuadamente, la supervisión y
evaluación del proceso de aplicación es fundamental para mejorar y respaldar la aplicación de las iniciativas de
reforma jurídica. Los mecanismos de supervisión y evaluación deben analizarse antes de lograr la reforma
jurídica para asegurar que todos los agentes estén de acuerdo en cuanto a los mecanismos disponibles y las
consecuencias de la supervisión. Las directrices y los principios de supervisión acordados previamente p odrían
contribuir a prevenir conflictos entre el gobierno y las OSC. Deberían tenerse en cu enta los mecanismos
gubernamentales vigentes que los gobiernos podrían utilizar para evaluar el desempeño de los ministe rios y
las oficinas respecto de la aplicación de las leyes.
Otro enfoque potencialmente valioso es facilitar la labor de organizaciones de vigilancia , es decir las que se
dedican a vigilar el desempeño del gobierno, cuando el contexto lo permite. En general, estas organi zaciones
hacen el seguimient o de las promesas preelectorales de los funcionarios elegidos y la aplicación de las
distintas políticas y leyes. Esto alienta la transparencia de las acciones del gobierno, suministra información
adicional al público y fomenta un mejor desempeño del gobie rno.
El sector ruso de las O SC y la comunidad internacional ten ían inter és especial en medir los efectos de las
enmiendas de la legislación sobre las ONG de 2006. Así pues, se elaboró una herramienta para supervi sar y
hacer el seguimiento de la aplicación de esa legislación para su uso en la Federación de Rusia, pero que puede
adaptarse a contextos más amplios. La herramienta de supervisión puede ayudar a medir los posibles ámbitos
en relación con los cuales el gobierno podría restringir el funcionamiento de la sociedad civil, como :
 Registr o: ¿Está el órgano del registro politizado? ¿Son onerosos los procedimientos? ¿Tienen los
funcionarios discreción amplia para rechazar el registro?
 Gobernanza interna : ¿Tiene el gobierno el derecho de asistir a las activi dades de la organización,
incluidas las reuniones de la junta directiva? ¿Puede el gobierno remplazar miembros de la junta?
 Activi dades : ¿Prohíbe la ley actividades “políticas” o “extremistas” indefinidas? ¿Pueden las ONG
participar en la prestación de ser vicios?
 Sostenibilidad : ¿Permite la ley que las organizaciones reciban financiación del exterior u honorarios por
servicios?
 Reg lamenta ción : ¿Tiene el gobierno el derecho de auditar a las organizaciones? De ser así, ¿en qué
casos y con qué frecuencia? ¿Tie ne el gobierno el derecho de emitir notificaciones de rectificación o
cerrar organizaciones ?
El mecanismo de supervisión deberá adecuarse al contexto local. Para determinar si est e es el caso , e s decisivo
responder a las preguntas siguientes :
 ¿Quiénes s on los destinatarios y cómo utilizarán los datos de supervisión?
 ¿El impacto de qué leyes debe evaluarse (por ejemplo, una sola ley o todo el marco jurídico )?
 ¿Qué nivel de efectos debería n evaluarse (por ejemplo, los efectos en organizaciones determin adas,
en el sector o en toda la sociedad )?

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 ¿Qué grupos deberían evaluarse (por ejemplo, determinadas formas de organización, organizaciones
que actúan en determinadas esferas de actividad o zonas geográficas )?
 ¿Qué metodología debería utilizarse para r eunir datos (por ejemplo, encuestas sobre organizaciones,
estadísticas gubernamentales, grupos de reflexión , entrevistas estructuradas )?
 ¿Quién debería participar en el proceso de supervisión (por ejemplo, representantes de la comunidad
de ONG locales e internacionales, donantes, la comunidad diplomática, el gobierno, el parlamento, el
sector académico e incluso, tal vez, la comunidad empresarial )?

D. Más allá de la reforma jurídica
La experiencia de Etiopía: después de la reforma jurídica
Aun en situaciones en que la reforma jurídica fue regresiva, las o rganizaciones internacionales pueden
desempeñar un papel importante después de la reforma, como lo ilustra el caso de Etiopía .
El Gobierno de Etiopía, si bien reconoció la contribución de las OSC, argumentó que para mejorar el
desarrollo, controlar la cor rupción y complementar las iniciativas gubernamentales, era necesario elaborar
un marco normativo que reglamentara la composición y naturaleza de las organizaciones que funcionaba n
en el país. El segundo semestre de 2007 publicó un proyecto de Proclamación sobre entidades de
beneficencia y sociedades, que generó polémica porque la sociedad civil consideraba que varios artíc ulos
restringían su funcionamiento y no favorecían el desarrollo. Concretamente, dispone que las
organizaciones etíopes que realizan det erminadas actividades, como el adelanto de los derechos humanos
y democráticos, pueden recibir solo el 10% de su financiación total de fuentes extranjeras, que el 70% de su
presupuesto total debe utilizarse para actividades programáticas y no más del 30% p ara gastos
administrativos, que deben obtener un permiso para realizar actividades públicas de recaudación de
fondos y que el Organismo de Entidades de Beneficencia y Sociedades está facultado para iniciar
investigaciones cuando lo considere necesari o.
El sistema de las Naciones Unidas, preocupado por el proyecto de Proclamación, propugnó revisiones de
esos artículos con el objeto de establecer un entorno más favorable para el funcionamiento de las ONG.
Además, el PNUD, en su calidad de secretaría del Grup o de Ayuda al Desarrollo integrado por los donantes ,
abordó al Gobierno en relación con la Proclamación. No obstante, en febrero de 2009 se aprobó la
Proclamación núm . 621/2009 sobre Entidades de Beneficencia y Sociedades .
Actualmente, el equipo de las Na ciones Unidas en el país está realizando un análisis de la legislación en
función de sus consecuencias programáticas para la aplicación del Marco de Asistencia de las Naci ones
Unidas para el Desarrollo ( MANUD ) y otros proyectos a los cuales presta asistenc ia el sistema de las
Naciones Unidas, y su compatibilidad con los instrumentos internacionales y regionales de derechos
humanos.
Ahora que se aprobó la legislación, la comunidad internacional de donantes también está elaborando
estrategias de participaci ón, entre las que figuran las siguientes:
 Supervisar la aplicación y los efectos de la legislación en ONG etíopes e internacionales ;
 Apoyar y fortalecer la capacidad de ONG etíopes e internacionales para adaptarse y responder al
nuevo ent orno de funcionam iento ;
 Garantizar que los canales y programas de financiación de la asistencia humanitaria y el desarrollo de
los donantes se adapten a los requisitos de la Proclamación sin comprometer la prestación eficiente y
eficaz de recursos a los beneficiarios ni l os valores de los donantes.

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Evidentemen te, la reforma jurídica podría no ser una opción viable en todos los contextos ; algunos países
podrían ser inmunes a iniciativas de reforma jurídica inmediatas. En esos casos, el apoyo a la sociedad civil
deberá adoptar formas alternativ as. En esta sección se abordan posibles estrategias alternativas.
Un a cuesti ón importante de límites que debe tenerse en cuenta es la necesidad de desarrollar y poner en
práctica el apoyo a la sociedad civil mediante una perspectiva de largo plazo. Muchas estrategias
necesariamente estarán relacionadas con el fomento de la capacid ad de los posibles agentes de reforma, que
podrían respaldar la reforma únicamente cuando el panorama político lo permita , lo que podría ocurrir años
más tarde. Lo cierto es que todas las estrategias idealmente deberían formar parte de una visión a largo p lazo;
en algunos contextos podría no ser realista apuntar al logro de resultados a corto plazo. Aun las es trategias
que procuran tener efectos más inmediatos (como la creación de conciencia sobre la situación frágil de la
sociedad civil), serán solo un pas o de la senda hacia un entorno favorable para la reforma 59.
1) Apoyo a redes y asociaciones
En entornos políticamente delicados, la formación y mantenimiento de asociaciones y redes puede
desempeñar un papel invalorable para la protección de las OSC y la comu nidad de la sociedad civil en general.
En esos contextos, el sector de las OSC podría estar dividido, lo que dificultaría los intentos de e stablecer
redes o estas serían solo simbólicas. No obstante, el establecimiento de redes puede beneficiarse del
inter cambio de información, un mayor acceso a conocimientos especializados, la inspiración de saber que l a
lucha por la protección de los derechos humanos no es una lucha solitaria y la posible protección de
organizaciones y personas que lucha n en entornos repr esivos. Las organizaciones internacionales pueden
servir de catalizadores de la formación y la dinámica de esas redes, tanto nacionales como internacionales .

2) Concienciación pública
En casi todos los contextos, las actividades de concienciación pública son decisivas para trabajar ef icazmente
con la sociedad civil. Tanto si se trata de la reforma jurídica como de las relaciones entre las OSC y el gobierno
o la imagen pública del sector, las iniciativas destinadas a informar y educar, es decir despertar l a conciencia,
probablemente sean fundamentales para abordar estas cuestiones. La concienciación eficaz podría diri girse a
la comunidad de ONG amplia, el público en general y/o las organizaciones internacionales y otros países y
órganos multilaterales. La con cienciación probablemente esté en el núcleo de las estrategias que impulsan la
59 Las estrategias para proteger la sociedad civil que figuran a continuación se basan en parte en las investigaciones realizadas por el
ICNL y figuran en “Safeguarding Civil Society ”, International Journal for Not -for -Profit Law , vol. 9, núm. 3, julio de 2007.
Intervenciones de apoyo
 Facilita r la formación de una alianza o red actuando como convocador de los posibles miembros
de la alianza o red ;
 Suministrar información o conocimientos técnicos a las redes existentes ;
 Celebrar reun iones nacionales y/o internacionales para fortalecer las redes ;
 Dar peso y/o un “manto protector” a las redes, además de influir a nivel internacional. En
contextos represivos, las organizaciones internacionales incluso pueden brinda r un cierto grado
de pr ot ección contra la violencia y la opresión;
 Prestar asistencia a los grupos en el exilio que trabajan en apoyo de la sociedad civil en países
como Birmania (Myanmar) y Turkmenistán.

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participación de la sociedad civil tanto en países desarrollados como en países en desarrollo, aunqu e los
métodos utilizados seguramente var íen según el contexto.
Además de l fomento de la capacidad sobre técnicas de concienciación (véase infra ), las organizaciones
internacionales pueden prestar apoyo importante como observadores independientes. Las iniciativas de
concienciación pueden planificarse y ejecutarse más eficazmente por medio de estudios, investigaciones,
documentación, análisis y presentación de informes sobre las amenazas, los abusos y los problemas
existentes . Una serie de índices de clasificación suministran herramientas comparativas sobre el cumplimiento
de un pa ís mediante distintas mediciones objetivas. Por ejemplo, el nuevo Consejo de Derechos Humanos de
las Naciones Unidas estableció el Examen Periódico Universal con el que se procura medir el desempeño en
materia de derechos humanos de todos los Estados Miemb ros de las Naciones Unidas mediante un
mecanismo común 60.
3) Fomento de la capacidad

60 Véase Mecanismo de Examen Periódico Universal (29 de junio de 2006).
Intervenciones de fomento de la capacidad
 Diá log o y debate . Las OS C debe n estar empoderadas para participar en encuentros en persona y debates con
funcionarios gubernamentales y parlamentarios.
 Concienciación . El primer paso del tratamiento de una cuestión es centrar la atención pública en esta. Las
OSC desempeñan un papel decisivo en esta esfera tanto por medio de campañas destinadas a educar al
público en general como campañas más dirigidas del tipo “conoce tus derechos”.
 Uso de los medios de comunicación . El uso eficaz de distintos medios de comunicación (periódicos, r adio,
televisión e Internet) y su potencial para hacer públicas las violaciones, educar al público, supera r el
aislamiento, llegar a las víctimas y los beneficiarios, y ayudar a movilizar a las comunidades es esencial en las
iniciativas de concienciación y de promoción .
 Us o de tecnologías . La tecnología de In ternet es una herramienta potencialmente poderosa para reunir,
organizar, salvaguardar y divulgar información.
 Capacidad de promoción . Las competencias de promoción pueden fortalecer las iniciativas de reforma
jurídica en todos los contextos. Se ha escrito mucho sobre las herramientas, técnicas y estrategias
disponibles para quienes realizan actividades de promoción y para agentes internacionales, incluidas las
Naciones Unidas, que pueden contribuir a l fortalecimiento de la promoción como aspecto básico de una
sociedad civil robusta.
 Capacidad jurídica . Con frecuencia las OSC necesitan formación sobre el marco jurídico vigente y su
aplicación para poder actuar en un entorno de leyes y reglamentacione s muchas veces complejas y
contradictorias que afectan su funcionamiento. Además, los abogados deberían tener la capacidad para
utilizar los procedimientos judiciales internos , así como los mecanismos internacionales de derechos
humanos, para prote ger las OSC en riesgo .

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Tal vez el papel más importante de las organizaciones internacionales sea el fomento de la capacidad de las
OSC locales para que dirijan los procesos de reforma jurídica o participen eficazmente en estos, y ayuden a
proteger a la sociedad civil en los casos en que la reforma jurídica no sea posible inmediatamente. Reconoc er
la importancia de l liderazgo social firme, la capacidad jurídica, de organización y de promoción de particulares
y organizaciones locales es indispensable para lograr iniciativas satisfactorias de fortalecimiento del entorno
para la actividad cívica. Las iniciativas de fomento de la capacidad pueden impartir educación y conocimientos
especializados en distintas esferas , lo que m uchas veces puede lograrse fomentando las relaciones Sur -Sur.
4) Facilita ción del diálogo
Las organizaciones internacionales pueden facilitar el diálogo reuniendo a OSC y funcionarios
gubernamentales y parlamentarios en conferencias , seminarios o viajes de estudio. El papel convocador puede
ser decisivo en todas las fases de la reforma jurídica. Cabe reconocer, empero, que no todos los agentes
internacionales tienen la misma capacidad que el convocador. Las organizaciones multilatera les, como las
Naciones Unidas y los órganos regionales, están en condiciones óptimas de desempeñar este papel. Más aun,
la participación y presencia de organizaciones internacionales puede dar más peso a las actividades de
promoción de los agentes locales . Además, es más probable que los funcionarios gubernamentales y los
parlamentarios particip en en reuniones y actividades si los agentes internacionales los invitan.

5) Diplomac ia i nterna cional
En m uchas situaciones, la diplomacia internacional puede ser fu ndamental para proteger la sociedad civil.
Evidentemente, esta herramienta estratégica es una excepción a la norma sobre el control nacional .
Naturalmente, los gobiernos y las organizaciones multilaterales dirigen las iniciativas de diplomacia
internaciona l. Sin embargo, se emprenden en apoyo de agentes locales y muchas veces complementan otras
estrategias, como las iniciativas de concienciación o de promoción dirigidas local mente . Como se indica supra ,
los esfuerzos diplomáticos multilaterales han produci do resultados positivos para adelantar la reforma de la
ley sobre ONG en el Afganistán (UNAMA ), Albania ( Banco Mundial ), Kazaj stán (OSCE) y la Federación de Rus ia
(Grupo de los Ocho ). Las iniciativas diplomáticas bilaterales también pueden ser útiles, segú n la relación entre
los dos (o más países) de que se trata. Es evidente que los agentes internacionales desempeñan un pa pel de
liderazgo al respecto y deberían estar atentos para detectar posibilidades de intervención diplomática
productiva. Al mismo tiemp o, deben ser conscientes de su propia credibilidad como agentes externos y los
riesgos de debilitar las iniciativas diplomáticas si su credibilidad es escasa .

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V. Lista de verificación para la elaboración de un programa

Puesta en práctica de la reforma jurídica

1) Realizar una evaluación
a. Realizar un análisis con textual: Tener en cuenta el entorno político y social más amplio para
determinar las oportunidades y los obstáculos para la reforma; tener en cuenta también las
expresiones culturales de organiza ción comunitaria y qué entienden los distintos sectores de la
población por participación cívica ;
b. Realizar el catálogo de interesados : determinar qué interesados tienen sus propios fines en cuanto a
promover o evitar la reforma jurídica ; determinar qué int eresados tienen obligaciones y rinden cuentas
al respecto (garantes de derechos );
c. Realizar un examen exhaustivo y profesional del marco jurídico y reglamentario relativo a la socieda d
civil vigente , inclu ida la ratificación de tratados y convenciones inter nacionales que reconocen la s
libertad es de expresión y de asociaci ón (entre otras);
d. Divulgar el examen de la evaluación jurídica , posiblemente distribuyéndolo entre los interesados
solicitando comentarios y observaciones.
2) Contribuir a centra r la atención en las cuestiones jurídicas relativas a las OSC
a. Atraer la participación de asociados locales en la fase de evaluación, destacando el reconocimiento
jurídico de los derechos ;
b. Centrar la atención en la necesidad continua de reforma, lo que puede lograrse d e muchas maneras ,
entre otras reuniones intersectoriales, seminarios en el país, participación en actividades
internacionales y el intercambio de prácticas internacionales ;
c. Ser conscientes de los riesgos de remunerar a los redactores de legislación local es .
3) Prestar apoyo a grupos de redacción inclusivos e intersectoriales
a. Prestar apoyo desde el inicio a un proceso que se basa en un grupo de redacción inclusivo e
intersectorial ;
b. Act uar como convocador, reuniendo a los interesados y brindando un foro para el intercambio de
información ;
c. Permitir el liderazgo local del grupo de trabajo y empoderarlo .
4) Promo ver la participación pública más amplia
a. Divulgar los proyectos de ley o reglamentación entre la comunidad de OSC más amplia por conducto
de los medios más a decuados, incluido el correo electrónico, Internet y periódicos;
b. Solicitar comentarios y observaciones sobre la ley o reglamentación propuesta ;
c. Establecer un mecanismo claro por medio del cual canalizar las observaciones a fin de que lleven a
revisiones s ustantivas del proyecto de ley o reglamentación ;
d. Hacer públicos los resultados de los comentarios y observaciones ;
e. Analizar las ventajas de organizar actividades de debate público, como reuniones de expertos,
asambleas públicas, conferencias nacionales y seminarios;
5) Fomentar las iniciativas de reforma por medio de relaciones transfronterizas
a. Analizar las ventajas de organizar reuniones, conferencias y actividades regionales o internacionales
para fortalecer lo s conocimientos especializados en el país;

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b. Analizar la posibilidad de solicitar ayuda e intervención a órganos regionales de derechos humanos y/ u
organizaciones intergubernamentales .
6) Apoyo a las iniciativas de reforma por medio de asistencia técnica especializada
a. Suministrar o facilitar conocimiento s internacionales compara dos , especializados e independientes
sobre las cuestiones nacionales ;
b. Ayudar a los interesados locales a comprender los distintos enfoques reglamentarios disponibles, las
ventajas y desventajas de cada uno y las repercusiones de la s distintas opciones jurídicas ;
c. Prestar apoyo y no remplazar a los interesados locales .

Después de la reforma jurídica

1) Prestar asistencia para la aplicación de la ley
a. Impartir capacitación a reguladores gubernamentales sobre el nuevo marco jurídico .
b. Pres tar asistencia para preparar la reglamentación de la aplicación , elaborar formularios y documentos
modelo para su uso por los reguladores gubernamentales .
c. Educa r a representantes de OSC sobre sus derechos y obligaciones en virtud del nuevo marco jurídico .
d. Prepar ar material educa tivo escrito sobre el nuevo marco jurídico dirigido al gobierno y a
representantes de OSC .
e. Estar atentos para responder a los problemas de aplicación que pued an surgir .
2) Realizar la supervisión y evaluación del nuevo marco jurídico
a. Analizar el papel de las organizaciones de vigilancia y la forma de empoderarlas .
b. Elaborar y aplicar una herramienta de supervisión para el contexto específico .

Más allá de la reforma jurídica : p rote ger las OSC en circunstancias difíciles

1) Determin ar una estrategia realista de protección
a. Realizar la evaluación del entorno más amplio, de los desafíos específicos con que se enfrentan las
OSC y de estrategias de respuesta realistas .
b. Emplear una perspectiva de largo plazo al elegir la estrategia adecuada.
2) Apli car la estrategia de protección
a. Hacer el seguimiento de los logros y los problemas de la estrategia y estar preparado s para ajustarla
de ser necesario.
b. Aprovechar las oportunidades de fortalecer las iniciativas por medio de :
 Alianzas y redes de apoyo ;
 Act ividades de concienciación nacionales y/o internacionales ;
 Fortalecimiento de la capacidad de las OSC locales ;
 Facilita ción del diálogo entre las OSC y el gobierno u otros interesados ;
 Utilización de la diplomacia internacional .

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Apé ndi ce A: Preguntas fre cuentes

¿Qué es la sociedad civil ?
La expresión “sociedad civil” se ha definido de muchas formas diversas y su significado y alcance so n objeto
de debate y discusión permanente s. En su Política de colaboración con organizaciones de la sociedad civil
(2001 ) el PNUD define las organiz aci ones de la sociedad civil y su propia colaboración de la siguiente manera :
“Las organizaciones de la sociedad civil son agentes no estatales cuyo objetivo no es obtener ganancias ni
alcanzar el poder para gobernar . El PNUD co labora con las OSC cuyos objetivos, valores y filosofía del
desarrollo coinciden con las suyas ”. En los recursos en la web que figuran el apéndice B se incluyen otras
definiciones.

¿Qué pertinencia tiene el derecho internacional para las OSC ?
El derech o internacional es pertinente para la sociedad civil y las OSC pu es los derechos y libertades
fundamentales consagrad os en los instrumentos jurídicos internacionales , incluidas las libertades de
asociación, reunión y expresión, son la fuente de la que se n utre la sociedad civil y la pr otección fundamental
de las OSC . La libertad de asociación abar ca el derecho de las personas a formar asociaciones, partidos
políticos, sindicatos y otros grupos integrados por miembros en pos de intereses colectivos. El signi ficado y
alcance de este derecho sigue evolucionando y perfeccionándose por medio de tratados y resoluciones de las
Naciones Unidas y de la interpretación de los tribunales y las comisiones establecidas en virtud de tratados de
las Naciones Unidas e instru mentos regionales de derechos humanos .

¿Tienen las OSC derechos en virtud del derecho internacional?
Sí. Aunque según sus disposiciones los pactos y tratados internacionales que protegen la libertad de
asociación y de expresión se aplican a las persona s, algunas protecciones se extienden también a entidades
colectivas.

¿Suelen regirse las OSC por una única ley?
No. En general las OSC están sujetas a un conjunto de leyes y reglamentaciones que tratan cuestiones que van
del registro a los impuestos, de la actividad económica a la financiación pública, y del voluntariado a la
beneficencia. En algunos países puede haber una única ley que trata los distintos aspectos del ciclo de vida de
las OSC, pero siempre habrá cuestiones, como el impuesto al valor agr egad o (IVA) , los contratos sociales o la
participación en la formulación de políticas, que el marco jurídico reglamenta por separado.

¿Se dispone de una “ley modelo”?
No. Concebir y redacta r leyes que afectan a la sociedad civil es un proceso singular que depende de las
necesidades y la cultura del país de que se trata. No hay una ley que sirva para todos ; el PNUD debe trabajar
con los interesados locales para elaborar las leyes más adecuadas y beneficiosas para todas las partes. No
obstante, el ICNL posee una gran cantidad de material y manuales disponibles en su biblioteca en línea que
contienen las bases y los principios necesarios para elaborar leyes y reglamentaciones adecuadas.

¿Qué significa “sin fines de lucro”?
Se utiliza la expresión “sin fi nes de lucro” y no “sin lucro” para poner de relieve que el criterio que define a
estas organizaci ones es la intención de no obtener beneficios privados. Si bien u na organización sin fines de

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lucro a veces puede obtener beneficios , este no es el objetivo p rincipal para el que se la ha establecido ni
funciona para ello . Tampoco es su finalidad distribuir posibles ganancias parcial o tota lmente en beneficio
privado. La principal diferencia entre organizaciones s in y con fines de lucro es que las prime ras se r igen por el
principio de no distribución de beneficios .

¿Pueden las OSC participar legalmente en actividades políticas ?
La respuesta depende del marco jurídico y de la definición de actividades “políticas”. Lo más frecuente es que
se permita a las OSC pa rticipar en actividades de políticas públicas, entre otras, investigación y educación,
promoción y la publicación de documentos de política . Lo cierto es que para que sean coherentes con las
normas internacionales relativas a la libertad de expresión, las OSC deberían, igual que toda persona, poder
expresarse sobre todas los temas de importancia pública, incluid os legislación vigente o propuesta, las
acciones y políticas del Estado y los funcionarios Estatales o candidatos para cargos públicos. No obstante,
muchas veces se imponen restricciones que impiden a las OSC participar en actividades electorales, como
campañas y/o recaudación de fondos para partidos políticos o candidatos.

¿Hay “buenas prácticas” relativas a la reglamentación de las OSC?
Sí. Además de las normas definidas en virtud d el derecho internacional, también hay “buenas prácticas” de
reglamentación sobre las OSC . El derecho internacional establece los límites generales aclarando, por ejemplo,
que el Estado debe proteger el derecho de las per sonas de formar una asociación. Pero el derecho
internacional no aborda muchas de las cuestiones reglamentarias, tal vez la mayoría. En estos casos, debemos
examinar las buenas prácticas reglamentarias . Por ejemplo, si debe permitirse que las OSC participe n
directamente en actividades económicas. Sobre la base de nuestro examen de los enfoques reglamentarios en
más de 100 países de todo el mundo, llegamos a la conclusión de que, en determinadas condiciones, de be
permitirse a las OSC que participen directame nte en actividades económicas.
Véase la lista de verificación relativa a leyes sobre las OSC de l ICNL para las disposiciones que deberían
incluirse en la legislación que ri ge las OSC y que son compatibles con los principios internacionales
generalmente reconocidos.

¿Cuál es el primer paso de la promoción de la reforma jurídica relativa a las OSC ?
El primer paso es realizar una evaluación . Una evaluación profesional incluye :
1) Análisis contextual, es decir, tener en cuenta no solo la ley , sino el entorno más amplio y las
oportunidades y obstáculos para la reforma.
2) Catálogo de interesados, es decir, determinar qu ienes tienen intereses directos en promover o
prevenir la reforma jurídica .
3) Un exame n exhaustivo y profesional del m arco jurídico y reglamentario vigente relativo a la sociedad
civil .

¿Quién debe encabezar las iniciativas de reforma de la legislación relativa a la sociedad civil ?
Las instituciones y las personas locales deb en encabezar las iniciativas de reforma de la legislación relativa a la
sociedad civil . El papel de las organizaciones internacionales en todos los niveles es servir como catalizadores
del proceso.

¿Quién más debe participar en el proceso de reforma jur ídica ?

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Depende de la naturaleza del proceso de reforma. No obstante, en general el proceso tiene más
probabilidades de éxito cuando es inclusivo y participativo. Entre l os interesados en el proceso deberían
figurar representantes de las OSC y del gobierno, así como parlamentarios, representantes empresariales y
académicos.

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Ap éndice B: Algunos recursos sobre la sociedad civil
 Association for Research on Nonprofit Organizations and Voluntary Action (ARNOVA):
https://www .arnova.org/
 Center for Advancement of Philanthropy: https://www.capindia.org/introduction.htm
 Centre on Philanthropy and Civil Society: www.philanthropy.org
 Charity Commission for England and Wales : https://www.charity -commission.gov.uk/tcc/intprog.asp
 CIVICUS: Alianza Mundial para la Participación Ciudadana : www.civicus.org
 Civil Society International: https://www.civilsoc.org/
 Sociedad civil : Organiza ción de los Estados Americanos : www.civil -society.oas.org/ind exESP.htm /
 CIVITAS: The Institute for the Study of Civil Society: www.civitas.org.uk
 Libertad en la Red ( Freedom House ): www.freedomhouse.org/template .cfm?page=457
 Global Legal Information Network: www.glin.gov
 Global Policy Forum: https://www.globalpolicy.org/ngos/index.htm
 Banco Interamericano de Desarrollo : So ciedad civil :
https://www.iadb.org/resources/civilSociety/index.cfm?lang=es
 Inter Press Service News Agency, Civil Society the New Superpower:
https://ipsnews.net/new_focus/c_society/index.asp
 Centro Internacional para la Ley Sin Fines de Lucro : www.icnl.org
 Universidad John s Hopkins: www.jhu.edu/~c css/
 The Comparative Nonprofit Sector Project: https://www.jhu.edu/~cnp/
 Legislation Online (región de la OSCE) : www.legislationline.org
 Escuela de Economía de Londres , Ce ntre for Civil Society: www.lse.ac.uk/collections/CCS
 Open Society Institute Guidelines for Laws Affecting Civic Organizations:
https://www.soros.org/resources/articles_publications/publications/lawguide_20040215
 Organización de Coope ración y Desarrollo Económicos , Sociedad civil y parlamentarios :
https://www.oecd.org/department/0,2688,en_2649_34495_1_1_1_1_1,00.html
 PRIA – An International Centre for Learning and Promotion of Participation and Democratic Governance :
https://www.pria.org
 Public In terest Law Initiative: www.pili -law.org
 Rights International : https://www.rightsinternational.org/
 The European Commission and Civil Society: https://ec.europa.eu/civil_society/index_en.htm
 El FMI y las Organizaciones de la Sociedad Civil : https://www.imf.org/external/np/exr/facts/spa/civs.ht m
 Las Naciones Unidas y la sociedad civil : https://www.un.org/es/civilsociety/
 El Banco Mundial y la sociedad civil :
https://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTTEMAS/EXTCSOSPANISH/0,,contentM
DK:20600419~pagePK:220503~piPK:264336~theSitePK:1490924,00.html

EL PAPEL DE LA REFORM A JUR ÍDICA EN APO YO DE LA SOCIEDAD CI VIL

MANUAL INTRODUCTORIO – ICNL Y PNUD – AGOSTO DE 2009 – PÁG. 63

 Unión de Asociaciones Internacionales : Web Resources on Civil Society:
https://www.uia.org/civilsoc/links.php