เมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2564 คณะรัฐมนตรีไทยได้อนุมัติร่างกฎหมายว่าด้วยการดำเนินงานขององค์กรที่ไม่แสวงหารายได้หรือผลกำไรมาแบ่งปันกัน (“ร่างกฎหมาย NPO” หรือ “ร่างพระราชบัญญัติ”) ซึ่งเสนอโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดมาตรการควบคุมตรวจสอบการทำงานของภาคองค์กรไม่แสวงหาผลกำไรไว้อย่างเข้มงวด จากการพิจารณาในปัจจุบันพบว่าร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมีแนวโน้มละเมิดพันธกรณีระหว่างประเทศจำนวนมาก สถาบันระหว่างประเทศว่าด้วยกฎหมายเพื่อกิจการไม่แสวงหากำไร (International Center for Not-for-Profit-Law หรือ ไอซีเอ็นแอล) (“สถาบันฯ”) องค์กรต่างๆ รวมถึงผู้รายงานพิเศษแห่งสหประชาชาติ (UN Special Rapporteur) พร้อมกับองค์กรภาคประชาสังคมในไทยได้เคยนำส่งความเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติระหว่างการทำประชาพิจารณ์เมื่อเดือนมีนาคมโดยได้หยิบยกประเด็นที่น่ากังวลต่อร่างกฎหมายดังกล่าว 

ในเดือนกรกฎาคม คณะรัฐมนตรีได้ออกหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับการต่อต้านการฟอกเงินและการสนับสนุนทางการเงินแก่ผู้ก่อการร้ายซึ่งจะส่งผลให้มีการแก้ไขร่างพระราชบัญญัติ NPO ขึ้นใหม่ สถาบันฯได้จัดทำความเห็นต่อหลักกรดังกล่าว ทั้งนี้โปรดติดต่อ asia@icnl สำหรับความเห็นของสถาบันฯ ต่อหลักการดังกล่าว

จากเนื้อหาทั้งหมด ทางสถาบันฯขอชี้ให้เห็นข้อกังวล 5 ประการเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติติข้างต้น ต่อไปนี้: 

1. การรวมกลุ่มโดยไม่ขึ้นทะเบียนจะต้องรับโทษทางอาญา

มาตรา 4 ของร่างพระราชบัญญัติได้ขยายนิยามองค์กรไม่แสวงหากำไรไว้ให้รวมถึงการรวมกลุ่มของปัจเจกชนแบบไม่เป็นทางการ,[1] และมาตรา 5 ของร่างกฎหมายเดียวกันยังกำหนดให้บรรดาองค์กรไม่แสวงหากำไรทั้งหมดต้องขึ้นทะเบียนกับกระทรวงมหาดไทย[2] ซึ่งหมายความว่าหากพระราชบัญญัติดังกล่าวมีผลใช้บังคับจะส่งผลให้การรวมกลุ่มกันของปัจเจกชนเพื่อดำเนินการใดๆโดยไม่แสวงหาผลกำไร เช่น การรวมกันเป็นชมรมหนังสือ ทีมฟุตบอล กลุ่มอาสาในชุมชน ตกอยู่ภายใต้การบังคับให้ขึ้นทะเบียนกับรัฐหรือต้องเสี่ยงรับโทษทางอาญา โดยมาตรา 10 ของร่างพระราชบัญญัติได้วางแนวทางการลงโทษหากไม่ขึ้นทะเบียนซึ่งรวมถึงการจำคุกเป็นเวลาไม่เกิน 5 ปี และ/หรือ ต้องโทษปรับ 100,000 บาท (ประมาณ 3,200 เหรียญสหรัฐ) สำหรับ “บุคคลใดซึ่งปฏิบัติงานในฐานะองค์กรไม่แสวงหากำไรในราชอาณาจักรโดยไม่ได้ขึ้นทะเบียน”

การบังคับขึ้นทะเบียนประกอบกับนิยามขององค์กรไม่แสวงหากำไรที่กว้างเกินไปย่อมบั่นทอนประสิทธิภาพการกำกับดูแลองค์การไม่แสวงหากำไร และเปิดช่องอันตรายให้รัฐบาลสามารถดำเนินการใดๆโดยมิชอบ ทั้งยังเป็นการขัดต่อกฎหมายระหว่างประเทศ

นอกจากนี้ มาตรา 5 ยังกำหนดให้องค์กรไม่แสวงหากำไรต้องขึ้นทะเบียนภายใต้ข้อกำหนดซึ่งไม่ชัดเจน กล่าวคือให้เป็นไปตาม “เงื่อนไขวิธีการและคุณสมบัติ” ที่กำหนดโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย หากเป็นไปตามที่ระบุไว้อาจสรุปได้ว่าร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการกำหนดเงื่อนไขการขึ้นทะเบียนซึ่งไม่เพียงพอต่อเงื่อนไขการขึ้นทะเบียนที่สอดคล้องกับการกำกับดูแลที่ดี การกำหนดถ้อยคำเช่นนี้จึงเสมือนกับการ “ยื่นกระดาษเปล่า” ให้แก่รัฐมนตรีในการกำหนดเงื่อนไขการขึ้นทะเบียนใดๆตามอำเภอใจ.

2. ร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจในการแทรกแซงกิจการพร้อมกับเงื่อนไขการจัดทำรายงานที่เป็นภาระมากเกินไป

มาตรา 6 ของร่างพระราชบัญญัติให้อำนาจนายทะเบียนเข้าไปยังสำนักงานขององค์กรไม่แสวงหากำไรเพื่อตรวจสอบ “การใช้เงินและทรัพย์สิน” และสามารถยึดข้อมูลการสื่อสารทางอิเล็กทรอนิกส์โดยปราศจากข้อสงสัยทางอาญาหรือขั้นตอนคุ้มครองทางกฎหมาย มาตรา 6 ยังกำหนดเพิ่มเติมให้องค์กรไม่แสวงหากำไรทั้งหมดต้อง “เปิดเผยแหล่งที่มาและจำนวนเงินสนับสนุนหรือทรัพย์สินที่ใช้ในการดำเนินกิจการในแต่ละปี” รวมถึงรายละเอียดการนำส่งคืนภาษีประจำปี โดยไม่จำแนกว่าองค์กรนั้นมีขนาดหรือรายได้เท่าใด ดังนั้นหากมีองค์กรระดับรากหญ้าซึ่งจัดตั้งในชุมชนต่างๆเพื่อช่วยเหลือด้านอาหารแก่ผู้ที่ต้องการโดยปราศจากแหล่งเงินทุนภายนอก องค์กรดังกล่าวก็จะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขการตรวจสอบและจัดทำรายงานเช่นเดียวกันกับองค์กรด้านสาธารณสุขซึ่งมีพนักงานกว่า 100 คนพร้อมกับงบประมาณในการดำเนินงานจำนวนมาก มาตรา 6 ไม่เพียงเปิดช่องให้รัฐบาลสามารถแทรกแซงกิจการขององค์กรไม่แสวงหากำไรได้โดยง่าย แต่ยังไม่เปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมได้ดำเนินงานได้เต็มที่และเป็นภาระต่อการให้ความช่วยเหลือต่างๆและการฟื้นตัวจากสถานการณ์ Covid ด้วยมาตรการทางที่ไม่จำเป็น

3. ร่างพระราชบัญญัติมอบอำนาจในการควบคุมและกำกับดูองค์กรไม่แสวงหากำไรไว้กับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอย่างเต็มที่

มาตรา 4 ของร่างพระราชบัญญัติกำหนดหน้าที่การกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรไว้กับกระทรวงมหาดไทยและกรมการปกครอง การที่กระทรวงมหาดไทยเป็นหน่วยงานที่มุ่งเน้นงานด้านความมั่นคงภายในนั้นทำให้ไม่เหมาะสำหรับการกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไร การขาดความชำนาญการนี้อาจบั่นทอนการดำเนินงานโดยชอบขององค์กรไม่แสวงหากำไรซึ่งเท่ากับเป็นการกดทับความพยายามของภาคประชาสังคม/ชุมชนในการแก้ไขปัญหาสังคม ด้วยเหตุนี้หลายประเทศจึงมักไม่กำหนดให้รัฐมนตรีมหาดไทยเป็นผู้มีอำนาจดังกล่าว โดยปกติแล้วอำนาจการกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรอาจแตกต่างกันไปในแต่ละประเทศ แต่ทางสถาบันฯคุ้นเคยกับการกำกับดูแลโดยองค์กรที่มีความชำนาญเกี่ยวกับภาคประชาสังคม เช่น กระทรวงด้านงานยุติธรรม สวัสดิการสังคม ศาล หรือคณะกรรมการด้านการกุศล ในการกำกับดูแลภาคส่วนดังกล่าว เป็นต้น

4. ร่างพระราชบัญญัติกำหนดข้อห้ามไม่ให้องค์กรไม่แสวงหากำไรสามารถเข้าถึงแหล่งทุนจากต่างประเทศ

มาตรา 6 ของพระราชบัญญัติกำหนดให้องค์กรไม่แสวงหากำไรสามารถรับเงินหรือทรัพย์สินจากองค์กรที่มิได้จดทะเบียนในไทยหรือบุคคลที่มิได้มีสัญชาติไทยสำหรับ “กิจกรรมในประเทศเท่าที่ได้รับอนุญาตจากรัฐมนตรี” บทบัญญัติดังกล่าวมอบดุลยพินิจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอย่างเต็มที่ในการอนุญาตหรือปฏิเสธเงินทุนจากต่างชาติ บทบัญญัติเช่นนี้จึงขัดแย้งกับสิทธิในการรวมกลุ่มเป็นสมาคมซึ่งรวมถึงการสามารถเข้าถึงแหล่งทุนไม่ว่าจะเป็นภายในหรือต่างประเทศ นอกจากนี้ ข้อห้ามดังกล่าวยังไม่สอดคล้องกับคำแนะนำของคณะทำงานเฉพาะกิจเพื่อดำเนินมาตรการทางการเงิน (FATF) ซึ่งกำหนดให้มาตรการในการกำกับดูแลองค์กรไม่แสวงหากำไรต้องเป็นไปอย่าง “ได้สัดส่วน” และ “สอดคล้องกับเป้าประสงค์” พร้อมอนุญาตให้ “การดำเนินกิจกรรมไม่แสวงหากำไรโดยชอบด้วยกฎหมายสามารถเติบโตต่อไปได้”[3]

5. ร่างพระราชบัญญัติไม่มีขั้นตอนการอุทธรณ์คำสั่งต่างๆรวมทั้งกรณีถูกสั่งเพิกถอนทะเบียน

ร่างพระราชบัญญัติมิได้กำหนดกระบวนการในการอุทธรณ์คำสั่งของนายทะเบียนรวมถึงการสั่งให้เลิกหรือหยุดการกระทำ ทั้งมาตรา 9 ยังกำหนดให้องค์กรไม่แสวงหากำไรซึ่งละเมิดหรือไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติใดๆจะต้องถูกยกเลิกทะเบียนไม่ว่าองค์กรนั้นจะได้ดำเนินการ “อุทธรณ์คำสั่งเพิกถอนการขึ้นทะเบียน” นั้นอยู่หรือไม่ก็ตาม ดังนั้นหากมีการละเมิดบทบัญญัติใดๆแม้ว่าเป็นความผิดเล็กน้อยเพียงใดก็ตามก็อาจนำมาซึ่งการยกเลิกหรือเพิกถอนการขึ้นทะเบียนขององค์กรไม่แสวงหากำไรได้ ทั้งนี้ภายใต้บรรดาบรรทัดฐานระหว่างประเทศ การยกเลิกทะเบียนเป็นการจำกัดเสรีภาพในการรวมกลุ่มกันเป็นสมาคมอย่างร้ายแรงที่สุดซึ่งจะสามารถทำได้ต่อเมื่อมีอันตรายที่ชัดแจ้งและใกล้จะมาถึงอันส่งผลต่อการละเมิดกฎหมายของรัฐอย่างรุนแรง และเมื่อไม่กำหนดให้มีโอกาสใช้สิทธิอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อหน่วยงานอิสระย่อมอาจนำไปสู่การใช้อำนาจเกินสัดส่วนและโดยมิชอบของเจ้าหน้าที่รัฐได้

ผลกระทบที่อาจเกิดขึ้น

ผลกระทบจำนวนมากอาจเกิดจากกฎหมายที่จำกัดการดำเนินงานของภาคประชาสังคม ทั้งนี้ภาคประชาสังคม รวมทั้งบรรดาองค์การไม่แสวงหากำไรซึ่งดำเนินงานเกี่ยวกับการเข้าถึงทรัพยากร การให้ความช่วยเหลือด้านมนุษยธรรม การศึกษา สาธารณสุข อาจถูกจำกัดโดยข้อห้ามและภาระการดำเนินงานเกินควร ทั้งนี้ยังพบว่าการให้ความช่วยเหลือแก่สถานการณ์ Covid-19 กลับลดลงอย่างมากในประเทศใช้มาตรการดังกล่าวซึ่งส่งผลกระทบต่อสุขภาพและการพัฒนา กฎหมายซึ่งจำกัดการทำงานของภาคประชาสังคมมักนำมาสู่การถอนตัวของแหล่งทุนและทำให้ภาคประชาสังคม ดังเช่น สาธารณสุขและการบรรเทาสาธารณภัยเข้าถึงแหล่งทุนที่หดตัวลง อย่างน้อยที่สุดภาคประชาสังคมไทยอาจเล็งเห็นค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้นจากการต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขการจัดทำรายงาน การสอบบัญชีและอื่นๆเพื่อให้เป็นไปตามกฎหมายนี้

สถาบันฯทราบว่าทางสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกากำลังพิจารณาความเห็นทั้งหลายเบื้องต้นและอาจเผยแพร่ร่างพระราชบัญญัติฉบับใหม่ในเร็วๆนี้ สถาบันฯจะยังคงติดตามความคืบหน้าของร่างกฎหมายเกี่ยวกับองค์กรไม่แสวงหากำไรในไทยต่อไป ทั้งนี้ โปรดติดต่อ asia@icnl.org สำหรับความเห็นโดยละเอียดและข้อเสนอแนะต่อร่างพระราชบัญญัติฯดังกล่าว