MELHORES PRÁTICAS REGULATÓRIAS
INTERNACIONAIS DO
TERCEIRO SETOR

Eduardo Szazi
José Eduardo Sabo Paes

2011

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 2

Conteúdo
SOBRE OS AUTORES ………………………………………………………………………………………………………. 4
AGRADECIMENTOS………………………………. ……………………………………………………………………….. 6
INTRODUÇÃO …………………………………. ……………………………………………………………………………. 8
1. GOVERNANÇA ………………………………. …………………………………………………………………….. 10
1.1 Iniciativas de auto-regulação …………….. …………………………………………………………… 10
1.2 Composição dos órgãos de administração …….. …………………………………………………. 11
1.3 Gestão de conflitos de interesses …………. ………………………………………………………… 14
1.4 Remuneração de dirigentes ………………… …………………………………………………………. 18
2. ACCOUNTABILITY E PRESTAÇÃO DE CONTAS ……….. ………………………………………………….. 20
2.1 Entidades como veículos para a prática de atos criminosos………………………………… 20
2.2 Fundações como veículos financeiros ……….. …………………………………………………….. 22
2.3 Fundações e entidades tradicionais ………… ………………………………………………………. 25
3. GERAÇÃO DE RENDA E INCENTIVOS FISCAIS ………. ……………………………………………………. 30
3.1 Doações de indivíduos e empresas ………….. ……………………………………………………… 30
3.2 Incentivos fiscais em doações transnacionais .. ………………………………………………….. 38
3.3 Venda de Serviços e Mercadorias …………… ………………………………………………………. 41
3.4 Outras práticas …………………………. ………………………………………………………………….. 46
4. FINANCIAMENTO GOVERNAMENTAL ……………….. ……………………………………………………. 48
5. RECOMENDAÇÕES PARA UMA AGENDA PROPOSITIVA …… ………………………………………… 54
6. DOCUMENTOS INTERNACIONAIS RELEVANTES ……….. ………………………………………………. 57
6.1 Melhores Práticas da OCDE (2002) ………….. ……………………………………………………… 58
6.2 Melhores Práticas dos EUA (2002) ………….. ………………………………………………………. 66
6.3 Melhores Práticas da União Europeia (2005)….. ………………………………………………… 74
BIBLIOGRAFIA ……………………………….. ……………………………………………………………………………. 82
ÍNDICE REMISSIVO ……………………………. …………………………………………………………………………. 87

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SOBRE OS AUTORES

EDUARDO SZAZI é bacharel em Direito pela Universidade de São Pau lo, Especialista em
Administração de Empresas (CEAG) pela Fundação Getu lio Vargas e doutorando em
Direito pela Universidade de Leiden, nos Países Bai xos.
É advogado, sócio de Szazi Bechara Advogados e prof essor de Direito do Terceiro Setor
na Escola de Direito da Fundação Getulio Vargas e n a Fundação Instituto de
Administração. É Sócio Emérito do GIFE, membro do Advisory Council do International
Center for Not-for-Profit Law (EUA) e membro da International Society of Third Sector
Research (Reino Unido).
É autor de Terceiro Setor: Regulação no Brasil, 4ª ed., (Peirópolis: São Paulo) 2006.

JOSÉ EDUARDO SABO PAES é bacharel em Direito pela Universidade de Brasili a,
Especialista em Teoria da Constituição pelo UniCEUB , Mestre e Doutor em Direito pela
Universidade Complutense de Madri, na Espanha.
É Procurador de Justiça do Ministério Público do Di strito Federal e Territórios e
professor de Direito da Universidade Católica de Br asília. É presidente da PROFIS –
Associação Nacional dos Procuradores e Promotores d e Justiça de Fundações e
Entidades de Interesse Social.
É autor de Fundações, Associações e Entidades de Interesse Soc ial, 7ª ed., (Forense:
Brasília) 2010.

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AGRADECIMENTOS

Os Autores agradecem à Pastoral da Criança pelo financiamento da pesquisa e a Silvio
Sant’Anna, da Fundação Esquel Brasil, pelo esforço na viabilização dos mencionados
recursos.

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INTRODUÇÃO

Lester Salomon aponta que o crescimento do interesse no setor sem fins lucrativos
tem levado a inúmeras iniciativas de reforma legisl ativa em todo o mundo. Suportando
tais inovações está o entendimento de que o desenvo lvimento do setor sem fins
lucrativos pode ser significantemente afetado pela ‘simpatia’ que o ambiente
regulatório dispensa às entidades.
1
O Brasil não ficou imune a essa onda, pois o setor sem fins lucrativos e o investimento
social privado em nosso país têm sido objeto de div ersas iniciativas regulatórias ao
longo dos últimos anos. Dentre elas, podemos destac ar as Rodadas de Interlocução
Política do Conselho da Comunidade Solidária, sob a liderança de Ruth Cardoso, no
governo FHC (1995-2002), que deram origem à Lei 9.6 08 (Voluntariado), à Lei 9.790
(OSCIP)
2 e à publicidade de informações sobre entidades dec laradas de utilidade
pública federal. No governo Lula (2003-2010), a int rodução do CNEs e a uniformização
da prestação de contas ao Ministério da Justiça por meio eletrônico representaram
considerável salto na transparência, assim como a c riação do Portal dos Convênios
(Decreto 6.170, de 25.07.2007), ainda que esta inic iativa tenha sido uma resposta à
‘CPI das ONGs’, uma comissão parlamentar de inquéri to do Senado Federal que
investigou o repasse e uso fraudulento de recursos públicos federais a entidades sem
fins lucrativos.
No âmbito da sociedade civil, podemos destacar como exemplo o ‘diálogo entre o
Banco Mundial e as fundações, redes sociais e o gov erno brasileiro’, em fevereiro de
2005, que identificou diversos pontos para aprimora mento do ambiente regulatório
brasileiro e o fortalecimento de parcerias, particu larmente no âmbito dos Objetivos do
Milênio e das comunidades lusófonas.
A legitimidade da atuação dos cidadãos na esfera pú blica mais além do voto em
eleições periódicas foi introduzida em 1945 no orde namento jurídico mundial pela
1 Salomon, L.M. e Toepler, S. The Influence of the Legal Environment on the Devel opment of the
Nonprofit Sector, Working Paper Series no 17 (Center for Civil Societ y Studies, John Hopkins University:
Baltimore) 2000.
2 Para uma descrição sucinta do processo de criação d a lei das OSCIPs, veja SZAZI E. ‘Creating a
Favorable Environment for Philanthropy and Civil So ciety: the case of Brazil’ em Sanborn, C. e
Portocarrero, F. Philanthropy and Social Change in Latin America (Harvard University Press: Cambridge)
2005. Veja, também, SABO PAES, J.E. Fundações, Associações e Entidades de Interesse Soc ial, 7ª. Ed.
(Forense: Brasilia) 2010 p 641.

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Carta das Nações Unidas, que outorgou aos indivíduos o direito de interagir no âmbito
internacional não apenas por meio de organizações g overnamentais, mas também por
meio de organizações não-governamentais. Ao cunhar essa (hoje) tão conhecid a
expressão, a Carta reconheceu que a esfera pública era maior do que a governamental.
ONGs são filhas de nosso tempo. Se a democracia ele itoral é a forma predominante de
governo no mundo e as pessoas cada vez mais partici pam da esfera pública, parece-
nos também inquestionável que o direito dos povos à autodeterminação, consagrado
pela Carta da ONU, expandiu-se muito além do direit o à independência do regime
colonial, para compreender o direito à democracia. Por exemplo, a análise da evolução
dos princípios gerais do direito internacional nas decisões da Corte Internacional de
Justiça indica uma progressiva expansão do reconhec imento de princípios
humanitários e direitos individuais e, também, sob outra dimensão, o marcante
alargamento do Princípio da Autodeterminação dos Po vos que hoje vem sendo
interpretado como direito à participação em assunto s públicos e, por que não dizer,
como direito à democracia. Por isso, podemos afirma r, a partir das teorias
contratualistas da formação do Estado em um ambient e contemporâneo amplamente
democrático, que é necessário adicionar um novo blo co ao modelo concebido por
Thomas Franck sobre Governança Democrática,
3 através de mecanismos de
participação civil nas estruturas burocráticas do E stado. Para esse desafio, as ONGs nos
parecem uma razoável e legítima solução.
4
Mas, para isso, o aprimoramento do contexto regulat ório se torna tarefa essencial,
pois a lei afeta diretamente os custos de transação de uma ONG em uma sociedade
complexa e altamente regulamentada, como a brasilei ra.
Nesse trabalho, apresentamos as conclusões de nossa pesquisa sobre a legislação e
normas de regência de entidades sem fins lucrativos em países de direito
consuetudinário ( common Law) e codificado (civil Law) realizada durante o segundo
semestre de 2010. No primeiro grupo, estudamos o Re ino Unido e os Estados Unidos
da América. No segundo, na Europa, avaliamos especi almente a experiência da
Alemanha, França, Itália, Espanha e Portugal e, em nosso continente, da Argentina,
Chile, Colômbia e México. A ênfase nesses países se deu pelo seu histórico de
influências em nosso ordenamento jurídico e, também , pela pujança de seu setor sem
fins lucrativos, em comparação com outros países do mesmo continente.

3 Franck, T. ‘The Emerging Right to Democratic Govern ance’, American Journal of Intl Law, v 86, 1992 . 4 Szazi, E. NGOs: Legitimate Subjects of International Law. (Leiden University Press: Leiden) 2011.

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1. GOVERNANÇA

1.1 Iniciativas de auto-regulação

No Brasil , em recente iniciativa, o GIFE e o IBGC desenvolve ram o Guia das Melhores
Práticas de Governança para Fundações e Institutos Empresariais (2009) onde foram
abordadas as melhores práticas brasileiras em temas como Missão e Operações,
Titularidade da Entidade, Conselho, Gestão, Auditor ia Independente, Conselho Fiscal e
Conduta, Conflito de Interesses e Divulgação de Inf ormações.
5
A auto-regulação das organizações da sociedade civi l se apresenta como instrumento
democrático poderoso e capaz de contrabalançar os p rincípios constitucionais da
liberdade de associação e de iniciativa com o neces sário acompanhamento público de
atividades de pessoas e entidades, notadamente quan do financiadas por recursos
governamentais.
Como veremos nos Capítulos 2 e 6 dessa obra, o cres cimento do número de
organizações não governamentais em todo o mundo e a utilização de algumas delas
para acobertar ações terroristas e outras iniciativ as ilegais, como lavagem de dinheiro
e tráfico, deu azo a acalorados debates no governo e na sociedade civil, que
resultaram em uma aparente tendência internacional de ênfase na auto-regulação do
setor, ainda que com suporte em autodeclaradas ‘vol untárias’ diretrizes fixadas pelos
governos das economias centrais do mundo.
A legislação da Suíça discorre marginalmente sobre regras de governança e prestação
de contas de fundações. Por isso, a SwissFoundation s, uma associação de fundações
doadoras (grantmakers) criada em 2001, decidiu criar um grupo de trabalho para criar
regras de auto-regulação, que acabou por gerar o do cumento Swiss Code of Best
Practice for Foundation Governance (2005) que se baseia em três princípios
(transcritos abaixo), desdobrados em vinte e duas r ecomendações estratégicas.
1.
EFFETIVA REALIZAÇÃO DA MISSÃO DA FUNDAÇÃO
A fundação é obrigada a conduzir a missão fundacion al conforme estabelecida
pelo seu instituidor, e da forma mais efetiva, efic iente e sustentável possível.
5 Disponível em www.gife.org.br ou www.ibgc.org.br .

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A missão da fundação é o ponto de partida e orientação de todas as atividades fundacionais. Os
corpos dirigentes da fundação são responsáveis pela efetiva e fiduciária implementação da
missão. Quanto mais efetiva, eficiente e permanente seja tal implementação, mais estarão
cumprindo o mandato estabelecido pelo instituidor. Isso se aplica tanto para negociações
envolvendo os ativos da fundação quanto para suas a tividades institucionais.
2. CONTROLES BALANCEADOS
A fundação deve assegurar que exista um relacioname nto equilibrado entre a
gestão e o monitoramento de todas as importantes de cisões e negociações, com
uso de apropriados procedimentos administrativos e organizacionais.
A fundação não tem membros, sócios ou associados. E la não tem nenhum instrumento próprio
de supervisão à sua disposição, como as assembleias gerais de associados, nas associações, ou
de sócios, nas sociedades. A fundação, também, não pertence a terceiros, pois, de certa forma,
pertence a si mesma. Por isso, em seus atos societá rios, deve a fundação fixar a forma de sua
administração, e assegurar que essa administração seja monitorada
.
3.
TRANSPARENCIA
O conselho da fundação deve assegurar que as metas, atividades e estruturas da
fundação sejam o mais transparente possível, de for ma apropriada para a missão
da entidade.
Como regra, fundações recebem vantagens fiscais, Ac ima e, além disso, a sociedade civil atribui
às fundações um elevado papel social. Por isso, as atividades da fundação devem satisfazer
requerimentos internos e externos de transparência, devendo a fundação apropriadamente
informar sobre suas metas, atividades e estruturas .

1.2 Composição dos órgãos de administração

Na Argentina , de forma ampla, as organizações não lucrativas – na qual estão inseridas
as asociaciones civiles e as fundaciones – são definidas como entidades de ‘ bien
público ’ quando efetivamente ‘ satisfacen la necesidad de terceros, principalmente de
los más desfavorecidos o de quienes no podrían de o tra forma a acceder a los
beneficios que ellas producen ’ (González Bombal, Roitter e Alfredo Borghi).
Em termos de marco constitucional, a Constituição d a Argentina, sancionada em 1853,
consagra no seu art. 14 o direito de todos os habit antes daquela nação a livremente se
associarem conforme lei que regulamente seu exercíc io. Porém, as associações,
pessoas jurídicas de direito privado previstas no a rt. 33 do Código Civil, ainda não
mereceram uma regulação específica.

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Não obstante, destacamos que se encontra em tramitação no Congresso Nacional
argentino o ‘ Proyecto de Ley de Asociaciones Civiles ’ de autoria do Deputado Julio
Piumato, apresentado em 17.11.2009 e que propõe por menorizada normatização (são
106 artigos) para as associações civis sem fins luc rativos que terão como objeto o bem
comum. Este projeto já havia sido apresentado pela Senadora Malvina Segui em
19.02.2002, tendo sido aprovado no Senado em 19.11. 2003. Posteriormente, em nova
legislatura, após importantes debates, comentários e observações de juristas locais e
de representantes da sociedade civil e do terceiro setor, foi novamente apresentado.
Já as fundações, pessoas jurídicas também previstas no art. 33 do Código Civil, têm na
Argentina legislação específica (Lei 19.836, de 197 2), da qual é interessante ressaltar
dois aspectos, relativos à sua constituição.
O primeiro é o dever dos instituidores de apresenta r, quando do pedido para obtenção
de personalidade jurídica um “plano trienal de trab alho com base orçamentária”, quer
dizer, com uma descrição de atividades e indicação de recursos suficientes que
demonstre a possibilidade de sua execução. Tal plan o trienal deverá ser aprovado por
órgão público ( Departamento de Asociaciones Civiles y Fundaciones ), que examinará a
relação e a compatibilidade entre o objetivo da fun dação e as atividades propostas e
os recursos patrimoniais disponíveis.
O segundo aspecto é a exigência de um aporte patrim onial mínimo, definido em
Resoluções do Inspección General de Justicia (I.G.J .), que oscila entre $12.000,00 (doze
mil dólares) e $20.000,00 (vinte mil dólares).
O governo e a administração da fundação será dirigi da por um conselho directivo
composto por pelo menos três pessoas e terão todas as atribuições necessárias para
dar cumprimento a finalidades de uma fundação, dent ro das condições estabelecidas
no estatuto. (Lei 19.836, Art. 10). É o único órgão de governo essencial para o
funcionamento de uma fundação e tem poderes amplos para governar.
De forma distinta da prática brasileira, a lei arge ntina prevê a instalação de uma
Comissão Executiva composta por membros do próprio Conselho de Administração,
que, por disposição estatutária, poderá receber por delegação poderes de
administração e de governo entre os períodos de da reunião do Conselho de
Administração.
A lei não prevê a existência de um órgão de control e nos moldes dos nossos conselhos
fiscais, embora seja freqüente sua criação por disp osição estatutária.
A França , fiel à sua tradição de estado unitário burocrátic o, define um estatuto-
modelo para todas as fundações que pretendam ser re conhecidas de utilidade

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pública. 6 Pelo modelo proposto, as fundações devem ser geridas por um Conselho de
Administração com no mínimo sete e no máximo doze m embros, advindos de três
grupos obrigatórios de partes interessadas (stakeholders), aos quais poderão se somar
mais dois, facultativos. Esses grupos são:
o Colégio de Fundadores, composto pelo instituidor e por pessoas indicadas por
ele para compor esse colegiado, por prazo indetermi nado;
o Colégio de Membros de Direito (membres de Droit), composto por
representantes do Ministério do Interior e outros m inistérios com afinidade
com as atividades fundacionais, escolhidos por praz o indeterminado;
o Colégio de Personalidades, composto por pessoas com competência na área de
atuação da entidade, escolhidos pelo próprio Consel ho de Administração para
mandato fixo;
o Colégio de Empregados, composto pelos funcionários da entidade, eleitos pelos
próprios para mandato fixo; e
o Colégio de Amigos da Fundação, composto pelos apoia dores e doadores da
entidade, escolhidos pelos próprios por mandato fix o.
Em que pese o reconhecimento do princípio da liberd ade de associação, o Estado
Francês também propõe um modelo de estatuto para as associações que pretendam o
reconhecimento de utilidade pública após o seu terc eiro ano de existência. Pela
‘sugestão’ do Ministério do Interior (vigente desde 1991), a assembleia de associados
elege, dentre seus membros, o Conselho de Administr ação, podendo, ainda, em
circunstâncias particulares que o justifiquem, admi tir Membros de Direito ou
funcionários, embora em número limitado. Este Conse lho elege, dentre seus membros,
uma diretoria (Bureau) composta por um presidente, um ou mais vice-preside ntes, um
secretário, um tesoureiro e um tesoureiro adjunto.
Em ambos os estatutos-modelo, as atribuições de con selheiro são pessoais e gratuitas
e somente podem ser delegadas a outro membro do Con selho, que não poderá
acumular mais de uma representação. O Conselho se r eúne duas vezes ao ano e elege
seu próprio presidente e a Diretoria, que se reúne ao menos quatro vezes por ano. O
Presidente é o representante da entidade em todos o s atos da vida civil, inclusive
perante os bancos.
Embora, nas fundações, o Conselho tenha competência para alterar o estatuto, essa
deliberação deve ocorrer em duas reuniões separadas por intervalo mínimo de dois
meses, por voto de 3/5 dos membros do órgão. Nas as sociações, a competência é
privativa da assembleia de associados e as alteraçõ es só podem ocorrer com a
presença de quorum mínimo de ¼ dos associados e apr ovação de 2/3 dos presentes.
6O Estatuto modelo das fundações foi aprovado pelo Conselho de Estado em 02.04.2003.

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Os estatutos-modelo que, como dito, são concebidos para entidades que pleitearão o
reconhecimento de utilidade pública, contêm artigos que determinam a necessária
aprovação do governo francês para a eficácia de qua lquer alteração de suas
disposições ou para a deliberação que pretenda exti nguir a entidade (Conseil d'Etat,
Les Associations Reconnues d'Utilité Publique).
7 Essa prática, na verdade, decorre do
sistema de reconhecimento de utilidade pública: com o a transcrição dos estatutos
compõe o decreto de reconhecimento, qualquer modifi cação exigirá novo decreto do
Conselho de Estado ou, eventualmente, ato análogo d o Ministro do Interior e, por isso,
esses órgãos devem apreciar a modificação.
8
Situação análoga é observada no Chile, onde o Decreto Supremo 292, de 19.03.1990,
estabeleceu um estatuto-modelo a ser adotado pelas associações (corporaciones ) que
pretendam ser reconhecidas como ‘Organizações Não G overnamentais de
Desenvolvimento’.
9

1.3 Gestão de conflitos de interesses

A legislação dos EUA impõe procedimentos específicos para a gestão de f undações
privadas ( private foundations ) e entidades beneficentes ( public charities).
Preliminarmente, para usufruir as vantagens fiscais , a norma exige que a entidade: (i)
tenha finalidades filantrópica, educacional ou cien tífica; (ii) não distribua lucros; (iii)
não se envolva em campanhas políticas e (iv) não bu sque influenciar o processo
legislativo ou decisões governamentais ( lobbying).
Adicionalmente, todas as demais exigências legais s obre a governança giram em torno
do conceito central de “pessoa desqualificada”. Tra nsações que são legais para uma
entidade beneficente podem ser completamente ilegai s para uma fundação privada se
tal transação envolver uma pessoa desqualificada. P ara os fins da legislação regente
das fundações privadas norte-americanas, o Código T ributário Federal (IRS Tax Code)
define como pessoa desqualificada:
 Um contribuinte substancial da organização [Section 4946, § 507 (d)(2)];
 Um administrador da fundação, isso é, um executivo, diretor ou conselheiro
ou qualquer outra pessoa que tenha equivalentes res ponsabilidades e poder
7 Artigo 13-1 do Decreto de 16.08.1901. Ver, ainda, Conseil d’Etat, Les Associations Reconnues d’Utilité
Publique (La Documentation Française: Paris) 2000.
8 Conforme artigo 13-1 do Decreto de 16.08.1901, que regulamentou a Lei de 01.07.1901, que trata das
associações.
9 Disponível em www.bcn.cl

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e, também para qualquer ato ou omissão, qualquer empregado da fundação
que tenha autoridade ou responsabilidade por tal at o ou omissão;
 O detentor de mais de 20% de qualquer entidade que seja um contribuinte
substancial;
 Um membro da família de qualquer das pessoas indica das nos itens
precedentes, considerando-se como tal o cônjuge, fi lhos, netos e bisnetos, os
cônjuges dos filhos, netos e bisnetos e os pais, av ós e bisavós;
 Uma corporação, sociedade ou truste em que as pesso as indicadas nos quatro
itens precedentes detenham mais de 35% do poder de voto ou direito a
dividendos.

Tomando por base o conceito de pessoa desqualificad a, a legislação proíbe que a
fundação se engaje em negócios com tais pessoas, ai nda que justos e interessantes à
fundação, como por exemplo, a compra, permuta ou lo cação de um imóvel. O proveito
do benefício também é importante, pois enquanto o u so gratuito de um imóvel da
fundação pela pessoa desqualificada é proibido, o i nverso não o é. A fundação também
é proibida de conceder empréstimos às pessoas desqu alificadas ou de tomar
empréstimos destas, salvo, nesse último caso, se o mesmo for sem juros ou qualquer
outro custo adicional.
A aquisição de bens ou serviços de uma pessoa desqu alificada, pela fundação, é
igualmente proibida e a venda no sentido reverso so mente é autorizada se for
praticada em condições rigorosamente iguais àquelas ofertadas ao público em geral.
A fundação somente pode efetuar algum pagamento ou reembolsar despesas de uma
pessoa desqualificada se forem observadas simultane amente duas condições: (i) por
serviços pessoais que sejam razoáveis e necessários para a execução da atividade fim
da fundação; e (ii) a custo razoável e não excessiv o nas circunstâncias.
Ainda no tema de governança, é de se notar que a le gislação norte-americana obriga
os dirigentes das fundações privadas a investirem a o menos 5% do total de seus ativos
em seus objetivos estatutários, incluídos razoáveis e necessários custos
administrativos para manutenção de tais objetivos. Nos EUA é comum que tais ativos
sejam preponderantemente compostos por ações e outr os títulos emitidos por
companhias. Ciente desse fato, a norma proíbe que a fundação detenha, junto com as
pessoas desqualificadas, mais de 20% de qualquer co mpanhia, na medida em que isso
poderá implicar dificuldades de realização, por ven da, de tais ativos. Também,
buscando evitar que as fundações percam parcelas su bstanciais de seus ativos em
investimentos de alto risco ou que tornem difícil a continuidade de suas atividades
(baixa liquidez, por exemplo), a norma prevê que, e m tais situações, a fundação e seus
administradores sejam taxados em 5% do montante inv estido.

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A concessão de vantagens excessivas a funcionários e dirigentes ou qualquer tipo de
vantagens para dirigentes estatutários ou pessoas q ue tenham poder de influência no
processo decisório também é vedada. Caso esta últim a situação ocorra, as partes
envolvidas deverão provar que a transação realizada foi feita em bases razoáveis e que
não foi lesiva aos interesses da entidade, sempre c om amparo em evidências
documentais.
A Espanha , a exemplo do Brasil, quando da edição da Lei das OSCIP, proibiu que os
fundadores, associados, conselheiros, representante s legais e membros dos órgãos de
governo de entidades sem fins lucrativos, bem como seus cônjuges e parentes até
quarto grau, sejam os destinatários principais das atividades realizadas pelas
entidades, proibindo, ainda, que se beneficiem de c ondições especiais para utilizar os
seus serviços (Lei 49, de 23.12.2002, art. 3º, 4; L ei 50, de 26.12.2002, art. 3º, 3).
Também o México, com a Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil de 15.12.2003, impediu as entidades de receberem
apoios e estímulos públicos se verificada qualquer das seguintes situações (Art. 8º, I e
II):
o Existência de relações de interesse ou nexo de pare ntesco por
consangüinidade ou afinidade até o quarto grau, ou relação conjugal, entre os
dirigentes da entidade e os servidores públicos enc arregados de outorgar ou
autorizar os apoios e estímulos públicos;
o Contratação, com recursos públicos, a pessoas com n exo de parentesco com
os dirigentes da entidade, seja por consangüinidade ou afinidade, até o quarto
grau.
A França adota abordagem interessante sobre conflito de int eresses. Em uma primeira
dimensão, os franceses proíbem que as fundações ou associações recebam bens com
cláusula de usufruto do doador. Em segundo lugar, e stimulam o fortalecimento da
legitimidade do processo decisório interno das asso ciações, que só recebem o
reconhecimento de utilidade pública se o seu proces so de tomada de decisão tiver
caráter democrático e de acordo com os estatutos. E sse aspecto é reforçado, ainda,
pela prática de só outorgar o reconhecimento a enti dades que tenham no mínimo
duzentos associados
10. Uma terceira dimensão abrange o aparente paradoxo entre a
participação voluntária no Conselho (e na Diretoria ) e o profissionalismo na gestão da
entidade.
Como vimos anteriormente, o direito francês autoriz a a participação de funcionários
da entidade em seu próprio Conselho de Administraçã o, entendendo que o
10 É de se destacar que, de acordo com a lei francesa, uma associação pode ser constituída por apenas
duas pessoas (Lei de 01.07.1901, artigo 1º).

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pagamento de salário, sendo contrapartida de trabalho executado fora do colegiado,
não viola o requisito de exercício voluntário do ca rgo de conselheiro. Todavia, para
assegurar que a entidade não vivencie situações de conflito de interesses que possam
desfigurar o seu caráter não lucrativo,
11 não se admite que mais de ¼ dos cargos do
Conselho de Administração seja ocupado por empregad os, proibindo-se, ainda, que
tais conselheiros empregados sejam eleitos para a D iretoria (Bureau). Sob outra
perspectiva, a necessária profissionalização das en tidades legitimou a admissão de um
executivo, usualmente denominado Diretor Geral, par a coordenar os empregados
operacionais. Porém, como bem apontado pelo Conselh o de Estado, essa prática
compreende o risco do Diretor Geral se tornar o ‘di rigente de fato’, notadamente se os
órgãos estatutários adotarem perfil meramente homol ogatório.
12 Embora
reconhecendo que a situação é de difícil solução po r ato normativo, a prática francesa
determina que o Diretor Geral não seja associado ou membro dos órgãos estatutários.
Recomenda, ainda, que os dirigentes estatutários, s endo fiadores do pacto associativo,
atuem com a compreensão de que tem a função e a res ponsabilidade de velar pela
realização do objetivo social da entidade. Já no qu e concerne à remuneração do
Diretor Geral, com o intuito de assegurar que a mes ma foi fixada no interesse da
entidade, determina a prática francesa que o tema n ão seja de alçada do Presidente,
mas objeto de deliberação dos órgãos colegiados da entidade, determinando, ainda
que os salários mais elevados sejam informados nos relatórios anuais, para permitir
que sejam conhecidos pelos associados, membros dos órgãos dirigentes e doadores
em geral.
No Brasil, vale a pena destacar que as leis de dire trizes orçamentárias (LDO) também
têm se preocupado com o conflito de interesses no r epasse de recursos
governamentais a entidades sem fins lucrativos, com o se observa na destinação de
recursos federais a título de subvenções sociais na atual LDO (Lei 12.309, de
09.08.2010, art.37, §3º):
A destinação de recursos a entidade privada não ser á permitida nos casos em
que agente político de Poder ou do Ministério Públi co, tanto quanto dirigente
de órgão ou entidade da administração pública, de q ualquer esfera
governamental, ou respectivo cônjuge ou companheiro , bem como parente em
linha reta, colateral ou por afinidade, até o segun do grau, seja integrante de
seu quadro dirigente, ressalvados os casos em que a nomeação decorra de
previsão legal ou que sejam beneficiados:
11 “Considerando, além disso, o campo de oportunidade que o desejo natural dos trabalhadores para
defender seus interesses vis-à-vis seus empregadores podem levá-los a não dar importância total para o
objetivo institucional desinteressado da entidade » (Avis 304.662 du Conseil d’Etat du 22 octobre 1970 ) 12 Ver Conseil d’Etat, Les Associations Reconnues d’Utilité Publique, (La Documentation Française: Paris)
2000, p 36-38.

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Szazi e Sabo Paes Página 18

a) o Conselho Nacional de Secretários de Saúde – CONASS, o Conselho
Nacional de Secretarias Municipais da Saúde – CONAS EMS e o Conselho
Nacional de Secretários de Educação – CONSED;
b)
as associações de entes federativos, limitada a apl icação dos recursos à
capacitação e ao treinamento de pessoal dos associa dos; ou
c)
os serviços sociais autônomos destinatários de cont ribuições dos
empregadores incidentes sobre a folha de salários.
Ressaltamos que previsão legal com esse perfil foi inserida pela primeira vez na LDO de
2006 (Lei 11.439, de 29.12.06), que vedava a destin ação de recursos a entidades
privadas em que membros do Poder Legislativo da Uni ão, Estados, Distrito Federal e
Municípios, ou respectivos cônjuges ou companheiros sejam proprietários,
controladores ou diretores (art. 36, §5º). Desde en tão, tem sido mantida a cada ano,
com poucas alterações.

1.4 Remuneração de dirigentes

A Espanha , alinhada com a prática de diversos outros países, proíbe que o exercício
das atribuições de dirigente seja remunerado, mas, a exemplo do Brasil, quando da
edição da Lei das OSCIP, autoriza que os conselheir os, representantes estatutários ou
membros dos órgãos dirigentes sejam remunerados por serviços prestados à entidade,
inclusive sob relação de emprego, desde que tais at ividades não sejam compreendidas
nas suas atribuições como dirigentes, valendo tais limitações inclusive para a
administração de sociedades em que a entidade tenha participação (Lei 49, de
23.12.2002, art. 3º, 3; Lei 50, de 26.12.2002, art. 15, 4).
A lei espanhola (Lei 49, de 23.12.2002) inclusive r essalta que tais pessoas não poderão
participar dos resultados econômicos da entidade, n em por si mesmas, nem através de
interposta pessoa ou entidade. Observe-se, também q ue a diretoria, mediante prévia
autorização do órgão público de controle, poderá fi xar uma retribuição adequada
àqueles dirigentes que prestem à fundação serviços distintos aos que lhes são
incumbidos estatutariamente (lei 50, art. 2, 4).
Na França, embora autorizando-se a participação de funcionári os da entidade em seu
próprio Conselho de Administração, estes somente po dem ser remunerados pelo

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Szazi e Sabo Paes Página 19

trabalho executado fora do colegiado, posto que o exercício do cargo de conselheiro é
voluntário (Conselho de Estado, Orientação 304.662, de 22.10.1970).
13

13 “Mesmo que a expressão ‘vantagens’ devesse, na esp écie, ser interpretada em sentido amplo, ela não
incluiria os salários, pois estes são a contraparti da de um trabalho ou serviço; portanto, o artigo 1o
mencionado (da Lei de 01.07.1901) não impede que um empregado, nessa condição, pertença ao
conselho de administração da associação que o empre gue, desde que o vínculo de subordinação
derivado do contrato de trabalho não seja incompatí vel com as funções de administrador.’

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Szazi e Sabo Paes Página 20

2. ACCOUNTABILITY E PRESTAÇÃO DE CONTAS

2.1 Entidades como veículos para a prática de atos criminosos

Os eventos de Onze de Setembro trouxeram profundas modificações no sistema de
financiamento de entidades sem fins lucrativos, not adamente após a descoberta de
que projetos aparentemente inocentes estavam sendo usados para coletar fundos e
acobertar terroristas
14. A partir de então, a comunidade internacional avanç ou na
edição de regras contra a lavagem de dinheiro e par a combate ao terrorismo, sendo
uma das primeiras iniciativas os estudos do Grupo d e Ação Financeira sobre a Lavagem
de Dinheiro,
15 da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Econ ômico (“OCDE”)
que levaram à edição, em Outubro de 2002, de um gui a de melhores práticas

(“
MELHORES PRÁTICAS DA OCDE ”).16
Tendo em vista a diversidade da forma de constituiç ão de entidades sem fins lucrativos
no mundo, a abordagem adotada pela OCDE BEST PRACTI CES levou em conta aspectos
funcionais na operação dessas entidades, em detrime nto de sua forma legal. Portanto,
aos olhos do mundo, uma fundação e uma associação c ivil de direito brasileiro não
têm diferenças pelo fato de adotarem formas distint as. O mesmo critério foi adotado
pelo Departamento do Tesouro dos EUA em suas diretrizes para as melhores práticas
voluntárias de financiamento de entidades sem fins lucrativos por organizações
baseadas nos Estados Unidos divulgadas em Novembro de 2002
(“MELHORES
PRÁTICAS DOS EUA”).
17

14 Ver exemplo 1 das tipologias de uso irregular de en tidades sem fins lucrativos pelo terrorismo, anexo
ao documento FATF Financial Action Task Force on Money Launderin g: Combating the abuse of Non-
Profit Organizations – International Best Practice s.

15 O Grupo é composto pelos Estados Unidos, todos os p aíses da União Europeia (Áustria, Bélgica,
Dinamarca, Espanha, Finlândia, França, Grécia, Hola nda, Irlanda, Itália, Luxemburgo, Portugal, Suécia e
Reino Unido), Argentina, Austrália, Brasil, Canadá, China, Islândia, Japão, México, Nova Zelândia,
Comissão Europeia e Conselho de Cooperação do Golfo .

16 Documento FATF Financial Action Task Force on Money Launderin g: Combating the abuse of Non-
Profit Organizations – International Best Practice s (10/2002) disponível em
https://www.fatf-
gafi.org/dataoecd/53/53/34260889.pdf .
17 Documento US Department of Treasury Anti-Terrorism Financing Guidelines: Voluntary Best Practices
for US-Based Charities (11/2002, Rev 12/2005) disponível em
https://www.ustreas.gov/offices/enforcement/key-issu es/protecting/charities-intro.shtml

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Szazi e Sabo Paes Página 21

Logo depois, com um claro olho sobre o desvio de finalidade de entidades sem fins
lucrativos, a Comissão Europeia editou uma minuta d e recomendações aos Estados
Membros da União Europeia sobre a adoção de um código de conduta voluntário para
entidades sem fins lucrativos, visando promover as melhores práticas de transparência
e prestação de contas (“MELHORES PRÁTICAS DA UNIÃO EUROPEIA”).
18
O recrudescimento das medidas mundiais e, especialm ente, norte-americanas contra a
lavagem de dinheiro e uso de entidades sem fins luc rativos como porta de entrada
para o financiamento do terrorismo internacional to rnam essencial a adaptação do
modelo de gestão de entidades brasileiras interessa das em manter e/ou ampliar suas
fontes de financiamento internacional.

Um dos principais focos de preocupação internaciona l é a gestão financeira das
entidades e a sua capacidade de tornar públicas sua s contas e manter seus registros
contábeis dentro de padrões geralmente aceitos, cap azes de assegurar sua exatidão.
Assim, são consideradas melhores práticas:
 Elaboração e aprovação, pelo órgão interno próprio, de orçamento de
atividades, detalhando a natureza das despesas, pro gramas e parceiros;
 Realização de auditoria independente de contas;
 Divulgação das demonstrações financeiras completas, elaboradas dentro dos
princípios contábeis geralmente aceitos (GAAP) e fi rmadas pelos
representantes legais;
 Gestão dos recursos em contas bancárias junto a ins tituições financeiras
idôneas, com manutenção de documentação de suporte (contratos, notas
fiscais, recibos, etc.) para todas as transações ef etuadas.
Além da transparência financeira, a qualidade da ge stão da entidade é primordial,
sendo, nesse sentido, importante que seja organizad a, dentro das seguintes melhores
práticas:
 O Estatuto Social deve definir claramente os objeti vos da instituição, seu
modelo de gestão, origem e aplicação de recursos e demais informações
pertinentes;
 A entidade deve ter uma política de gestão de confl itos de interesse;
 Os membros da administração da entidade devem ser c laramente identificados
e devem reunir-se regularmente, registrando suas de cisões em atas, tornando-
as públicas;
18 Documento Draft Recommendations to Member States Regarding a Code of Conduct for Non-profit
Organizations to Promote Transparency and Accountab ility Best Practices disponível em
https://ec.europa.eu/home-affairs/news/consulting_pu blic/consulting_public_en.htm

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Szazi e Sabo Paes Página 22

 Relatórios anuais, contendo razoável descrição das atividades desenvolvidas e
dos projetos financiados, devem ser elaborados e to rnados públicos aos
interessados.
Tão importante quanto saber quanto se gasta e quem decide o gasto, é necessário
identificar a qualidade da atividade onde se é gast o o dinheiro da entidade. Para as
entidades que financiam projetos de terceiros, isso é mais importante, pois é possível
que, agindo de boa fé, acabem por dar mau destino a o seus recursos. Nesse sentido,
dentre as melhores práticas devem estar:
 A identificação clara de cada um dos projetos, dos parceiros envolvidos e dos
beneficiários;
 Manutenção de banco de dados permanente, contendo i nformações sobre a
natureza de cada projeto, a causa e/ou população at endida, detalhamento dos
valores investidos, mecanismos de prestação de cont as, dados da entidade
beneficiária e pessoas responsáveis e outras inform ações julgadas relevantes;
 A prática de visitas periódicas aos projetos, progr amadas ou não, para
acompanhamento de sua execução, com relatórios escr itos e fotos;
 Estrito cumprimento dos orçamentos e programas de a tividades aprovados
previamente.
Os três documentos citados são apresentados no Capí tulo 6 deste estudo e merecem
atenção redobrada de quaisquer pessoas engajadas em futura reforma legislativa.
Em nosso entendimento, o cumprimento dos mesmos cri térios pela legislação
brasileira possibilitará dois resultados relevantes : primeiro, o compromisso brasileiro
com o combate ao terrorismo e crimes financeiros, q ue elevará o seu status moral
entre as nações desenvolvidas; segundo, a demonstra ção da capacidade de nossas
entidades sem fins lucrativos gerirem adequadamente os recursos que receberem do
exterior, assegurando um ‘grau de investimento’ cap az de preservar o fluxo de
recursos da cooperação internacional, que historica mente desempenhou papel
relevante no financiamento do terceiro setor brasil eiro.

2.2 Fundações como veículos financeiros

Nas Ilhas do Canal , particularmente em Jersey, é possível a instituição de uma
fundação. Entretanto, a Lei de Fundações de 2008 é extremamente frouxa em
controles e transparência, pois o único documento r egistrado e disponível para
consulta pública ( Charter) deve indicar apenas o nome da entidade, seu objeto
genérico, os nomes e endereços de seu conselho, a d otação inicial e regras para sua

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Szazi e Sabo Paes Página 23

extinção. Mesmo assim, tais dados são parciais, pois não é obrigatória a divulgação do
nome do instituidor e dos beneficiários ou categori a de beneficiários contemplados
pelo seu objeto. Todos os demais detalhes, inclusiv e regras para tomada de decisão,
são previstos em um documento separado ( Regulation) o qual só é acessível pelas
pessoas nele indicadas. Por isso, as fundações de J ersey são utilizadas como
alternativas para os trustes e as sociedades holdin g, os tradicionais veículos financeiros
para proteção de ativos, gestão de patrimônio famil iar ou mesmo para fins
filantrópicos.
Tradicionalmente, a fundação ( Stiftung) do Liechtenstein se prestava a papel
semelhante. Por isso, após a sua inclusão na lista negra do Grupo de Ação Financeira
sobre a Lavagem de Dinheiro em 2002 e a descoberta de que cidadãos alemães
estavam se valendo de fundações do Liechtenstein pa ra ocultar bens, esse principado,
um país de direito codificado, houve por bem passar a regular suas fundações por lei
especial, com 41 artigos, desde 2008.
19 A principal modificação foi a criação de duas
categorias de fundações: as de fins privados (para gestão de patrimônio familiar, por
exemplo) e as filantrópicas. À exemplo da Suíça, país de forte influência legislativa no
Liechtenstein e igualmente pressionado por mais tra nsparência, as fundações
filantrópicas têm seus atos constitutivos registrad os em notário, cabendo ao seu
instituidor fixar seus objetivos e beneficiários, o s quais poderão ser modificados no
futuro, mas apenas pelo próprio instituidor, pois a lei reconhece que tal direito é
personalíssimo, não sendo passível de transferência a terceiros, nem mesmo por
herança.
20 Também alinhada com a prática suíça, todas as fund ações filantrópicas são
sujeitas à supervisão de órgão estatal ( Foundation Supervisory Authority) e devem,
ainda, ter suas contas obrigatoriamente submetidas a um auditor independente, cuja
atribuição vai além da tradicional auditoria de con tas, eis que lhe incumbe verificar se
os ativos da fundação foram administrados com cuida do e de acordo com os
propósitos institucionais.
O movimento legislativo do Liechtenstein e da Suíça parece indicar uma preocupação
dos pequenos países europeus em não mais assegurar sua competitividade econômica
sobre os pilares do sigilo e da baixa tributação, n otadamente com o desvirtuamento de
fundações, tipos jurídicos que tradicionalmente se prestam a fins de interesse público.
Nesse aspecto, parece-nos relevante destacar que o Luxemburgo, embora tendo por
19 A Due Diligence Law (SPG) de 2004 já dispunha sobre exigências para ev itar lavagem de dinheiro com
uso de pessoas jurídicas domiciliadas no Liechtenst ein.
20 Na Suíça, o direito de alterar o estatuto se extin gue com a morte do instituidor. Se este for uma
pessoa jurídica, o direito se extingue no vigésimo aniversário da instituição. Qualquer modificação de
propósito, porém, deve respeitar uma carência de de z anos da constituição ou da última modificação
estatutária, assegurada a manutenção de finalidades filantrópicas ou de utilidade pública.

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Szazi e Sabo Paes Página 24

muito tempo oferecido sigilo e vantagens fiscais com suas sociedades holdings, 21
sempre preservou suas fundações.
As fundações e associações sem fins lucrativos luxe mburguesas são governadas por lei
específica desde 1928,
22 que somente autoriza a instituição de fundações se m fins
lucrativos com propósitos de benefício público (fil antrópicos, religiosos, científicos,
artísticos, pedagógicos, sociais, esportivos ou de turismo), mediante ato constitutivo
lavrado em forma de escritura ou por disposição tes tamentária, dependendo sua
instituição de decreto do Grão Duque que, se negado , poderá ser suprido por decisão
de um tribunal administrativo. De forma a assegurar ampla transparência, os estatutos
e os nomes e qualificação dos dirigentes, e suas su bseqüentes modificações, devem
ser publicados no diário oficial ( Mémorial) e registrados no registro de comércio. As
fundações luxemburguesas devem, ainda, prestar cont as anualmente ao Ministério da
Justiça, até dois meses depois do encerramento do a no social, devendo publicar suas
demonstrações financeiras no diário oficial no mesm o período. O Ministério Público ou
qualquer parte interessada tem legitimidade para so licitar ao Judiciário a destituição
de quaisquer dirigentes que tenham agido imprudente mente ou contrariamente às
suas obrigações legais ou estatutárias, ou que tenh am utilizado os ativos da fundação
em finalidade diversa daquela prevista em seus esta tutos ou para fins contrários ao
interesse público.
Sob outra perspectiva, a atuação ampliada de uma fu ndação no Liechtenstein pode ser
debitada à tradição legal germânica. Nos Países Baixos, por exemplo, as fundações
( stichting ) são definidas como ‘pessoas jurídicas criadas por atos com efeitos legais,
sem membros e cujo propósito é realizar um objetivo definido em seus estatutos
usando o capital alocado para tal propósito’.
23 Por isso, podem se dedicar a fins outros
que aqueles de interesse ou benefício público, como a gestão de ativos familiares. Não
obstante, todas as fundações são submetidas à super visão do Ministério Público e
quaisquer interessados podem pleitear no Judiciário a destituição de dirigentes
24 ou
mesmo a alteração dos estatutos ou a dissolução da entidade. Também,
independentemente de seus propósitos públicos ou pr ivados, as fundações
21 Apenas a título de ilustração, a sociedade holding de 1929 foi questionada pela Comissão Européia
sob o argumento de que era uma forma de subsídio es tatal. Desde 20.07.2006, nenhuma nova
sociedade foi criada. Até 31.12.2010, todas deverão se adaptar a novo regime legal das Sociedades de
Patrimônio Familiar.
22 Loi du 21 avril 1928 sur les associations et les fo ndations sans but lucratif, telle qu’elle a été mod ifiée
en 1984, 1994, 2001 et 2002.
23 Código Civil ( Burgerlijk Wetboek) Livro 2, artigo 285. 24 A destituição de dirigentes se baseia no dever fid uciário que lhes é atribuído pela lei. Por isso, todos
são solidariamente responsáveis por quaisquer falha s de gestão, salvo se ficar evidenciado que a falha é
responsabilidade exclusiva de outro dirigente e que nenhum dever de tomar medidas para prevenir ou
remediar a falha lhe eram atribuídas. Essa responsa bilidade alcança, inclusive, as obrigações tributárias
e créditos de terceiros, notadamente em caso de ins olvência da fundação.

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neerlandesas devem levantar anualmente suas demonstrações financeiras e, para
aquelas que se dediquem a finalidades comerciais (a ssim entendidas aquelas que
competem com sociedades comerciais) e tenham fatura mento anual superior a € 4,4
milhões, é obrigatória a publicação de suas demonst rações financeiras em até oito dias
depois de sua aprovação pelo órgão societário com t al atribuição.
25 Todas as entidades
de benefício público, sejam fundações ou associaçõe s, assim declaradas pelas
autoridades fiscais, têm o seu reconhecimento divul gado no sítio da internet do
Ministério das Finanças.
26

2.3 Fundações e entidades tradicionais

O controle da transparência das entidades sem fins lucrativos nos EUA é feito tanto em
nível estadual como federal, sendo mais relevante o primeiro, face ao seu modelo
federativo. Em muitos estados, o Ministério Público tem poderes para supervisionar e
regular as entidades, que devem apresentar relatóri os periódicos. Os estados de Nova
York e Califórnia, por exemplo, fazem tal exigência e colocam os relatórios à disposição
do público em geral. De acordo com o padrão legal n orte-americano, os
administradores da entidade têm dever fiduciário na sua gestão e, assim, em caso de
quebra de tal dever, podem ser compelidos pelo Mini stério Público a reparar o dano
causado, notadamente, se o prejuízo causado decorre u de atos praticados sem
avaliações adequadas de impacto. Os procedimentos p ara campanhas de coletas de
fundos são usualmente objeto de regulação estadual, que variam amplamente de um
estado para outro.
O controle federal se dá basicamente pela concessão da condição de isento e posterior
acompanhamento dessa situação, pela apresentação de declaração fiscal anual
(formulário IRS 990) e fiscalizações. Esse formulár io é bem detalhado e específico para
o setor sem fins lucrativos, tendo versões distinta s para entidades beneficentes
(990),
27 fundações privadas (990-PF) 28 e rendas não relacionadas com a atividade fim
da entidade (990-T).
29
Ao mesmo tempo em que as entidades sem fins lucrati vos anglo-saxãs têm ampla
liberdade de gerir seus recursos (“porque são priva dos”), não estão protegidas pelo
sigilo fiscal, tendo suas detalhadas declarações de imposto de renda disponibilizadas a
qualquer cidadão pela própria autoridade fiscal (“p orque são dedicadas a uma causa
25 Código Civil (Burgerlijk Wetboek) Livro 2, Parte 9. 26 https://www.minfin.nl 27 Disponível em https://www.irs.gov/pub/irs-pdf/f990.pdf 28 Disponível em https://www.irs.gov/pub/irs-pdf/f990pf.pdf 29 Disponível em https://www.irs.gov/pub/irs-pdf/f990t.pdf

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Szazi e Sabo Paes Página 26

pública”) e, mais recentemente, em sítios da Internet ( www.guidestar.org e
www.guidestar,org.uk ). Essa abordagem é inversa àquela observada no dir eito
continental europeu, onde as entidades têm restrições para gerir os seus recursos
(“porque são dedicados a uma causa pública”), mas t êm sigilo fiscal (“porque são
privadas”). Com isso, no common law, observa-se uma tendência expansionista, tanto
nas operações quanto na transparência, ao passo que , no civil law , a tendência é
reversa, mais restritiva.
Não obstante, as entidades sem fins lucrativos euro peias estão profundamente
envolvidas em duas frentes legislativas, sendo a pr imeira a integração das legislações
nacionais, dentro do espírito da União Europeia e do propósito de criar uma lei geral
de associações e fundações europeias
30 e a segunda, a construção de um marco
regulatório adequado nos países do leste europeu, v isando o fortalecimento de sua
sociedade civil nessa fase pós-comunismo
(European Foundation Centre) .
É interessante notar que os diversos estudos, recom endações e projetos de lei
existentes ao redor do mundo buscam separar as enti dades de interesse público das
demais entidades sem fins lucrativos, em uma clara mensagem de que o Terceiro Setor
definitivamente não é sinônimo de setor sem fins lu crativos, e, para tanto, propõem-se
a fixar um melhor padrão de transparência e governa nça. A legislação brasileira das
OSCIP está alinhada a essa corrente.
No que concerne à transparência, o projeto de 2003 do European Foundation Centre
prevê que as fundações são obrigadas a manter adequ ado registro contábil e
documentação de suporte de suas operações, provendo um relatório anual de suas
atividades para a autoridade administrativa de cont role listando as doações feitas (mas
levando em conta o direito de privacidade do benefi ciário) e, para as grandes
fundações, submetendo-se a auditoria externa.
O projeto não considera obrigatório, mas apenas des ejável, que as demonstrações
financeiras e relatórios de atividade sejam tornado s publicamente disponíveis pela
fundação. Recomenda, ainda, que as fundações busque m manter coerência entre os
diferentes registros contábeis, relatórios de ativi dades e pareceres de auditoria.

O modelo, embora claramente inspirado no guia de bo as práticas para leis de
organizações não governamentais divulgado pelo Banc o Mundial em 1997
, face à
direta transcrição de algumas de suas propostas, nã o propôs tantos avanços quanto
este, na medida em que o modelo do Banco Mundial é mais rigoroso na divulgação de
remunerações e demais informações financeiras ao pú blico em geral. Ficou, também,
muito aquém do nível de transparência exigido das f undações norte-americanas, pois
30 EUROPEAN FOUNDATION CENTRE. Rethinking our legal and fiscal environments. Bruxelas: EFC, 2003.

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Szazi e Sabo Paes Página 27

mantém o sigilo fiscal e não amplia a qualidade ou quantidade de informações a serem
disponibilizadas nos relatórios divulgados (WORLD B ANK ENVIROMMENT DEPT)
31.
É fato, contudo, que o aprimoramento da transparênc ia é tema recorrente no debate
sobre reforma legislativa. Por exemplo, a 6ª diretr iz proposta pela Commonwealth
Foundation
32, de Londres, ainda em 1995, já determinava que as ON Gs, fundações
incluídas, deveriam publicar e disseminar seus rela tórios anuais e demonstrações
financeiras, bem como avaliações e análises dos mes mos, usando a mídia como um
instrumento de divulgação de suas atividades (The C ommonwealth Foundation)
.
Na Espanha , em situação aparentemente única no mundo, a insti tuição de fundações
foi alçada a direito constitucional (Art. 34). Este direito tem que ser compreendido
dentro do marco da função social da propriedade, qu e permite ao legislador
estabelecer limites e inclusive expropriar. Porém, em relação ao direito de fundação,
os poderes públicos e os legislativos estatais não devem adotar uma ação de coação
expropriatória ou imposição de limitações, mas, pel o contrário, uma estratégia de
estímulo (Tomas-y-Valiente).
33
Todas as fundações com ativos ou receitas superiore s a € 2,4 milhões, ou mais de
cinqüenta empregados, são obrigadas a se submeterem a auditoria externa antes de
terem suas contas apreciadas pelo respectivo Consel ho (Patronato) e pelo órgão
público de controle (Protectorado). Uma vez aprovadas, as prestações de contas serão
depositadas no Registro de Fundações, onde estarão disponíveis para a consulta de
qualquer cidadão (Lei 50, de 26.12.2002, art. 25,5) . Para as entidades menores,
conforme destacado na exposição de motivos da lei, foram flexibilizados e
simplificados os procedimentos de prestação de cont as, especialmente os de caráter
econômico e financeiro, desde que cumpridos os requ isitos estabelecidos para
sociedades mercantis de dimensão análoga.
Na França , as fundações devem prestar contas a múltiplos órg ãos públicos, com
destaque para o governo local (Préfet du département) ao Ministério do Interior e ao
Ministério da área afim à atividade da fundação, se ndo igualmente requerido que suas
contas sejam apreciadas por um ou mais auditores (Commissaire aux comptes). Essas
obrigações, com exceção da auditoria, são também im postas às associações
reconhecidas de utilidade pública.
31 WORLD BANK ENVIRONMENT DEPARTMENT. Handbook on good practices for laws relating to non -governmental
organizations. Washington: WB, 1997.
32 THE COMMONWEALTH FOUNDATION. Non-governmental organizations: guidelines for good policy and practice.
Londres: Commonwealth Foundation, 1995. in KONUGI, Tatsuro. Codes of conduct for partnership in governance:
Texts and commentaries. Tokyo: United Nations University Press, 1999, p. 7 0 a 79.
33Tomas y Valiente. Comentários a La Ley de Fundaciones y de Incentivos Fiscales (Madrid, 1995) p. XXXI.

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Como regra geral, as fundações francesas não podem gastar o seu fundo patrimonial,
que deve incorporar os juros e outros recursos para manter o seu poder de compra.
Somente com a lei 87-571 de 23.07.1987 foi introduz ida autorização legal para
constituição de fundações com fundos consumíveis (fondations à dotation
consomptible) . Em 1990, com a edição da Lei 90-559 de 04.07.1990 , surgiram as
fundações corporativas constituídas por prazo deter minado e de acordo com plano de
trabalho plurianual específico (fondations d’enterprise), sendo-lhes autorizado receber
em parcelas o aporte da dotação inicial da empresa instituidora, desde que por prazo
não superior a cinco anos. Curiosamente, essas fund ações são proibidas de receber
doações do público em geral, sob pena de perda da a utorização de funcionamento
(Art. 19-8) .
Outra característica interessante do regime legal f rancês criado em 1990 são as
fondations abritées ou fundações abrigadas, que representavam 811 funda ções do
total de 1.842 fundações existentes na França em 31 .12.2009.
34 Essas fundações não
têm personalidade jurídica, constituindo-se como fu ndos designados regulados por
contrato entre o instituidor e uma fundação reconhe cida de utilidade pública.
Assim, essas fundações se beneficiam da capacidade de receber doações da fundação
de utilidade pública, com razoável autonomia financ eira e de comunicação, sem os
custos administrativos decorrentes. Ademais, possib ilitam a destinação de fundos mais
modestos do que aqueles necessários para a institui ção de uma fundação autônoma.
Com isso, têm capacidade de ofertar, em um país de direito codificado, vantagens
assemelhadas aos trustes existentes nos países de d ireito consuetudinário. Essas
fundações costumam ser abrigadas na Fondation de Fr ance ou no Institut de France.
35
No México , a Ley Federal de Fomento de 15.12.2003, impõe às entidades registradas o
dever de prestar contas à Comissão de Fomento, comp reendendo os programas,
atividades, beneficiários, fontes de financiamento nacionais e/ou estrangeiras,
patrimônio, operação administrativa e financeira e uso dos apoios e estímulos públicos
que tenha recebido, exigindo, ainda, que mantenham sistema de contabilidade de
acordo com as normas e princípios de contabilidade geralmente aceitos. A Comissão
tem, também, a atribuição de registrar as entidades enquadradas na lei de fomento e
estabelecer um sistema de informação sobre as ativi dades das entidades que
compreende, inclusive, a obrigatoriedade de informa ção sobre as redes em que a
entidade participa.
34 Conforme dados do Centro Francês de Fundações, dis ponível em https://www.cf-fondations.fr/les-
fondations-en-france/photographie-du-nombre-de-fondations-et-de-fonds-de-dotation-au-1er-
septembre-2009/ (consultado em 01.11.2010). 35 Para saber mais, veja https://www.cf-fondations.fr/creer-une-fondation/etapes-et-procedures/creer-
une-fondation-abritee/articlePagine_view?page=0

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Em movimento de transparência dos atos do poder público, a lei fixa à Comissão de
Fomento a obrigação de publicar um Informe Anual so bre as ações de fomento e os
apoios e estímulos outorgados às entidades registra das, o qual será incluído como um
relatório específico integrado à prestação de conta s anual do Poder Executivo ao
Congresso Nacional, dentro dos regimes das leis de Orçamento, Contabilidade Pública,
de Transparência e Acesso à Informação (Art. 14).
36

36 Essa obrigação legal acabou por gerar um Portal pe rmanente da Comissão de Fomento na internet:
https://www.corresponsabilidad.gob.mx/comision.aspx

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3. GERAÇÃO DE RENDA E INCENTIVOS FISCAIS

3.1 Doações de indivíduos e empresas

Argumentos de caráter econômico e sociopolítico justificam tratamento diferenciado e
incentivos fiscais para as entidades sem fins lucra tivos.
Na dimensão econômica podem-se apontar as imperfeiç ões do ‘mercado’, o baixo
custo de operação, a descentralização e a ampliação dos provedores de bens e
serviços sociais (Irarrázaval).
Como imperfeições do mercado, entendemos a deficiên cia da provisão de bens e
serviços a determinadas populações ou territórios, seja por empresas privadas,
usualmente por conta da baixa rentabilidade, ou pel o próprio poder público,
freqüentemente resultado de políticas equivocadas o u falta de investimento. Nesse
contexto de nível de acesso menor que o desejado, e ntidades sem fins lucrativos são
criadas justamente para prover bens e serviços para aqueles que não podem ter
acesso a eles no mercado, visando elevá-los ao ‘óti mo social’. Contudo, se essas
entidades sem fins lucrativos operassem apenas com suporte em doações livres entre
particulares, as transferências de renda seriam men ores do que a necessidade social,
uma vez que as doações são influenciadas por compor tamentos de oportunidade, ou
seja, os indivíduos, imaginando que outras pessoas irão doar, acabam por não fazê-lo,
ou o fazem em quantia menor do que realmente estari am dispostas a doar, acabando
por alocar recursos insuficientes para eliminar as carências sociais atacadas pelo
trabalho das entidades. Os incentivos fiscais, port anto, permitem estimular as doações
privadas para que seja possível atingir o ótimo soc ial.
O baixo custo de operação é outro aspecto relevante para justificar incentivos fiscais
para entidades sem fins lucrativos, pois elas costu meiramente operam com custos
menores do que aqueles observados em instituições d e natureza similar do setor
público. De acordo com estudo do Banco Mundial, est a vantagem se origina do fato
destas entidades utilizarem-se do trabalho voluntár io (Brown), de tecnologias de baixo
custo e de produção de serviços simplificados (Cern ea) e, por fim, de sua flexibilidade
operacional e orçamentária, o que lhe permite adequ ar-se eficientemente às
circunstâncias (Navarro).

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Szazi e Sabo Paes Página 31

O terceiro argumento de caráter econômico levantado por Irarrázaval é a
descentralização, vez que as entidades de âmbito so cial, operando sobre uma base
local de beneficiários de seus projetos e programas , geralmente são capazes de
conhecer mais adequadamente as necessidades das com unidades que servem. Assim,
estas instituições contribuem com mais efetividade para administrar ou fornecer bens
públicos de caráter local que normalmente não são i dentificados pelo governo central.
Por fim, merece ainda destaque a expansão dos prest adores de serviços sociais e de
bens públicos. Neste caso, ao promover-se a partici pação das entidades sem fins
lucrativos na prestação de serviços sociais, quebra -se o monopólio do Estado como
único fornecedor e cria-se, pelo menos inicialmente , uma condição de concorrência,
sempre salutar para a melhora dos serviços e baixa dos custos. Segundo o autor, no
Reino Unido , instituições de serviços públicos privatizadas co nverteram-se, em alguns
casos, em fundações e associações que operam em qua se-mercados sociais. Também
nesse aspecto, as iniciativas de reforma do Estado que, no Brasil, atribuíram a
entidades privadas a operação no setor público não- estatal – as Organizações Sociais –
empiricamente tem demonstrado melhor eficiência no gasto dos recursos, com maior
efetividade de atendimento.
Quanto aos argumentos de caráter sociopolítico, em primeiro lugar, destacamos que o
fortalecimento de diversas instâncias da sociedade civil tem sido reconhecido por
diversos autores como um elemento fundamental para alcançar maior estabilidade
social e o fortalecimento da democracia. Quando a s ociedade civil é forte, o país se
beneficia, pois as preocupações dos cidadãos se res olvem através das instâncias
naturais e se consegue caminhar em direção a um mai or nível de consenso e de
estabilidade social.
Por outro lado, as entidades se constituem como ins tâncias de mediação entre amplos
agrupamentos, como o Estado, e grupos menores, como as pessoas, a família ou
grupos de bairro. Assim, organizações não govername ntais de base popular oferecem
um conveniente espaço intermediário, que não deve s er ocupado pelo Estado.
Finalmente, argumenta-se que, sendo o altruísmo uma predisposição natural do ser
humano, evidencia-se um aumento do bem-estar coleti vo na medida em que atos
altruístas melhoram o bem-estar dos indivíduos ou c omunidades que a cercam. Por
isso, entidades sem fins lucrativos de interesse pú blico oferecem certos tipos de bens e
serviços que não são fornecidos nem pelo mercado, n em pelo governo, mas que, no
entanto, são considerados necessários pela sociedad e.
Feitas essas considerações, passamos a avaliar a si tuação de cada país pesquisado,
começando por aquele que é tido como o país onde os cidadãos são mais engajados no
suporte a entidades sem fins lucrativos: os EUA.

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Szazi e Sabo Paes Página 32

A legislação norte-americana encoraja a doação a entidades sem fins lucrativos sendo
indivíduos e empresas elegíveis para significativos incentivos fiscais, que variam de
acordo com a categoria fiscal da entidade beneficia da e a natureza do bem que está
sendo doado.
Usualmente, os incentivos fiscais são mais altos pa ra as doações de indivíduos às
entidades beneficentes do que às fundações privadas . Regra geral, o montante da
dedução fiscal do imposto de renda ( income tax) pode chegar a 50% da renda bruta do
doador, sendo reduzido a 30% ou 20% em algumas circ unstâncias exemplificadas em
tabela própria. Qualquer valor excedendo o limite p ode ser carregado para dedução
nos cinco anos subsequentes. Estes limites, por se referirem ao imposto de renda,
dizem respeito a doações feitas em vida. Para as do ações efetuadas pós-morte, por ato
testamentário, não há limite para a dedução do impo sto de heranças (estate tax).
Para as empresas, a doação é dedutível até 10% do r endimento tributável no ano,
podendo o excedente ser carregado para os cinco ano s subsequentes. Doações em
bens podem ser dedutíveis pelo seu valor de mercado .
Embora não sejam legislações que concedam incentivo s fiscais, identificamos a
existência de duas leis federais norte-americanas q ue, em nosso entender, contribuem
positivamente para o aumento da participação de emp resas e pessoas em ações de
responsabilidade social. São elas:
 A Bill Emerson Good Samaritan Food Donation Act , de 1996, que limita diversas
possíveis contingências cíveis e criminais para pes soas e empresas que façam
doações de alimentos a pessoas carentes, decorrente s de eventual
contaminação ou deterioração dos mantimentos doados ; e


O Volunteer Protection Act , de 1997, que limita as contingências de voluntári os
de entidades sem fins lucrativos e agências governa mentais, exigindo clara e
convincente evidência de flagrante indiferença do v oluntário à segurança de
terceiros. A lei proíbe também que os mesmos sejam processados por danos
não econômicos (danos morais) e fixa a responsabili dade não solidária,
determinando ao voluntário condenado apenas o pagam ento da indenização
correspondente à sua contribuição para o sinistro.

Sob outra vertente, quando pensamos em fundos patri moniais, sempre nos vêm à
mente os bilionários endowments de fundações, universidades e museus norte-
americanos e perguntamos por que tal nível de compr omisso social do cidadão norte-
americano não existe em nosso país. Para que possam os compreender esta diferença,
é preciso que estudemos o regime heranças em ambos os países.

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No Brasil , a posse e o domínio dos bens do falecido são tran sferidos aos seus herdeiros
(CC, art. 1784), isentos de imposto de renda (RIR, art 39, XV), se não houver
testamento. Caso este exista, não poderá dispor de mais da metade dos bens do
falecido, de modo a sempre assegurar os direitos de seus sucessores (CC, art 1846). O
único imposto incidente será o Imposto sobre Transm issão Causa Mortis e Doação
(ITCD ou ITCMD), com alíquota média de 4%. Assim, a transmissão de riqueza de uma
geração para a outra não implica em necessária re-d istribuição de renda, via
pagamento de impostos representativos.
O mesmo não ocorre nos EUA, onde a transmissão do patrimônio do falecido para os
herdeiros deve ser disciplinada em testamento, no q ual o testador poderá dispor
livremente de seus bens. Também, no momento de tran smissão, incidirá o imposto
sobre heranças ( estate tax) que, em alguns estados, supera 55%. Como alternat iva a
este elevado imposto, a legislação americana autori za que dele sejam abatidas,
integralmente, as doações efetuadas a entidades sem fins lucrativos (Adler)
37. Dessa
forma, a conjugação de um elevado tributo sobre as heranças com um extensivo
incentivo fiscal para doações foi o responsável pel o florescimento dos fundos
patrimoniais que hoje suportam universidades, centr os de pesquisa, museus e
fundações. Como, em nosso país, nenhum estado brasi leiro concede qualquer
incentivo fiscal sobre o imposto sobre heranças (IT CMD), o país perde uma excelente
oportunidade de incentivo a um modelo redistributiv o de renda a cada sucessão
hereditária (Vitorino de Sousa).
38
No Chile , desde 1965, a lei 16.271 concede isenção do impos to sobre heranças e
doações nas transferências que tenham como destinat ários instituições dedicadas à
beneficência, a difusão da instrução e da cultura e o desenvolvimento científico do país
ou àquelas que o Presidente da República declare de stinadas exclusivamente a um fim
público. Nesse último aspecto, não podemos deixar d e apontar que tal
reconhecimento guarda forte semelhança com o proced imento brasileiro de
declaração de utilidade pública federal ou qualific ação como OSCIP, fato que pode
expandir as deduções fiscais brasileiras, como vere mos na Seção 3.3.
A parte desta oportunidade perdida, o incentivo à d oação para entidades sem fins
lucrativos brasileiras é restrito apenas às poucas pessoas jurídicas que apuram o
imposto de renda pelo complexo regime de lucro real ,
39 limitado, também, a 2% de
seu lucro operacional bruto (Lei 9.249/95, art. 13 § 2º III). Dessa forma, a inexistência
37 ADLER, Betsy. The rules of the road: A guide to the law of charit ies in the United States. Washington: Council of
Foundations, 1999 p.13.
38 Para uma análise abrangente do tema, ver Vitorino de Sousa, J.A. ‘Hipóteses de isenção tributária do
imposto de competência dos Estados-membros incident e sobre a doação destinada a entidades do
Terceiro Setor’, in Sabo Paes, J.E. (coord.) Terceiro Setor e Tributação 3. (Brasilia: Fortium) 2010, p. 29.
39 5,97% do total de pessoas jurídicas, conforme rela tório ‘Consolida DIPJ 2004’, da Receita Federal do
Brasil.

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Szazi e Sabo Paes Página 34

de incentivos fiscais para as doações de indivíduos para entidades sem fins lucrativos,
seja por disposição em vida ou testamentária, imped e o desenvolvimento de uma
cultura em favor da constituição de fundos patrimon iais que, como corolário, leva as
entidades a buscarem outras formas de auto-sustenta bilidade que acabam por
aproximá-las demasiadamente de empresas, com severo s riscos fiscais, como veremos
mais adiante.
Em 2006, em um esforço para incentivar o cresciment o dos ativos de seu setor
fundacional, a Suíça majorou de 10% para 20% da renda ou lucro líquido do doador, o
limite de dedução das doações de indivíduos e empre sas para fundações com
finalidades de interesse ou utilidade pública. Esta iniciativa, somada à estabelecida
cultura de constituição de fundos patrimoniais, ass egurou aos suíços a liderança na
Europa no indicador ‘ativos por habitante’
40 e demonstra o reconhecimento
governamental a um setor com alto índice de crescim ento de oferta de empregos.
41
Mesmo movimento foi observado na França, com a conhecida Lei Aillagon (2003), que,
reconhecendo a deficiência do mecenato francês em c omparação com iniciativas
equivalentes nos EUA, Reino Unido e Alemanha
42, e, ainda, a legitimidade de conceder
às entidades de interesse social um status tributár io diferenciado, houve por bem
ampliar os incentivos fiscais para doações de indiv íduos e empresas para entidades de
interesse geral. Para os indivíduos, a legislação f rancesa concede o benefício de abater
(reduction d’impôt) até 60% do valor doado diretamente do imposto devid o, desde
que não ultrapasse o limite de 20% da renda líquida tributável anual (revenue
imposable) , podendo o excedente ser carregado por cinco anos. Para as empresas é
possível a dedução, como despesa operacional, de 60 % do valor das doações
efetuadas a entidades de interesse geral, desde que o montante não ultrapasse 5% do
faturamento (Chiffre d’affaires).
No Luxemburgo , as doações são dedutíveis da renda ou receita líq uida do doador,
sejam indivíduos ou empresas, até o limite de 10% o u € 500.000, embora, para valores
acima de € 12.500, surpreendentemente seja necessár ia autorização do Grão Duque.
As doações recebidas pelas fundações ou entidades f ilantrópicas por disposição
testamentária são tributadas pelo imposto de doaçõe s e heranças a 6%.
40 A proporção de 1.500 CHF (€ 990) por habitante é quase o dobro daquela verificada no Reino Unido
(804 CHF).
41 Entre 1995 e 2000, a taxa de emprego do setor fund acional suíço cresceu 17,1%, enquanto a taxa para
toda a economia alcançou apenas 3,4%. Fonte: Federal Office for Statistics. Entreprise Census 20 01.
42 Extrato da exposição de motivos da lei: ‘ Em comparação às 12.000 fundações americanas e às 3.000 «
Charity trusts » britânicas, e também às 2.000 fund ações alemãs, não se contam na França mais de 476
fundações de utilidade pública e 70 fundações empre sariais. É pouco, mesmo se somarmos as cerca de
500 fundações abrigadas sob a égide da Fondation de France. Esta desproporção de números se traduz
em um desequilíbrio na dimensão econômica e social. Enquanto nos Estados Unidos, o mecenato alcança
2,1% do PIB, ele não representa mais do que 0,09% n a França.’

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Szazi e Sabo Paes Página 35

Os Países Baixos também autorizam a dedução das doações de indivídu os e empresas,
até 10% da renda ou receita bruta do doador, mas, r econhecendo que as fundações
podem ter finalidades privadas, tributam as doações e as heranças a alíquotas
variando entre 41% e 68% do valor doado, somente is entando do imposto de doações
e heranças aquelas contribuições efetuadas para ent idades reconhecidas pelo governo
como entidades de benefício público.
43 Para se qualificar, a entidade não deve ter fins
lucrativos e deve ser capaz de demonstrar, em seus estatutos e atividades, suas
finalidades de benefício público. Também, deve evid enciar que seu instituidor não
controla os seus ativos como se seus fossem e que t ais ativos não são em montante
superior ao que seria razoavelmente necessário para sua perpetuidade, assegurando-
se que, em caso de extinção, os mesmos serão destin ados a uma entidade afim. Por
fim, de forma a comprovar sua finalidade não lucrat iva, deve ser evidenciado que seus
dirigentes não recebem vantagens pelas atividades q ue desempenham na organização
(além de ressarcimento de despesas e de uma modesta remuneração por
comparecimento a reuniões) e que todos os custos de captação de recursos e
administração são razoavelmente proporcionais aos s eus gastos com a atividade
finalística de benefício público.
A Espanha regulou o regime fiscal das entidades sem fins luc rativos e os incentivos
fiscais ao mecenato na lei 49, de 23.12.2002. De ma neira semelhante à praticada no
Brasil, quando da edição da Lei das OSCIP, a lei es panhola buscou exemplificar as ações
de interesse público que podem ser perseguidas pela s entidades contempladas pelo
novo regime legal. Pela nova lei, as doações de ind ivíduos para tais entidades são
dedutíveis do imposto devido, até o limite de 25% d o valor doado (Art. 19). Para as
empresas, o limite é majorado para 35% do valor doa do, os quais não poderão ser
superiores a 10% do imposto devido. Os excedentes p odem ser carregados para os dez
anos fiscais subseqüentes (Art. 20). Além disso, os aportes corporativos que sejam
feitos com amparo em ‘convênios de colaboração empr esarial para atividades de
interesse público’ que tenham como contrapartida a divulgação do nome do
patrocinador, serão integralmente dedutíveis como d espesa operacional da empresa
patrocinadora, vedada a dupla dedução (Art. 25).
Também de forma inovadora, a lei (Art. 3º, 2) defin iu que pelo menos 70% dos
recursos auferidos pela entidade devem ser destinad os à causa, no próprio exercício
ou nos quatro subseqüentes, determinando que o rema nescente deva ser destinado
ao incremento da dotação patrimonial ou das reserva s da entidade. Com isso, embora
de forma não compulsória, fixou a lei um parâmetro para o fortalecimento econômico
e institucional do setor (ver, também, Lei 50, de 2 6.12.2002, art. 27, 1).
43 A qualificação passou a ser exigida em 2008. A lista de entidades reconhecidas é divulgada no sítio d a
Internet do Ministério das Finanças.

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A lei 49 de 2002 também autoriza o desenvolvimento de atividades de exploração
econômica pelas entidades sem fins lucrativos, incl usive a participação em sociedades
comerciais, desde que os recursos auferidos sejam a locados na proporção acima
indicada e desde que tais atividades sejam consentâ neas com suas finalidades
estatutárias. Atividades alheias aos objetivos soci ais são permitidas, desde que não
ultrapassem 40% do total das rendas (Art. 3º).
Na Argentina, indivíduos e empresas podem fazer doações a fundaçõ es e associações
civis reconhecidas como isentas pela Administración Federal de Ingresos Públicos
(AFIP), podendo deduzir o montante doado até o limi te de 5% do lucro líquido do
exercício (Lei 24.475, de 29.03.1995, art.1º, 2). A s doações em dinheiro devem ser
realizadas através de depósito bancário e o donatár io deverá apresentar o recibo no
momento de realizar sua declaração de rendimentos ( Res. DGI 3191, Res. AFIP 2681).
Também no Chile, os indivíduos que declarem rendas efetivas podem descontar de
seus impostos 50% das doações em dinheiro que reali zem a favor de universidades e
institutos profissionais, estatais ou privados (Lei 18.681, de 31.12.1987) ou a entidades
privadas sem fins lucrativos, cujo objeto seja a in vestigação, desenvolvimento e
difusão da cultura e da arte (Lei 18.985, de 28.06. 1990, conhecida como ‘Lei de
Valdés’) (Crino Ferretti, Jiménez de la Jara e Domi ngos Sagues).
O México não fica atrás, pois sua Lei de Imposto de Renda, recentemente atualizada
(19.11.2010), concede aos indivíduos e empresas a p ossibilidade de deduzir as doações
a entidades sem fins lucrativos que se constituam e funcionem de forma exclusiva para
(conforme Art. 95):
 Realizar atividades de pesquisa ou preservação da f lora ou da fauna silvestre,
terrestre ou aquática, dentro das áreas geográficas definidas pelo Serviço de
Administração Tributária mediante regras de caráter geral;
 Promover entre a população a prevenção e controle d a contaminação da água,
do ar, do solo, a proteção do meio ambiente e a pre servação e restauração do
equilíbrio ecológico;
 Atender pessoas, setores e regiões de escassos recu rsos;
 Realizar atividades para alcançar melhores condiçõe s de subsistência e
desenvolvimento das comunidades indígenas e dos gru pos vulneráveis em
razão da idade, sexo ou problemas de deficiência; d edicadas às seguintes
atividades:
o Atenção a requerimentos básicos de subsistência em matéria de
alimentação, vestuário ou habitação;
o Assistência ou reabilitação médica ou atenção em es tabelecimentos
especializados;

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Szazi e Sabo Paes Página 37

o Assistência jurídica, apoio e a promoção para a tut ela dos direitos dos
menores, assim como para a readaptação social de pe ssoas que
tenham sido condenadas por condutas ilícitas;
o A reabilitação de alcoólatras e dependentes químico s;
o Ajuda para serviços funerários;
o Orientação social, educação ou capacitação para o t rabalho;
o Promoção da participação organizada da população na s ações que
melhorem suas próprias condições de subsistência em benefício da
comunidade; e
o Apoio em defesa e promoção dos direitos humanos.
 Promover a educação, com autorização ou reconhecime nto da validade oficial
de estudos nos termos da Lei Geral de Educação, ass im como as instituições
criadas por decreto presidencial ou por lei, cujo o bjetivo seja a educação;
 Realizar pesquisa científica ou tecnológica e sejam inscritas no Registro
Nacional de Instituições Científicas e Tecnológicas ; e
 Promover a reprodução de espécies em proteção e per igo de extinção e a
conservação de seu habitat, sempre que, além de cum prirem com as regras de
caráter geral emitidas pelo Serviço de Administraçã o Tributária, obtenham
opinião prévia da Secretaria de Meio Ambiente e Rec ursos Naturais.
Por fim, a Colômbia autoriza os contribuintes a descontar da base impo nível do
imposto de renda 60% do valor das doações efetuadas às instituições de educação
fundamental e superior privadas (sem fins lucrativo s) ou públicas, bem como a
entidades sem fins lucrativos que destinem, de mane ira exclusiva, seus recursos à
construção, adequação ou equipação de escolas ou ho spitais incluídos dentro dos
sistemas nacionais, estaduais ou municipais de educ ação ou de saúde. (Lei 488, de
24.12.2008, Art. 30).
Os colombianos têm, ainda, uma segunda possibilidad e de dedução, desta vez das
doações efetuadas a entidades sem fins lucrativos c ujo objeto social e atividade
correspondam ao desenvolvimento da saúde, educação, cultura, religião, esporte,
pesquisa científica e tecnológica, ecologia e prote ção ambiental, defesa, proteção e
promoção dos direito humanos e o acesso à justiça o u de programas de
desenvolvimento social, sempre quando tenham intere sse geral. Nesse caso, a
dedução pode ser integral, porem o valor a ser dedu zido, em nenhum caso, poderá ser
superior a 30% da renda líquida do contribuinte, de terminada antes da subtração do
valor da doação (Art. 31).
O Brasil , portanto, é o único pais pesquisado que não conce de incentivos fiscais a
doações, livres e diretas, de indivíduos a entidade s sem fins lucrativos. Também,

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Szazi e Sabo Paes Página 38

caminha na contramão da prática internacional ao não conceder qualquer incentivo
fiscal a doações a entidades públicas, como escolas , universidades, museus e hospitais.
À guisa de conclusão, nossa pesquisa identificou qu e não existe um padrão legislativo
único para a concessão de incentivos fiscais para i ndivíduos e pessoas jurídicas
efetuarem doações para entidades sem fins lucrativo s. Mesmo assim, pudemos
identificar três grandes formas de conceder incenti vos fiscais. A primeira e mais
comum, assemelhada ao modelo brasileiro das doações a projetos esportivos e aos
fundos dos direitos dos idosos e das crianças e ado lescentes, prevê que o doador
efetue a doação e deduza posteriormente o valor de seu imposto de renda a pagar, em
um modelo de “crédito fiscal”.
Uma segunda e freqüente forma, também observada no Brasil no caso das doações
para entidades qualificadas como OSCIP ou declarada s de utilidade pública federal, é o
“desconto da base imponível”, que consiste em consi derar toda a doação ou parte dela
como uma despesa fiscal que permite um desconto par cial dos rendimentos
tributáveis, resultando em uma menor tributação. Ne sses casos, o ‘preço’ da doação
será significativamente mais barato para os doadore s que se encontram sujeitos a
altas taxas de impostos. Em geral, os sistemas de d oação definem limites aos
descontos possíveis. Na Rússia, as pessoas podem obter descontos de até 3% dos se us
rendimentos, nos EUA, este percentual pode chegar a 50% das receitas, e nquanto na
Austrália , não há limite (ICNL, 1998).
Já a última forma, utilizada no Reino Unido, não prevê o relacionamento direto
DOADOR-DONATÁRIO, mas sim a ordem do doador ao Fisc o para que este repasse à
entidade escolhida parte do imposto de renda devido pelo doador. Este modelo é
usualmente conhecido como “reembolso fiscal” ( Tax rebate). A chamada “Lei do 1%”,
que tem crescido nos países do leste europeu ( Hungria e Bulgária ) com amparo do
ICNL adota esse modelo, pois prevê que o doador ten ha o direito de destinar 1% do
seu imposto de renda devido a uma entidade de sua e scolha, incumbindo à autoridade
fiscal fazer a transferência financeira.
3.2 Incentivos fiscais em doações transnacionais

De forma avançada e sem equivalência em outros país es, os Países Baixos autorizam a
dedução fiscal para doações efetuadas por indivíduo s e empresas neerlandesas para
fundações e entidades filantrópicas estrangeiras, m esmo sediadas fora da União
Europeia , desde que tais entidades tenham atividades de car áter universal ou que

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compreendam o território dos Países Baixos e sido reconhecidas como entidades de
benefício público pelo Ministério das Finanças.
Também avançando com relação à prática de outros pa íses, a Espanha autoriza
pessoas não residentes no país (mas que, por suas a tividades, tenham que pagar
imposto de renda na Espanha) a deduzir 25% do monta nte das doações que fizerem a
entidades espanholas de interesse público, até o li mite de 10% do imposto devido (Lei
49, de 2002, Art. 21).
De forma semelhante, a França, com a Lei Aillagon (2003), concede incentivos fiscais
para doações não apenas a entidades sediadas na Fra nça e com operação no país, mas
também a entidades estrangeiras que divulguem a cul tura, a língua e os
conhecimentos científicos franceses, em outros país es e também na França.
A dedução de doações transnacionais é reconhecida t ambém no México, mas com
suporte em convenção destinada a evitar a dupla tri butação e impedir a evasão fiscal
em matéria de imposto de renda, firmada com os EUA em 1994. Pela convenção (art.
22) um indivíduo ou empresa norte-americana pode fa zer uma doação a uma entidade
sem fins lucrativos mexicana e deduzir o valor dos impostos que tiver que pagar sobre
a renda que obteve no México.
A partir dessa constatação, efetuamos extensiva rev isão dos tratados de bi-tributação
firmados pelo Brasil e descobrimos fatos interessan tes. Em primeiro lugar, é necessário
ponderar que, embora os tratados guardem profundas semelhanças de texto, eles não
são idênticos, fruto que são de negociações diplomá ticas. Assim, sendo, o regime fiscal
que existe nas relações bilaterais brasileiras com um dado pais não são
necessariamente extensíveis aos demais.
Em segundo lugar, observamos que a provável fonte d a disposição américo-mexicana é
o texto da convenção-modelo da ONU relativa à bitri butação (1980), ou mesmo a mais
recente convenção-modelo da OCDE relativa a imposto s sobre a renda e o capital, de
1992. Em ambas as convenções, na disposição versand o sobre ‘não discriminação’ (Art.
24, § 5, ONU e Art. 24, § 4, OCDE), propõe-se que:
Juros, royalties e outros desembolsos pagos por um empreendimento de um
Estado Contratante a um residente do outro Estado Contratante deverão, para
o propósito de determinação do lucro tributável do mencionado
empreendimento, ser dedutíveis sob as mesmas condiç ões que teriam se
tivessem sido pagos a um residente do Estado mencio nado em primeiro lugar.
Revisando as convenções de bitributação firmadas pe lo Brasil, identificamos
disposições idênticas à proposta pela ONU/OCDE nas convenções com:

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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 A Coreia do Sul , firmada em Seul em 07.03.1989 e promulgada no Bra sil pelo
Decreto 354, de 02.12.1991 (Art. 24, § 3);
 A China , firmada em Pequim em 05.08.1991 e promulgada no B rasil pelo
Decreto 762, de 19.02.1993 (Art. 24, § 3);
 Portugal , firmada em Brasília em 16.05.2000 e promulgada no Brasil pelo
Decreto 4.012, de 13.11.2001 (Art. 24, § 3); e
 O Chile , firmada em Santiago em 03.04.2001 e promulgada no Brasil pelo
Decreto 4.852, de 02.10.2003 (Art. 23, § 4).
De acordo com essas convenções, ‘os juros, royaltie s e demais gastos pagos por uma
empresa de um Estado Contratante a um residente de outro Estado Contratante são
dedutíveis, para determinar os lucros dessa empresa sujeitos à tributação, nas mesmas
condições que se tivessem sido pagos a um residente do estado mencionado em
primeiro lugar’.
O Código Tributário Nacional brasileiro, em seu art igo 98, prevê que os ‘tratados e as
convenções internacionais revogam ou modificam a le gislação tributária interna, e
serão observadas pela que lhe sobrevenha’. Dessa fo rma, os atos internacionais bi ou
multilaterais, tais como as ditas convenções, são s uperiores às normas
infraconstitucionais.
Pois bem. Sabendo-se que uma empresa brasileira, pa ra determinar o seu lucro, pode
efetuar a dedução, como despesa operacional, de des embolsos efetuados em
benefício de entidades declaradas de utilidade públ ica federal ou qualificadas como
OSCIP, poderia ela deduzir uma doação (um ‘gasto’) feita a uma entidade com
titulação análoga sediada, por exemplo, em Portugal ?
Parece-nos que sim.
Em Portugal , por exemplo, para serem declaradas ‘pessoas colec tivas de utilidade
pública’ por ato do Primeiro Ministro, as entidades sem fins lucrativos interessadas
devem passar por um processo de reconhecimento junt o à Secretaria Geral da
Presidência do Conselho de Ministros com o intuito de comprovar que, por pelo menos
três anos, ‘prosseguem fins de interesse geral, ou da comunidade nacional ou de
qualquer região ou circunscrição, cooperando com a Administração Geral ou a
Administração Local’ (Decreto Lei 460, de 1977).
44
Também não podemos deixar de destacar o modelo chil eno de ONG de
Desenvolvimento, cujo reconhecimento é concedido po r ato do Presidente da
República, após tramite de processo perante o Minis tério da Justiça, regime que
guardam ampla semelhança com o regime das leis 91 d e 1935 e 9.790, de 1999.
44 Para saber mais, veja www.sg.pcm.gov.pt/requisitup.htm visitado em 10.12.2010.

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Szazi e Sabo Paes Página 41

Por conta disso, as disposições dos tratados acima referidos nos permitem concluir
que empresas brasileiras poderão deduzir como despe sa, até dois por cento de seu
lucro operacional, os dispêndios que tiverem com en tidades sem fins lucrativos
portuguesas, chilenas, chinesas ou sul-coreanas que tenham sido reconhecidas, por
seus respectivos governos, como aptas a receber doa ções dedutíveis de empresas
nacionais, por força da aplicação conjunta da lei 9 .249, de 1995 e das já referidas
convenções para evitar bitributação.
Como último ponto a destacar sobre a atuação transn acional, é interessante a
experiência de Portugal, onde existem as Organizações Não Governamentais d e
cooperação para o Desenvolvimento, as ONGD, que são pessoas jurídicas de direito
privado com objetivo de atuar na concepção, execuçã o e apoio a programas e projetos
de caráter social, cultural, ambiental, cívico e ec onômico, através de ações nos países
em vias de desenvolvimento: de cooperação para o de senvolvimento; de assistência
humanitária; de ajuda emergência; de proteçao e pro moção dos direito humanos.
(art.6º, 1, da lei 66/98). São ainda objetivos das ONGD a sensibilização da opinião
pública para a necessidade de um relacionamento cad a vez mais empenhado coam os
países em vias de desenvolvimento, bem como a divul gação das suas realidades. (art.º,
2, da lei 66/98)
À parte do caráter transnacional de operações, mere ce atenção o fato de que, nas
situações onde os dirigentes das referidas ONGD det enham outro vínculo laboral, para
o exercício de suas funções terão direito a usufrui r de um horário de trabalho flexível,
nos termos que forem acordados com o empregador, se mpre que a natureza da
respectiva atividade laboral o permita. Outro inusi tado direito que os dirigentes das
ONGD possuem é a justificação das suas faltas em ra zão do comparecimento em
reuniões onde representem a entidade ou que tratem de sua gestão, até o máximo de
10 dias de trabalho por ano, sem prejuízo da remune ração ou de benefícios. Por fim,
os dirigentes das ONGD que sejam estudantes gozam d as prerrogativas idênticas às
previstas no Decreto-Lei 152/91, de 23 de abril, co m as necessárias adaptações.

3.3 Venda de Serviços e Mercadorias

Há muito existe a controvérsia sobre qual o melhor modelo tributário para as
entidades sem fins lucrativos que, visando a uma ca usa de interesse público, exercem
atividades tipicamente econômicas, competindo com e mpresas estabelecidas. Já em
1995, 73,5% dos recursos de organizações privadas s em fins lucrativos eram gerados a

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Szazi e Sabo Paes Página 42

partir de suas próprias atividades (Landin) 45 e não há porque imaginar que tal nível de
atividade tenha diminuído desde então. Embora este número possa representar uma
boa dose de auto-sustentabilidade, ele também repre senta o engajamento em
atividades econômicas que nem sempre estão sendo ad equadamente controladas e
tributadas. Em resposta a esta questão, pudemos ide ntificar que diversos países têm
adotado um modelo híbrido, onde as receitas oriunda s de atividades econômicas
desvinculadas das finalidades estatutárias da entid ade são tributadas normalmente
(unanimidade), enquanto as receitas advindas de ati vidades econômicas relacionadas
com o objeto da entidade são exoneradas ou tributad as a taxas menores.
Para melhor esclarecer a diferença, tomemos como re ferência a legislação do Brasil: o
Código Tributário Nacional (art 14, II) e a Lei 953 2/97 (Art 12 § 2º b), determinam que,
para fruição de desoneração fiscal (imunidade e ise nção), as entidades devem aplicar
integralmente os seus recursos em suas atividades f inalísticas.
Esse requisito contempla duas limitações: a territo rial e a material. A primeira
(originária da Constituição de 1946 e existente ape nas no Código Tributário Nacional)
impede que uma instituição imune a impostos invista seus recursos fora do território
nacional. Essa limitação é fácil de controlar, mas difícil de justificar, na medida em que
a cooperação internacional é pratica solidamente es tabelecida, onde as entidades
privadas sempre exerceram papel-chave na efetivação da ajuda humanitária, não só
pelo trabalho como também pela destinação de recurs os financeiros. Em um momento
em que o Brasil pretende ampliar o seu papel no cen ário internacional, parece-nos que
é necessário rever esse tema.
46
Já a segunda limitação, de cunho material, requer m ais cuidado na medida em que,
restrito o dispêndio aos objetivos institucionais, a qualidade do gasto é avaliada a
partir das atividades previstas no estatuto social, não sendo tão claras, porém, as
45 LANDIN, Leilah e BERES, Neide. Ocupações, despesas e recursos: as organizações sem fins lucrativos no Brasil.
Rio de Janeiro: Nau, 1999, p 48.
46 A permanência dessa limitação é, contudo, controve rsa. Pode-se argumentar, por exemplo, que
quando o artigo 12 da Lei 9532/97 disciplinou a imu nidade do artigo 150, VI c, da Constituição (como
bem se observa de seu caput) acabou por revogar o a rtigo 14 do CTN, posto que a lei posterior revoga a
anterior quando regular inteiramente a matéria de q ue tratava a lei anterior. Contra esse argumento,
pode-se sustentar que uma lei ordinária não tem pod er para revogar lei complementar, mas, para isso,
teremos que desconsiderar o entendimento do Plenári o do STF que, no julgamento dos recursos
extraordinários 377.457/PR e 381.964/MG, consolidou o entendimento no sentido da
constitucionalidade da revogação, por meio de Lei o rdinária (9.430/96) de disposição de lei
complementar (LC 70/91). Sob outro prisma, pode-se dizer que a imunidade é uma limitação ao poder
de tributar e, portanto, só pode ser regulada por l ei complementar, a teor do artigo 146, II, da
Constituição. Também aqui nos deparamos com a contr ovérsia da regulação da imunidade do artigo 195
por leis ordinárias (Lei 8212/91, Lei 8742/93 e lei 12101/09), ainda não derrubadas pelo STF e sujeita s,
agora, a uma nova ADI (4.480, de 27.10.2010). Enfim , um controvertido ponto regulatório.

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Szazi e Sabo Paes Página 43

limitações aos dispêndios aplicados em atividades de geração de renda desenvolvidas
por uma instituição .
Nesse campo, duas correntes se apresentam: uma, que denominaríamos “corrente
finalística”, sustenta que é irrelevante a atividad e de geração de renda desenvolvida,
desde que os recursos com ela auferidos sejam integ ralmente gastos nos objetivos
institucionais da entidade. Dessa forma, a correção do exercício da atividade
econômica é medida a partir da destinação de seus r esultados. A atividade de geração
de renda é, então, um simples meio de alcance dos o bjetivos e, portanto, valendo-nos
de uma expressão de uso coloquial, “os fins justifi cam os meios”.
A outra corrente é um pouco mais restritiva e consi dera que, embora sendo necessário
que os recursos auferidos pela geração de renda sej am aplicados na atividade fim da
entidade, tal fato não é suficiente, sendo igualmen te necessário que a atividade
produtiva desenvolvida tenha coerência com os propó sitos institucionais, pois os
valores nela investidos têm que estar, em qualquer situação, vinculados à sua
atividade fim. A esse entendimento denominamos “cor rente estruturalista”, na
medida em que, meios e fins são estruturalmente coe rentes e parte da mesma ação
(“os meios expressam os fins”).
Tomemos como exemplo a produção e venda de pães por duas entidades de
educação. Na primeira, a padaria conta com padeiros empregados que produzem os
pães para consumo da entidade e venda para a comuni dade. Na segunda, a produção
dos pães é decorrente de um projeto de qualificação profissional de jovens no ofício de
panificação, onde durante as aulas são produzidos o s pães que serão consumidos pela
entidade e vendida a produção excedente. Em ambas o s recursos da venda são
aplicados na entidade.
Pela corrente finalística, ambas as situações são c orretas, mas, pela corrente
estruturalista, somente a última está acobertada, n a medida em que em cada pão
produzido não há apenas farinha, fermento, água e s al, mas também “educação”.
Não obstante a jurisprudência brasileira ainda não haver expressamente apreciado a
distinção entre as duas correntes, sustentando que a imunidade deve ter
entendimento amplo, desde que os recursos sejam apl icados na atividade institucional
– aparentemente abraçando a corrente finalística – é de se notar que nos casos até
agora julgados
47 a atividade econômica era alinhada à atividade fim da entidade, de
47 Ver, por exemplo, TRIBUTÁRIO – IMUNIDADE – IPTU – ENTIDADE EDUCACIONAL ESTRANGEIRA. 1. O
artigo 150, VI, "c", da CF deve ser interpretado em combinação com o art. 14 do CTN, expressamente
recepcionado no ADCT (art. 34 §5º). 2. A imunidade, como espécie de não incidência, por supressão
constitucional, segundo a doutrina, deve ser interp retada de forma ampla, diferentemente da isenção,
cuja interpretação é restrita, por imposição do pró prio CTN (art. 111). 3. Ensino é forma de transmiss ão
de conhecimentos, de informações e de esclareciment os, entendendo-se educacional a entidade que

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Szazi e Sabo Paes Página 44

modo que sempre foram apreciadas situações que, na prática, se enquadravam na
corrente estruturalista.
Com o fortalecimento e maior visibilidade das insti tuições que compõem o Terceiro
Setor e o seu menor pudor em engajar-se em atividad es permanentes de geração de
renda com amparo em estratégias comerciais, parece- nos inequívoco que as
controvérsias aumentarão no futuro e a distinção en tre as duas correntes passará a
compor o debate doutrinário e jurisprudencial. As a utoridades fiscais já estão firmando
posição na adoção da corrente estruturalista, como podemos observar do quanto
segue:
10ª. Região Fiscal – Decisão 171 de 15.12.2000 (DOU 1 9.01.2001)
Assunto: Normas Gerais de Direito Tributário
EMENTA: ENTIDADES IMUNES OU ISENTAS. PARTICIPAÇÃO E M EMPRESA COMERCIAL.
SUSPENSÃO DOS BENEFÍCIOS. Entidade beneficente de assist ência social ou de fins
filantrópicos, na condição de participante de empresa de franquia empresarial tem a
imunidade ou isenção tributária suspensa em razão da n ão observância dos requisitos
legais. Dispositivos legais: art 32, §10, da Lei 9430/ 96, IN SRF 2/97, arts 12, 13, 14, 15 e 18
da Lei 9532/97; art 10 da Lei 9718/98.
9ª. Região Fiscal – Solução de consulta 106, de 30.04 .2004 (DOU de 10.05.2004).
Assunto: Normas Gerais de Direito Tributário. Ementa: A exploração de loja de
conveniência por sociedade civil sem fins lucrativos, ainda que destinada exclusivamente
para atendimento de seus sócios, constitui prática de at ividade incompatível com a
natureza do benefício fiscal de que trata o artigo 15 d a lei 9532/1997, obstaculizando sua
fruição. Dispositivos legais: lei 9532/97, art 15; PN CST 162/1974.

3ª. Região Fiscal – Solução de consulta 39, de 02.12.2 003 (DOU de 10.12.2003).
Associação sem fins lucrativos. Objetivo fomento flores tal. Venda de mudas. Isenção.
Efeito. O auferimento de receita oriunda da venda de mudas florestais por parte de pessoa
jurídica isenta na forma do art 15 da lei 9532/97 e qu e tenha por objetivo o fomento
florestal, desde que não extravase os objetivos sociais p ara concorrer deslealmente no
mercado, não resulta na perda do benefício isencional. Dispositivos legais: art 12, 13 e 15
da lei 9532/97 e art 10 da lei 9718/98. PN CST 162/197 4.

desenvolve atividade para o preparo, desenvolvimento e qualificação para o trabalho (art. 205 CF). 4. A
cobrança de mensalidades não descaracteriza a entid ade imune se não há distribuição de rendas, lucro
ou participação nos resultados empresariais. 5. Ent idade que, gozando da imunidade há mais de
quarenta anos, não está obrigada a recadastrar-se, ano a ano, para fazer jus ao benefício constitucional.
Recurso ordinário improvido. RO 31/BA; RECURSO ORDI NARIO 2003/0228372-0 – 2ª. Turma Ministra
ELIANA CALMON Julgado 06/05/2004 DJ 02.08.2004 p.00 337.

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Szazi e Sabo Paes Página 45

Retomando o exemplo da padaria, como ela operaria em outros países? Se a
confecção dos pães é feita por padeiros contratados no mercado, a atividade seria,
pela tendência internacional, tributada como qualqu er outra padaria. Todavia, se os
pães são confeccionados por jovens, no âmbito de um programa de formação
profissional com sucessivas turmas de estudantes, a s receitas oriundas de sua
comercialização não seriam tributadas, pois conteri am, indissociáveis, a atividade de
educação para o trabalho (atividade fim) e a ativid ade de geração de renda (atividade
acessória). O quadro abaixo apresenta a comparação entre o modelo de alguns países
consultados:
48
País Atividades desinteressadas cf
objeto social Atividades lucrativas
complementares ao objeto
social Atividades lucrativas sem
ligação com o objeto social
Alemanha Exoneradas Em princípio, tributadas, mas
há exceções. Tributadas normalmente (42 a
45%)
Áustria
Exoneradas Tributadas normalmente (34%) Tributadas normalmente (34%)
Bélgica Exoneradas Exoneradas desde que não
adotem modelos industriais ou
comerciais. Tributadas normalmente (28 a
39%)
Canadá
Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (38%)
Dinamarca Exoneradas Tributados, salvo se os lucros
são utilizados na atividade fim. Tributadas normalmente (34%)
EUA
Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (15 a
35%)
França Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (55%)
Itália Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (53%)
Luxemburgo Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (33%)
Países Baixos Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (35 a
40%)
Reino Unido Exoneradas Exoneradas Tributadas normalmente (25 a
33%)
Suécia Exoneradas, se ao
menos 80% dos
lucros forem
utilizados na
atividade fim. Exoneradas, se ao menos 80%
dos lucros forem utilizados na
atividade fim.
Tributadas normalmente (28%)

O projeto de lei de Fundação Europeia do European F
oundation Centre prevê que as
fundações devem ter a capacidade e serem livres par a engajar-se em atividades
econômicas e comerciais, desde que tais transações não constituam a sua atividade
48 Conseil d’Etat. Rendre plus atractif le droit des fondations.( Paris: La Documentation Française) 1997, p.200.

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principal e o resultado seja alocado em seus objetivos institucionais. As atividades
relacionadas aos objetivos institucionais seguiriam o padrão vigente, sendo isentas de
impostos, enquanto as atividades não relacionadas t eriam isenção até um certo teto,
ainda não definido no projeto, desde que não houves se infração às normas de
proteção da concorrência
.
Nos EUA, as entidades sem fins lucrativos não pagam impost o de renda sobre seus
rendimentos, mas existe um imposto especial (excise tax) de 2% de sua receita líquida
de investimentos, que poderá ser reduzido para 1% s e a fundação investir em sua
atividade fim mais do que o mínimo exigido nos cinc o anos precedentes. A receita
líquida de investimentos corresponde à receita brut a (dividendos, juros, royalties,
aluguéis, ganhos de capital e etc) deduzida dos cus tos necessários à obtenção de tais
rendimentos
.
A realização de atividades comerciais talvez seja o assunto que mais necessita de
análise e revisão na Argentina. A lei de fundações (Lei 19.836, de 1972) não tem
referência clara sobre o tema e deixou às autoridad es o exame do assunto, que tem
recebido tratamento específico em cada circunstânci a, sempre procurando ver se os
propósitos do estatuto de cada fundação estão sendo efetivamente realizados e a
entidade não tenha sua finalidade desvirtuada. Isto implica que cada inspeção judicial
define os critérios para avaliar se a atividade com ercial pode ser feita pela Fundação. A
abordagem usual é a de decidir qual atividade comer cial não pode ser relacionada com
os objetivos da fundação analisada. (Por exemplo, u ma fundação com objetivo de
prestação de serviços de saúde não poderia lucrar c om essa atividade). Isso nem
sempre é desejável, posto que uma fundação, para o cumprimento dos seus objetivos
altruístas, poderia financiá-los pela cobrança dos mesmos serviços de quem pode
pagar por eles.
No entanto, é fato que a venda de serviços, se gene ralizada, pode prestar-se para a
montagem de uma empresa sob o manto de uma fundação (ou associação), ocultando
assim seu verdadeiro ânimo de lucro. Um tema que, s em dúvida, merece regulação
amiúde.
3.4 Outras práticas

A legislação da França prevê a realização de loterias para o financiament o de ações
beneficentes, culturais e esportivas sem fins lucra tivos, desde que previamente
autorizadas pelo Estado. Essa autorização é dispens ada para rifas e bingos organizados
por entidades locais, com distribuição de prêmios d e valor inferior ao teto fixado pelo

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poder público, vedado o pagamento em dinheiro (Lei de 21.05.1836, com redação da
Lei 86-1019, de 09.09.1986).

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4. FINANCIAMENTO GOVERNAMENTAL

Interessante ensaio da Universidade de Liverpool apresentou os resultados de sua
pesquisa sobre os problemas legais enfrentados pela s entidades de atendimento
social, por conta da cultura contratual estabelecid a em seu relacionamento com as
autoridades do Reino Unido, concluindo que a dependência financeira levava à pe rda
de autonomia política e da capacidade de crítica da política pública para a área

(Morris)
.
No Brasil , os dados do orçamento de todos os níveis de gover no registram firme e
contínua tendência de crescente repasse de recursos para ONGs. Esta constatação,
inexorável, decorre da operação conjunta de três re gimes legais aparentemente
desconexos: os direitos sociais assegurados pela Co nstituição Federal; as regras de
aposentadoria do serviço público e a Lei de Respons abilidade Fiscal (LRF). Como essa
última impôs um limite a cada nível de governo para o gasto com remuneração de
pessoal ativo e inativo e os vencimentos de um serv idor inativo não são
substancialmente inferiores aos que lhe eram pagos na atividade, a progressiva
aposentadoria dos atuais servidores levará à reduçã o da força de trabalho capaz de
assegurar os direitos sociais constitucionais, ao m esmo tempo em que a sociedade
demanda cada vez mais esses direitos de um governo que cada vez menos tem ‘limite’
disponível para novas contratações. Nesse contexto aparentemente paralisante, o
entendimento dos Tribunais de Contas de que a contr atação de ONGs para o
provimento de serviços à população não viola a LRF parece ser uma boa saída, embora
venha sendo costumeiramente atacada, particularment e pelo Ministério Público, sob a
alegação de que tais contratações representam terce irização de atividade fim do
Estado e que o pessoal envolvido deveria ser contra tado mediante concurso, conforme
artigo 37 da Constituição.
Se a complexidade dessa controvérsia transcende os limites do Terceiro Setor, é fato
que o afeta diretamente, gestor que é de dezenas de bilhões de reais do orçamento do
Estado brasileiro, amparado na dubiedade do artigo 116 da lei 8.666, de 20.06.1993
(aplicam-se as disposições dessa lei, ‘no que coube r’…) e na fragilidade de uma
Instrução Normativa da Secretaria do Tesouro Nacion al (1, de 1997) que regula o
convênio, instrumento que, embora respondendo pela esmagadora maioria dos
ajustes firmados e dos recursos transferidos, carec e de efetiva transparência.

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A obscuridade se faz presente, ainda, no fato do financiamento público realizado por
meio de repasses de recursos governamentais não ter , em nosso país, dados
estatísticos consolidados de forma abrangente e sis temática e levados a conhecimento
amplo da população. Os únicos relatórios que vinham sendo preparados pelo governo
federal, no caso pela Receita Federal (e mesmo assi m, suspensos em 2004) eram os
relatórios consolidados das Declarações de Imposto de Renda Pessoa Jurídica, dentre
os chamados ‘estudos tributários’. Esses relatórios registram crescente aumento de
receitas das entidades sem fins lucrativos, embora não se podendo identificar
claramente que parcela coube ao Erário.
Na nossa vizinha Argentina, por exemplo, ainda em 1999, o Decreto 422 criou o
Registro Nacional de Organizações Não-Governamentai s, fixando a obrigatoriedade do
registro para todas as organizações não governament ais que, com o intuito de
desenvolvimento de atividades em benefício da comun idade, recebam ou pretendam
receber recursos públicos para o cumprimento dos pr ojetos financiados total ou
parcialmente com recursos estatais em território na cional, provincial, regional ou
municipal.
Com o fim de obter um adequado reconhecimento da ex istência destas organizações,
o Registro fornecerá informações não só às autorida des, mas também a todos os
cidadãos que as solicitem, permitindo assim um cont role direto por parte da sociedade
no que diz respeito à identificação da aplicação do s recursos estatais. O Registro
também fornecerá orientações, assessoria e assitênc ia para que os fundos públicos
destinados às organizações não governamentais sejam utilizados da maneira mais
efeciente possível. A resolução do Departamento de Organizações Comunitárias
1810/99 (BO 1999/10/09), regulamentou-se o funciona mento do referido Registro.
De forma similar, no Reino Unido, a Charities Commission atua como verdadeira
superintendência das instituições filantrópicas, en carregada de ‘garantir a integridade
pública das instituições de caridade’, realizando a uditorias nos casos de reclamações
qualificadas, e, nos EUA, o Internal Revenue Service recebe relatórios detalhados das
atividades das entidades isentas, colocando-os a di sposição do cidadão em geral.
A Constituição da Colômbia (1991) criou espaços de participação, deliberação e
consulta à sociedade civil em assuntos públicos e e stabeleceu as bases para promoção
de uma maior participação do setor privado sem fins lucrativos na prestação de
serviços públicos e sociais. A nova Constituição co nsagrou como direitos fundamentais
a livre associação e a livre expressão, e reconhece u as Organizações da Sociedade Civil
(OSC) como mecanismos democráticos de representação cidadã em diferentes
instâncias da gestão pública.

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Em seu artigo 103, obrigou o Estado a promover a organização e a capacitação das
OSC, dando ênfase no sentido de que esta promoção d everá realizar-se sem
detrimento da autonomia das organizações.
O artigo 355 estabelece a possibilidade de fornecim ento de recursos públicos para as
OSC, sob o regime de contratação, com o fim de impu lsionar atividades de interesse
comum, de acordo com os planos de desenvolvimento. De forma inovadora, também
proibiu o uso de auxílios parlamentares e qualquer doação de entidades oficiais para
organismos privados sem ânimo de lucro.
49, Segundo Rodrigo Villar, essa proibição, já
vintenária na Colômbia, visou impedir a continuidad e de práticas de proselitismo de
parlamentares.
Na mesma linha, a lei 720, de 24.12.2001 (regulamen tada pelo Decreto 4.290, de
25.11.2005) que reconhece, promove e regula a ação voluntária na Colômbia, trouxe
inovações legislativas sem precedentes na América L atina.
Primeiro aspecto digno de nota é o reconhecimento d e que o Voluntariado é
expressão do ‘princípio democrático da intervenção direta e ativa dos cidadãos nas
responsabilidades comuns, promovendo o desenvolvime nto de um tecido associativo
que articule a comunidade, a partir do reconhecimen to de sua autonomia e do
pluralismo’ (Art. 5º ‘b’) e, também, de ‘todos os p rincípios inspiradores de uma
sociedade democrática, pluralista, participativa e solidária’ (Art. 5º ‘g’). Tais
disposições evidenciam o comprometimento do legisla dor colombiano com a
autodeterminação de sua própria Nação, reforçando s ua adesão à democracia e o seu
compromisso com uma sociedade coesa, embora plural, propósito também observado
nas próprias finalidades do voluntariado, entre as quais, o ‘fomento de uma
consciência cidadã generosa e participativa, para a rticular e fortalecer o tecido social’
(Art. 6º ‘b’), necessidade imperiosa em um país esf acelado por uma não declarada
guerra civil que alijou do controle governamental, parte relevante do território
nacional.
O segundo aspecto que merece destaque é a fixação, em lei, do direito das
organizações de voluntariado receberem medidas de a poio financeiro, material e
técnico, mediante recursos públicos orientados ao a dequado desenvolvimento de suas
atividades e, também, o direito de participar no desenho de política públicas e cid adãs
através dos meios estabelecidos na Constituição e n a lei (Art. 8º.). Embora seja fato
incontroverso que ONGs costumeiramente recebam recu rsos governamentais para
49 Artigo 355 – Ninguna de las ramas u órganos del poder público podrá decretar auxilios o donaciones
en favor de personas naturales o jurídicas de derec ho privado. El gobierno, en los niveles nacional,
departamental, distrital y municipal podrá, con rec ursos de los respectivos presupuestos, celebrar
contratos con entidades privadas sin ánimo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar
programas y actividades de interés público acordes con el Plan Nacional y los planes seccionales de
Desarrollo. El Gobierno Nacional reglamentará la ma teria.

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Szazi e Sabo Paes Página 51

suas atividades, elevar tal fato à condição de direito foi uma inovação ousada da
Colômbia, assim como também o foi a previsão, na me sma lei, da obrigação do
governo federal estabelecer os mecanismos necessári os para facilitar a construção de
um indicador que valore o aporte do voluntariado pa ra o Produto Interno Bruto (PIB)
do país.
50
Outro aspecto relevante foi o estabelecimento de um “sistema nacional de
voluntariado”, composto do conjunto de instituições , organizações, entidades e
pessoas que realizem ações de voluntariado (art.9º) , inclusive fortalecendo a ação
voluntária por meio de alianças estratégicas e trab alho em rede com a sociedade civil e
com o Estado (art.10). Essa iniciativa foi importan tíssima, havendo levado à criação do
Departamento Administrativo Nacional de Economia So lidária – Donsocial, para
desenvolver projetos de capacitação, assistência té cnica, fomento e fortalecimento
das organizações de voluntariado.
Por fim, em outra iniciativa colombiana digna de de staque, a Lei 850, de 200 introduziu
as “ veeduras ciudadanas ”, um mecanismo democrático de representação que pe rmite
aos cidadãos ou às diferentes organizações comunitá rias, exercer vigilancia sobre a
gestão pública, no que diz respeito às autoridades administrativas, políticas, judiciais,
eleitorais, legislativas e órgãos de controle, assi m como das entidades públicas ou
privadas e das organizações não governamentais de c aráter nacional (no mesmo
sentido, no Brasil, as OSCIP) ou internacional que operem no país, encarregadas da
execução de programas, projetos, contratos ou da pr estação de serviços públicos.
No México , a Ley Federal de Fomento de 15.12.2003, adotando a mesma estratégia
observada no Brasil com as OSCIP em 1999, e na Espa nha, em 2002, enumerou as
atividades de interesse público que serão objeto de fomento (Art. 5º) de forma a,
assim, qualificar ainda mais a tradicional exigênci a de finalidade não lucrativa.
A lei estabelece, também, que toda entidade registr ada deve, em caso de dissolução,
transmitir os bens que tenha adquirido com apoios o u estímulos públicos a outra
organização também registrada, dispositivo que demo nstra evidente influência de
norma análoga estabelecida em 1999 no Brasil, para as OSCIP (Art. 18, VI).
A lei instituiu uma comissão governamental composta por quatro pessoas de nível
hierárquico de subsecretário, representando as Secr etarias (Ministérios) de
50 A adoção, ainda em 2001, de normas visando a quantificação da contribuição do trabalho voluntário
para as contas nacionais colombianas representou a antecipação, em alguns anos, da recomendação da
Comissão de Estatística das Nações Unidas para que os países membros adotassem o Handbook on
Nonprofit Institutions in the System of National Ac counts desenvolvido pelo John Hopkins Center for Civil
Society Studies. Atualmente, há evidências de que a penas Austrália, Bélgica, Canadá, França, Israel,
Japão, Moçambique, Noruega, Nova Zelândia e Repúbli ca Checa adotaram o sistema. Ver
https://www.ccss.jhu.edu/index.php?section=content&view=16&sub=91&tri=97 (acesso 01.11.2010).

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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Desenvolvimento Social, Governo, Fazenda e Relações Exteriores, com o propósito de
facilitar a coordenação de esforços no desenho, exe cução, acompanhamento e
avaliação de ações de fomento empreendidas pelo pod er público.
Essa Comissão governamental é apoiada por um Consel ho Técnico Consultivo,
composto por dezessete pessoas, sendo nove represen tantes de organizações
registradas; quatro representantes dos setores acad êmico, profissional, cientifico e
cultural; dois representantes do poder legislativo federal; um Secretário Executivo e
um Presidente, ambos indicados pelo poder executivo federal. O Conselho tem a
atribuição de analisar as políticas de fomento, sug erir medidas administrativas e
operacionais e emitir recomendações para sanções a entidades registradas que
descumpram as obrigações da lei.
Também no México, em 1988, foi criada uma forma ino vadora de financiamento das
entidades do terceiro setor, por meio de organismos e agência internacionais, tais
como o Banco Interamericano de Desenvolvimento, ao qual se denominou “swap
social”. No âmbito financeiro denomina-se “swap” (i ntercâmbio) o procedimento pelo
qual o governo devedor realiza o pagamento seletivo de certa quantia de sua dívida
externa, na condição de que esse montante seja inve stido no país, e que o pagamento
se faça em moeda nacional.
Em 1988, pressionado pela dívida externa, o governo mexicano aprovou o mecanismo
com o fim de aplicá-lo em programas sociais de dese nvolvimento de habitações
populares, empregos, educação, saúde, infraestrutur a rural, assistencial, reabilitação
de monumentos. Pelo sistema, as organizações não lu crativas podem receber recursos
adicionais; ao receber uma doação em moeda estrange ira no lugar de converterem
diretamente tal doação em moeda nacional.
O mecanismo de “swaps sociais” beneficiou mais de 6 00 organizações no México.
Quando foi aplicado a primeira vez, em 1988, levant ou oito milhões de dólares,
posteriormente alcançando quinze milhões de dólares , em sua maioria através da
Fundação para o Apoio da Comunidade (FAC) e, poster iormente, por meio do Fundo
para Assistência, Promoção e Desenvolvimento, criad o para este efeito. Com a
estabilização da dívida externa mexicana, novas ope rações de swaps estão suspensas
desde 1998.
Na França , merecem destaque dois documentos que instituíram regras para o
relacionamento entre poder público e organizações d a sociedade civil no intuito de
contrabalançar o respeito à liberdade de associação e os imperativos do interesse
público: a Circular 2010 SG de 27.01.1975, do Prime iro Ministro e a Circular de

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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25.02.1975, do Ministro da Saúde (Delsol). 51 É de se destacar que a caráter unitário do
Estado Francês e o decorrente e natural controle ce ntral sobre a vida do cidadão são
percebidos em todo o regime legal instituído para a s organizações da sociedade civil.
Nesses dois documentos, destaca-se, em primeiro lug ar, a ‘sugerida’ faculdade de
admissão de representantes do poder público nas ent idades, seja no nível de
assembleia (nas associações) ou de conselho (nas as sociações e fundações), como
contrapartida ao recebimento de recursos governamen tais e cessão de servidores, no
que se assemelha ao regime introduzido por Bresser- Pereira no Brasil, quando da
edição da Lei das Organizações Sociais, em 1998. Em segundo lugar, merece atenção a
adoção (por ‘convite’) de um plano contábil padroni zado por todas as entidades que
recebem recursos governamentais, iniciativa que cla ramente facilita a consolidação e
comparação de informações e custos e, conseqüenteme nte, a fiscalização e controle.
Terceiro aspecto a destacar é a possibilidade de su spensão, pelo órgão público
financiador, de certas deliberações dos órgãos de a dministração da entidade que se
apresentem danosos ao intento avençado na parceria, a qual pode, ainda, evoluir para
a designação de um administrador provisório para ge rir o estabelecimento ou o serviço
financiado com recursos governamentais.
Também, a depender do montante de recursos governam entais recebidos por uma
entidade sem fins lucrativos, novos instrumentos de controle são criados. Por
exemplo, o recebimento de € 15.000 do Estado ou a c aptação de recursos junto ao
público autoriza o controle pelas câmaras regionais de contas (chambres régionales
des comptes) ; a percepção de valor superior a € 150.000 exige u m auditor
independente (Comissaire aux comptes); o recebimento de mais de € 153.000 viabiliza
o acesso da população às contas da entidade.
52
51 Delsol, Xavier. Code des Associations. (Paris: Groupe Juris) 1998, p 157-163. 52 Respectivamente, lei 91-772, de 07.08.1991, lei 93 -122, de 29.01.1993 e lei 2000-321, de 12.05.2000.

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5. RECOMENDAÇÕES PARA UMA AGENDA PROPOSITIVA

O aprimoramento do marco regulatório da sociedade civil organizada em um Estado
Democrático de Direito onde se assegurem as liberda des de iniciativa, expressão e
associação, necessariamente deve compreender e bala ncear iniciativas legislativas do
Estado e mecanismos auto-regulatórios da própria so ciedade civil.
O primeiro grupo compreende não apenas as leis em s entido formal, mas também os
atos originários do Executivo e dos órgãos encarreg ados de controle de entidades,
como, por exemplo, o Ministério Público. Também com preende o entendimento que o
aparato burocrático estatal dá às normas existentes que, no caso de entidades do
Terceiro Setor, deve ponderar a função social da pr opriedade e dos contratos e o
regime jurídico de direito privado atuando na esfer a pública – mas não estatal – além
das normas aplicáveis ao gasto de recursos do Erári o e ao uso de bens públicos.
Já o segundo deriva do entendimento de que a democr acia exige prestação de contas
de atos e decisões e transparência na motivação do processo decisório, mormente
quando o particular capta e administra recursos ame alhados para uma causa de
interesse público, e, portanto, sujeita a ditames a lém daqueles que o gestor privado,
ainda que ativo e probo, está acostumado a aplicar na condução de seus próprios
negócios.
As experiências internacionais citadas nesta obra s ão aquelas que, dentro das
limitações de nossos conhecimentos de idiomas e de sistemas legais estrangeiros, nos
pareceram mais interessantes e avançadas do que aqu elas que existem no Brasil e, por
isso, podem ser usadas como base para o debate de t ópicos de reforma do marco
regulatório da sociedade civil organizada em nosso país.
Em nossa pesquisa, não encontramos um ‘Estatuto do Terceiro Setor’ que fosse capaz
de compreender toda a regulação da sociedade civil organizada. Mesmo as extensas
leis da Argentina, Colômbia e México ficaram muito aquém dessa pretensão. Se o
Estado, ente único que é, não pode ser regulado por uma única norma, o que se pode
propor para a sociedade civil democrática e, portan to, multifacetada e com inúmeros e
permanentes conflitos internos?
Recomendações para uma agenda de debate, apenas. Sã o elas:

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1. Uniformizar os critérios e procedimentos para instituição de fundações em
todo o Brasil;
2.
Estimular o fortalecimento do setor fundacional por meio de operações de
reorganização societária (fusões, incorporações e t ransformações) e pela
admissão de fundações gestoras de fundos setoriais independentes entre si, a
exemplo da França;
3.
Estimular a criação de fundos patrimoniais permanen tes de fundações por
meio de incentivos fiscais específicos para indivíd uos e empresas;

4.
Estimular as doações de indivíduos a entidades sem fins lucrativos, por meio de
incentivos fiscais específicos;
5.
Estabelecer incentivos fiscais que permitam a dedut ibilidade das doações
efetuadas por indivíduos e empresas ao poder públic o, inclusive em situações
de emergência ou estado de calamidade pública e coo peração humanitária
internacional;
6.
Estabelecer claramente a possibilidade de operação internacional de entidades
sem fins lucrativos brasileiras em países e áreas p rioritários da agenda
diplomática nacional (países lusófonos, aquecimento global, etc.);

7.
Retomar a edição, pela Receita Federal, dos relatór ios consolidados da DIPJ,
interrompidos no ano base de 2004;
8.
Simplificar os procedimentos de prestação de contas ao CNEs e SICAP para
entidades que não captam recursos públicos, adotand o as mesmas faixas de
receita bruta instituídas para o IRPJ;
9.
Emitir relatórios anuais (censos) com harmonioso ri gor estatístico e
metodológico a partir das bases de dados de cadastr os de órgãos públicos de
controle (CNEs e SICAP) que permitam estabelecer sé ries históricas e análises
de tendências envolvendo as fundações do país e as organizações tituladas e
qualificadas a nível federal;
10.
Transformar o CNEs em um cadastro nacional (não ape nas federal), tornando a
inscrição prévia da entidade em condição necessária para o acesso a recursos
públicos por meio de contratos com dispensa ou inex igibilidade de licitação,
convênios, ajustes ou termos de parceria, recebimen to de auxílios e

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subvenções ou acesso a incentivos fiscais das leis de esporte, cultura, idoso e
criança e adolescente;

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6. DOCUMENTOS INTERNACIONAIS RELEVANTES.

Como vimos ao longo deste estudo, a reforma do marco regulatório da sociedade civil
organizada é tema atual e em constante evolução. Se , para nós, no Brasil, o uso das
entidades como veículo para corrupção e desvio de d inheiro governamental é fator de
preocupação em qualquer iniciativa de aprimoramento regulatório, no exterior, o
tema do terrorismo é marcante.
Hoje, infelizmente, as pessoas atuantes no Terceiro Setor devem estar muito atentas
para não tomarem altruísmo por ingenuidade; ou libe rdade por licenciosidade. As
relações legais e econômicas ficaram muito mais com plexas depois que a tecnologia
facilitou o acesso à informação e a transferência d e recursos financeiros. Tomando a
liberdade de usar uma alegoria que remete ao nosso período colonial, hoje, milhares
de pessoas se engajam em romarias para o bem comum sem se aperceber que seguem
‘santos do pau oco’.
Para não nos tornarmos vítimas da descrença e do ce ticismo, que matariam as
iniciativas verdadeiras do Terceiro Setor, governos das principais economias mundiais
se debruçaram sobre o tema do aprimoramento regulat ório e produziram os
documentos a seguir transcritos, que se propõe a um a empreitada cooperativa de
controle dos desvios no setor.
Começamos com a OCDE, a Organização de Cooperação e Desenvolvimento
Econômico, entidade intergovernamental que tem dese mpenhado papel chave no
aprimoramento do marco regulatório internacional. A to contínuo, apresentamos as
diretrizes voluntárias (?) fixadas pela Secretaria do Tesouro dos EUA para orientação
das doações transnacionais das fundações e empresas privadas norte-americanas, que,
em sua terceira versão, já apresentam suavização de medidas sugeridas pela própria
sociedade civil organizada. Por fim, a orientação d a Comissão Europeia para os
Estados-Membros da União é apresentada ainda em for ma de minuta, que, submetida
à consulta pública, recebeu diversas sugestões e co mentários de entidades europeias e
de outros países.
Nenhum dos documentos foi originariamente disponibi lizado em português, razão pela
qual eventual imprecisão na tradução deve ser debit ada aos autores. De toda forma,
fizemos o nosso melhor possível para balancear o te xto original com expressões mais
conhecidas em nosso país. Textos originais estão di sponíveis nos sítios da internet das
entidades emissoras.

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6.1 Melhores Práticas da OCDEErro! Indicador não definido. (2002)

COMBATENDO O ABUSO DE ORGANIZAÇÕES SEM FINS LUCRATIV OS
Melhores Práticas Internacionais

Introdução e definição
1. O uso indevido das organizações sem fins lucrati vos para o financiamento do terrorismo
está passando a ser reconhecido como um ponto fraco crucial na luta global para deter esse
tipo de financiamento, na sua origem. Esse tema cap turou a atenção do Grupo de Ação
Financeira (GAFI), o G7, e as Nações Unidas, bem co mo as autoridades nacionais, em muitas
regiões. Dentro do GAFI, este se tornou justamente o prioritário foco de trabalho para
implementar a Recomendação Especial VIII (-organiza ções sem fins lucrativos).

2. Organizações sem fins lucrativos podem assumir u ma variedade de formas, dependendo da
jurisdição e sistema jurídico. Entre os membros do GAFI, a legislação e prática reconhecem
associações, fundações, comitês de captação de recu rsos, organizações de serviço
comunitário, empresas de interesse público, socieda des limitadas, instituições públicas
beneficentes, todas como formas legítimas de organi zações sem fins lucrativos, apenas para
citar alguns.
3. Esta variedade de formas jurídicas, bem como a a doção de uma abordagem baseada em
risco para o problema, milita em favor de uma defin ição funcional, ao invés de uma definição
legalista. Assim, o GAFI desenvolveu sugestões de p ráticas que podem melhor ajudar as
autoridades para proteger as organizações sem fins lucrativos que participar na captação ou
distribuição de fundos para causas caritativas, rel igiosas, culturais, educacionais, sociais ou
fraternais, ou para a realização de outros tipos de "boas obras" de serem mal utilizadas ou
exploradas pelos financiadores do terrorismo.
Definição do Problema
4. Infelizmente, vieram à luz inúmeros casos onde a captação de recursos para a caridade – isto
é, o conjunto de recursos de doadores e sua redistrib uição para fins de beneficência – foi
usada para fornecer uma cobertura para o financiame nto do terrorismo. Em certos casos, a
própria organização era uma farsa que existia apena s para canalizar o dinheiro para os
terroristas. No entanto, muitas vezes, o abuso de o rganizações sem fins lucrativos ocorreu sem
o conhecimento dos doadores, ou até mesmo de membro s da gerência e dos funcionários da
própria organização, devido à má-fé de empregados e / ou gestores, que desviaram fundos por
conta própria. Além do apoio financeiro, algumas or ganizações sem fins lucrativos também
tem dado cobertura e apoio logístico para a movimen tação de terroristas e de armas. Alguns
exemplos desses tipos de atividades são apresentado s ao final deste relatório no anexo sobre
Tipologias.

Princípios
5. Os seguintes princípios guiam o estabelecimento dessas melhores práticas:

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O setor de caridade é um componente vital da econom ia mundial e de muitas
economias nacionais, bem como de sistemas sociais, complementando as atividades
das empresas e dos setores governamentais e fornece ndo um amplo espectro de
serviços públicos e de melhoria da qualidade de vid a. Queremos salvaguardar e
manter a prática da caridade e a comunidade forte e diversificada das instituições
através dos quais ele opera.
 Supervisão das entidades sem fins lucrativos é uma empreitada cooperativa entre o
governo, o terceiro setor, as pessoas que apoiam a caridade, e aqueles a quem ela
serve. Robustos mecanismos de supervisão e certo gr au de tensão institucional entre
as organizações sem fins lucrativos e entidades gov ernamentais responsáveis pela sua
fiscalização não se opõem a metas comuns e a funçõe s complementares – ambos
buscam promover a transparência e a prestação de co ntas e, mais amplamente,
objetivos comuns de bem-estar social e segurança.
 A supervisão do governo deve ser flexível, eficaz e proporcional ao risco de abuso.
Mecanismos que reduzam o ónus do cumprimento, sem c riar brechas para os
financiadores do terrorismo devem ser devidamente c onsiderados. As pequenas
organizações que não levantam grandes quantidades d e dinheiro proveniente de
fontes públicas e associações ou organizações de ba se local cuja principal atividade
seja a redistribuição de recursos entre os seus mem bros não demandam supervisão
aumentada do governo.
 Diferentes jurisdições abordam a regulação das orga nizações sem fins lucrativos a
partir de diferentes marcos constitucionais, legais , regulatórios e institucionais, e
qualquer padrão internacional ou gama de modelos de ve permitir tais diferenças, ao
mesmo tempo em que aderem aos objetivos de estabele cer transparência e prestação
de contas na forma com que organizações sem fins lu crativos coletam e remetem
fundos. Entende-se, ainda, que a capacidade de regu lar atividades religiosas pode ser
restringidas em algumas jurisdições.
 As jurisdições podem divergir sobre o alcance dos p ropósitos e atividades que estão
dentro da definição de "Caridade", mas todos devem concordar que não se incluem
atividades que apoiam direta ou indiretamente o ter rorismo, incluindo ações que
poderiam servir para induzir ou compensar participa ção em atos terroristas.
 Em muitas jurisdições, o setor não lucrativo é auto rregulado ou tem organizações
representativas ou de credenciamento, que podem e d evem desempenhar seu papel
na proteção do setor contra abusos, no contexto de uma parceria público-privada.
Medidas para fortalecer a auto-regulação devem ser incentivadas como um método
importante de diminuir o risco de abuso por parte d e grupos terroristas.

Áreas de foco
6. A análise preliminar das investigações, ações de bloqueio, e atividades de aplicação da lei de
várias jurisdições indicam várias maneiras em que a s organizações sem fins lucrativos têm sido
utilizados por terroristas e sugere áreas em que as medidas preventivas devem ser
consideradas.
(i) Transparência financeira
7. Organizações sem fins lucrativos recolher centen as de bilhões de dólares anuais a partir de
doadores e distribuir esses fundos – depois de paga r seus próprios custos administrativos –
para os beneficiários. Transparência é do interesse dos doadores, organizações e autoridades.
No entanto, o alto volume de transações realizadas por organizações sem fins lucrativos,

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combinado com o desejo de não sobrecarregar indevid
amente legítimas organizações,
geralmente subestima a importância da adoção do apr opriado nível de regras e supervisão na
área, sob critérios proporcionais de risco e dimens ão organizacional ou financeira.

a. Contabilidade financeira
_ devem manter e ser capaz de apresentar orçamentos e relatórios financeiros que deem
conta de todas as despesas programáticas. Tais rela tórios devem indicar a identidade dos
receptores e como o dinheiro deverá ser usado. O or çamento administrativo também deve ser
protegido de desvios, por meio de relatórios, contr oles e fiscalizações análogas.
_ A auditoria independente é um método amplamente r econhecido para garantir que as
contas de uma organização refletem exatamente a rea lidade das suas finanças e deve ser
considerada uma boa prática. Muitas organizações se m fins lucrativos submetem-se a
auditorias para manter a confiança dos doadores, e algumas autoridades regulatórias as
exigem. Sempre que possível, tais auditorias devem ser realizadas para garantir que essas
organizações não estão sendo abusadas por grupos te rroristas ou criminosos. Note-se que a
auditoria financeira não é, por si só, uma garantia de que os fundos estão realmente atingindo
os beneficiários.
b. Contas bancárias: _ É considerada uma das melhores práticas para orga nizações sem fins lucrativos que mantêm
fundos, deter contas bancárias nominativas e manter os seus recursos em tais contas,
utilizando os canais formais e registrados para tra nsferência de fundos, notadamente para o
exterior, Onde possível, portanto, organizações sem fins lucrativos que manuseiem largas
quantias de dinheiro devem usar os sistemas finance iros formais para conduzir suas
transações financeiras. A adoção dessa melhor práti ca trará as contas das organizações sem
fins lucrativos para dentro do sistema bancário for mal e sob os controles e regras daquele
sistema.
(ii) Verificação programática
8. A necessidade de verificar adequadamente as ativ idades de uma organização sem fins
lucrativos é crítica. Em vários casos, os programas que foram relatados ao escritório não
estavam sendo implementados como representado, have ndo sido os recursos de fato
desviados para organizações terroristas. -Organizaç ões sem fins lucrativos devem estar em
condições de conhecer e verificar que os fundos for am gastos conforme o anunciado e
planejado.
a. Solicitações
9. Solicitações de doações devem informar detalhada mente aos doadores os propósitos para
os quais os fundos estão sendo levantados. A organi zação não governamental deverá, ainda,
assegurar aos doadores que os fundos serão usados p ara o propósito informado.

b. Supervisão
10. Para ajudar a garantir que os fundos estão cheg ando ao beneficiário pretendido, as
organizações sem fins lucrativos devem perguntar as seguintes questões gerais:
• projetos efetivamente realizados?

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•
beneficiários são reais?
• s beneficiários pretendidos receberam os recursos q ue foram enviados para
eles?
• Todos os fundos, bens e instalações foram contabili zados?

c. Visitas de campo
11. Em vários casos, a contabilidade financeira e d auditoria podem ser insuficientes proteções
contra o abuso de organizações sem fins lucrativos. Auditorias de campo dos programas
podem ser, em alguns casos, o único método para a d etecção de má administração de fundos.
Exame de operações de campo é claramente um mecanis mo superior para descobrir
malversação de todos os tipos, incluindo desvio de fundos para terroristas. Dadas as
considerações de proporcionalidade com base em risc o, o exame local de todos os programas
pode não ser necessário. No entanto, as organizaçõe s sem fins lucrativos devem acompanhar
os resultados dos programas, bem como suas finanças . Caso se justifique, visitas para verificar
os relatórios devem ser realizadas..
d. operações estrangeiras
12. Quando o escritório da organização sem fins luc rativos está em um país e as operações
beneficiárias têm lugar em outro, as autoridades co mpetentes de ambas as jurisdições devem
se esforçar para trocar informações e coordenar a s upervisão ou trabalho de investigação, de
acordo com suas vantagens comparativas. Sempre que possível, uma organização sem fins
lucrativos devem tomar medidas adequadas para prest ar contas dos recursos e dos serviços
que prestar em outros locais do que em sua jurisdiç ão de origem.

(iii) Administração
13. Organizações sem fins lucrativos devem ser capa zes de documentar seus controles
administrativos, gerencial e de políticas sobre sua s operações. O papel do Conselho de
Administração, ou seu equivalente, é fundamental.
14. Muito tem sido escrito sobre as responsabilidad es dos Conselhos de Administração no
mundo corporativo e os últimos anos viram um aument o no foco e escrutínio do importante
papel da Administração no ético e saudável funciona mento de uma organização.
Administradores de organizações sem fins lucrativos , ou aquelas pessoas com
responsabilidade equivalente para a direção e contr ole da gestão de uma organização,
também têm a responsabilidade de agir com diligênci a e com a preocupação de que a
organização atue de forma ética. Os dirigentes de u ma organização sem fins lucrativos
precisam saber quem está agindo em nome da organiza ção – em particular, os administradores
de escritórios, procuradores e aqueles com a autori dade de assinatura. A administração deve
agir com cautela, adotando pro-ativamente medidas d e controle e verificação sempre que
possível, para assegurar às suas organizações parce iras e às que que contribuem com
financiamento, serviços ou suporte material, que a entidade não está sendo manipulada.

15. A Administração deve agir com diligência e prob idade no exercício das suas funções. Falta
de conhecimento ou participação passiva em assuntos de organização não dispensa um diretor
– ou quem controla as atividades ou o orçamento de uma organização sem fins lucrativos – de
responsabilidade. Para este fim, diretores têm resp onsabilidades para com:

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A organização e os seus membros, para garantir a sa úde financeira da organização e
que centra-se no seu mandato declarado;
 Aqueles com os quais a organização interage, como d oadores, clientes, fornecedores;
 Todos os níveis de governo que de alguma forma regu lar a organização.

16. Estas responsabilidades têm um novo significado à luz do potencial de abuso de
organizações sem fins lucrativos para o financiamen to do terrorismo. Se uma organização sem
fins lucrativos tem um conselho de administração, o conselho deve:

 Ser capaz de identificar positivamente cada executi vo ou membro do Conselho;
 Reunir em uma base regular, a manter registos das d ecisões tomadas nessas reuniões;
 Formalizar a maneira em que as eleições para o cons elho são realizadas, bem como a
forma que um diretor pode ser removido;
 Certificar-se que existe uma organização independen te encarregada da revisão anual
das finanças e contas da organização;
 Certificar-se que existem mecanismos adequados de c ontrole financeiro sobre os
gastos do programa, incluindo programas realizados através de acordos com outras
organizações;
 Assegurar um equilíbrio adequado entre as despesas com a entrega direta de
programas e administração;
 Assegurar que tenham sido postos em prática procedi mentos para impedir a utilização
de instalações da organização ou de seus bens para apoiar ou tolerar atividades
terroristas.

Orgãos de controle
17. Vários organismos, em diferentes jurisdições, i nteragem com o terceiro setor. Em geral,
evitar uso indevido de organizações sem fins lucrat ivos ou organizações de angariação de
fundos por parte de terroristas não tem sido um enf oque histórico do seu trabalho. Pelo
contrário, as iniciativas de supervisão, regulament ação e credenciamento até à datavem
mantendo a confiança dos doadores através do combat e ao desperdício e à fraude, além de
assegurar que os benefícios fiscais concedidos pelo governo, se for o caso, se destinem às
organizações apropriadasEmbora grande parte dessefo co de fiscalização seja facilmente
transferível para a luta contra o financiamento ter rorista, isso também requer um ampliação
do foco.
18. Não há uma única abordagem correta para garanti r a transparência apropriada de
organizações sem fins lucrativos e jurisdições dife rentes usam métodos diferentes para
alcançar esse fim. Em alguns, comissões independent es têm um papel de supervisão, em
outros, ministérios do governo estão diretamente en volvidos, apenas para citar dois exemplos.
As autoridades fiscais têm papel destacado em algum as jurisdições, mas não em outras. Outras
autoridades que têm papel na luta contra o financia mento terrorista incluem agências
governamentais e reguladores bancários. Além delas, longe do aparato estatal, organizações
privadas de credenciamento ou organizações de fisca lização desempenham um papel
importante em muitas jurisdições.
(i) Agentes governamentais da lei e segurança
19. Organizações sem fins lucrativos que financiam o terrorismo estão operando ilegalmente,
assim como qualquer outro ilícito portanto, grande parte da luta contra o abuso de

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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organizações sem fins lucrativos, continuará a depe
ndem fortemente dos agentes
governamentais da lei e segurança. Organizações sem fins lucrativos não são isentas das leis
penais que se aplicam a indivíduos ou empresas. Age ntes governamentais da lei e segurança
devem continuar a desempenhar um papel-chave na lut a contra o abuso de organizações sem
fins lucrativos por grupos terroristas, inclusive p ela continuidade das correntes atividades em
relação às organizações sem fins lucrativos.
(ii) Organismos regulatórios especializados do gove rno

20. Uma breve análise do padrão de regulação govern amental especializada de organizações
sem fins lucrativos mostra uma grande variedade de práticas. Na Inglaterra e no País de Gales,
essa regulamentação encontra-se em uma Comissão de Entidades especial. Nos Estados
Unidos, qualquer regulação governamental especializ ada ocorre em nível estadual. Países
membros do GCC supervisionam as organizações sem fi ns lucrativos, com uma variedade
órgãos reguladores, incluindo ministérios e organis mos intergovernamentais. Em todos os
casos, deve haver divulgação interinstitucional e d iscussão no seio dos governos sobre a
questão do financiamento do terrorismo – em especia l entre as agências que têm
tradicionalmente tratados terrorismo e das entidade s reguladoras que podem não estar
cientes do risco de financiamento do terrorismo por meio de entidades sem fins lucrativos.
Especificamente, os peritos do financiamento do ter rorismo devem funcionar com as
autoridades de supervisão de organizações sem fins lucrativos para sensibilização para o
problema, e eles devem alertar essas autoridades so bre as características específicas de
financiamento do terrorismo.
(iii) Autoridades regulatórias bancárias, fiscais e financeiras

21. Embora reguladores bancários não sejam usualmen te envolvidos na supervisão de
organizações sem fins lucrativos, a discussão anter ior sobre a importância de exigir que a
captação de recursos e a transferência de fundos oc orram através de canais formais ressalta o
benefício de se alistar os poderes estabelecidos da regulamentação do sistema bancário –
relatório de atividades suspeitas, conheça o seu cl iente (CSC) regras, etc – na luta contra o
abuso ou exploração de organizações sem fins lucrat ivos por terroristas.

22. Nas jurisdições que oferecem benefícios fiscais para instituições de caridade, as
autoridades fiscais têm um elevado nível de interaç ão com o setor. Esta experiência é de
especial importância para a luta contra o financiam ento do terrorismo, uma vez que tende a
concentrar-se sobre o funcionamento financeiro das instituições de caridade. As jurisdições
que recolhem informações financeiras sobre a carida de, para efeitos de deduções fiscais
devem, na medida do possível, incentivar a partilha de tais informações com os órgãos
governamentais envolvidos na luta contra o terroris mo. Não obstante a sensibilidade de tais
informações fiscais, as autoridades devem garantir que as informações relevantes sobre o
desvio de organizações sem fins lucrativos por grup os terroristas ou simpatizantes sejam
compartilhadas de forma apropriada.
(iv) Organizações privadas de controle (Watchdogs)
23. Nos países e jurisdições onde existam, as organ izações privadas ‘cão de guarda’ ou de
acreditação são um recurso único, que deve ser um p onto focal dos esforços internacionais
para combater o abuso de organizações sem fins lucr ativos por terroristas. Não só eles contêm
observadores conhecedores das organizações de angar iação de fundos, como também são

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Szazi e Sabo Paes Página 64

muito diretamente interessados na preservação da le
gitimidade e reputação das organizações
sem fins lucrativos. Mais do que qualquer outra cla sse de participantes, eles têm sido
envolvidos no desenvolvimento e promulgação das "me lhores práticas" para estas
organizações em uma ampla variedade de funções.
24. As jurisdições devem envidar todos os esforços para alcançar e envolver tais organizações
‘cão de guarda’ ou de acreditação em sua tentativa de colocar as melhores práticas no local
para combater o mau uso das entidades. Esse envolvi mento pode incluir um diálogo sobre
como melhorar tais práticas.
Sanções
25. Os países devem usar as leis e regulamentos existen tes ou estabelecer novas disposições
legislativas ou regulamentos para estabelecer e pro porcionar sanções administrativas, civis ou
criminais eficazes para aqueles que façam mau uso d e entidades para o financiamento do
terrorismo.
TIPOLOGIA DE MAL-USO DE ORGANIZAÇÕES SEM FINS LUCRA TIVOS POR TERRORISTAS

Exemplo 1 – Organização sem fins lucrativos
1. Em 1996, um número de indivíduos conhecidos por pertencer a grupos religiosos
extremistas estabelecido no sudeste do país GAFI (P aís A) convenceu cidadãos estrangeiros
ricos por motivos não especificados no país A, para financiar a construção de um local de culto.
Esses indivíduos abastados eram suspeitos de apoiar a ocultação de parte das atividades de
um grupo terrorista. Posteriormente, foi estabeleci do que "S", um empresário do setor da
construção, havia comprado o edifício destinado a a brigar o local de culto, reformando-o com
recursos de uma de suas empresas. Ele, então, trans feriu a propriedade do edifício, com um
grande lucro, para o Grupo Y pertencentes aos estra ngeiros ricos mencionados acima.

2. Este local de culto destinado à comunidade local , de fato, também serviu como um local
para alojar "viajantes" clandestinos de círculos ex tremistas e recolher fundos. Por exemplo,
logo após o término da reforma percebeu-se que o lu gar de oração estava recebendo doações
de grande porte (milhões de de outros ricos empresá rios estrangeiros. Além disso, descobriu-
se que um empregado do Grupo Y teria convencido seu s empregadores que uma "fundação"
seria mais apropriado para a coleta e utilização de grandes fundos sem atrair a atenção das
autoridades locais. Uma fundação foi, assim, estabe lecida para essa finalidade.

3. Acredita-se, também, que parte das atividades de "S" dedicadas à liderança de uma rede
financeira internacional com múltiplos propósitos, (para os quais alegadamente se realizaram
investimentos de USD 53 milhões no país A, só em 19 99) compreenda o fornecimento de
suporte a uma rede terrorista. uma série de viagens ao Afeganistão e aos Estados Unidos.
Entre os seus bens, estão várias empresas registrad as no País C e em outros lugares. Uma
dessas empresas, localizada na capital do país A, t eria sido uma plataforma para a coleta de
fundos. também comprou vários edifícios no sul do p aís com a conivência potencial de um
notário e de uma instituição financeira.
4. Quando as autoridades do País A bloquearam uma t ransação imobiliária com base em suas
regras para investimentos estrangeiros, o diretor d a instituição financeira apresentou-se para
apoiar a transação de seu cliente e o notário apres entou documentos de compra do edifício de

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 65

forma a assegurar que a relevante autorização havia
sido dada. Os fundos detidos pelo banco
foram então transferidos para outra conta em um ban co em uma jurisdição NCCT para ocultar
a sua origem quando foram usados no país A.
5. Mesmo que uma ligação formal ainda não tenha sid o estabelecida entre as atividades legais
das partes no país A e no exterior e o financiament o de atividades terroristas realizados sob a
autoridade de uma rede terrorista específica, os in vestigadores suspeitam que pelo menos
parte dos rendimentos destas atividades têm sido ut ilizados para esse fim.

Exemplo 2: Solicitação fraudulenta de doações
6. Uma organização sem fins lucrativos pediu doaçõe s de entidades de caridade locais em
certa região, em adição aos seus esforços de captaç ão de recursos conduzidos na região de sua
sede. A organização falsamente afirmou que os fundo s recolhidos seriam destinados para os
órfãos e viúvas. Na verdade, o diretor financeiro d a organização servia como chefe de
arrecadação de fundos para Osama bin Laden. Ao inv és de fornecer apoio a órfãos e viúvas, os
fundos recolhidos foram entregues a agentes da Al-Q aida.

Exemplo 3: Filial frauda sedes
7. O diretor do escritório regional de uma organiza ção sem fins lucrativos fraudou doadores da
região para financiar o terrorismo. A fim de obter fundos adicionais a partir da sede, o diretor
aumentava o número de órfãos que supostamente cuida va, provendo nomes de crianças que
não existiam ou que já tinham morrido. Os fundos en tão enviados para cuidar dos órfãos
inexistentes eram desviados para os terroristas da Al-Qaida.

8. Além disso, a filial de outra organização sem fi ns lucrativos forneceu os meios para canalizar
o dinheiro para uma organização terrorista local co nhecida, ao dissimular fundos,
supostamente destinados a projetos de orfanatos ou construção de escolas e casas de culto. O
escritório também empregava membros das organizaçõe s terroristas e facilitada sua viagem.

Exemplo 4 – Mal uso de posição gerencial
9. Um funcionário que trabalha para uma organização de ajuda em uma região devastada pela
guerra, usou seu emprego para apoiar as atividades permanentes de uma organização
terrorista conhecida de outra região. Enquanto trab alhava para a organização de ajuda
humanitária como um monitor para trabalho financiad o na região, o empregado secretamente
fez contato com os contrabandistas de armas na regi ão. Ele usou sua posição como cobertura
enquanto ele intermediou a compra e exportação de a rmas para a organização terrorista.

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 66

6.2 Melhores Práticas dos EUA, 3ª versão (2006)

DEPARTAMENTO DO TESOURO DOS ESTADOS UNIDOS DA AMÉRI CA
DIRETRIZES DE FINANCIAMENTO ANTITERRORISTA:
PRÁTICAS VOLUNTÁRIAS RECOMENDADAS PARA INSTITUIÇÕES DE
CARIDADE COM BASE NOS EUA

I. Introdução
Após a emissão da ordem executiva 13224, o Presiden te George W. Bush determinou o
Departamento do Tesouro (“Tesouro”) para trabalhar com outros elementos do governo federal
e a comunidade internacional para desenvolver uma c ampanha global e sustentada contra as
fontes e canais de financiamento do terrorismo. Inv estigações revelaram o abuso terrorista das
organizações caritativas, tanto nos Estados Unidos e em todo o mundo, para levantar e mover
fundos, prestar apoio logístico, incentivar o recru tamento de terroristas ou, ainda, para cultivar
suporte para organizações e operações terroristas. Este abuso corre o risco de comprometer a
confiança do doador e põe em perigo a integridade d o setor da caridade, cujos serviços são
indispensáveis para as comunidades nacionais e mund iais.

Em resposta a esta ameaça, o Tesouro lançou pela pr imeira vez as diretrizes de financiamento
antiterrorista: práticas voluntárias recomendadas p ara instituições de caridades nos EUA
(“diretrizes”) em novembro de 2002. Em Dezembro de 2005, com base na extensa revisão e
comentário pelo setor público e privado, o Tesouro revisou e liberou as diretrizes em forma de
minuta para nova consulta pública. Com base nos com entários recebidos, o Tesouro alterou as
diretrizes para melhorar a sua utilidade ao setor d e caridade na adoção de práticas que melhor
podem protegê-lo contra os terroristas e suas redes de apoio.

As diretrizes são projetadas para aumentar o conhec imento dos doadores e das comunidades
filantrópicas sobre os tipos de práticas que instit uições de caridade podem adotar para reduzir o
risco de financiamento ou abuso do terrorismo. Essa s diretrizes são voluntárias e não criam,
substituem ou modificam atuais e futuros requisitos legais aplicáveis aos cidadãos americanos e
instituições sem fins lucrativos dos EUA. Adesão a essas diretrizes não constitui uma defesa
jurídica contra qualquer responsabilidade civil ou penal por violar qualquer legislação local,
estadual ou federal. Além disso, essas diretrizes n ão representam uma exaustiva e abrangente
compilação de melhores práticas. Muitas instituiçõe s de caridade, por meio de sua extensa
experiência e especialização na entrega de ajuda in ternacional, já desenvolveram controles
internos eficazes e práticas que diminuem o risco d e abuso ou financiamento do terrorismo. Em
vista disso, o Tesouro não estimula que as institui ções de caridade abandonem as práticas e
controles internos comprovados. Em vez disso, as or ientações são destinadas a ajudar
instituições de caridade no desenvolvimento, reaval iação ou reforço de uma abordagem baseada
no risco para se proteger contra a ameaça de desvio de fundos de caridade ou exploração de
atividade caritativa por organizações terroristas e suas redes de apoio.

Além disso, essas diretrizes destinam-se para ajuda r instituições de caridade na compreensão e
na facilitação do cumprimento de regras preexistent es nos EUA, relacionadas ao combate ao
financiamento do terrorismo, que incluem, mas não e stão limitados a, vários programas de
sanções administrados pelo escritório de controle a tivos estrangeiros (“OFAC”). Esses
requisitos legais preexistentes estão claramente ma rcados no texto das diretrizes.

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 67

A natureza destas diretrizes, baseada em riscos, re
flete o reconhecimento do Tesouro que uma
abordagem ‘tamanho único’ é insustentável e inadequ ada por conta da diversidade do setor de
caridade e de suas operações. Nesse sentido, determ inados aspectos das diretrizes não serão
aplicáveis a toda instituição de caridade, atividad e caritativa ou circunstância. Além disso, o
Tesouro reconhece que determinadas circunstancias ( tais como desastres catastróficos) podem
dificultar a aplicação das orientações. Em tais cas os, instituições de caridade devem manter uma
abordagem baseada no risco que inclui todas as medi das razoáveis e prudentes possíveis nas
circunstâncias. Instituições de caridade e doadores são encorajados a consultar estas diretrizes
ao considerar medidas de proteção para evitar a inf iltração, exploração ou abuso por parte dos
terroristas. Embora seguir essas diretrizes não gar anta proteção contra abuso de terrorista,
controles internos eficazes que incorporam os princ ípios e práticas estabelecidas nessas
diretrizes podem impedir o desvio de recursos da ca ridade de seus usos adequados, bem como
identificar as situações que envolvem financiamento terroristas ou abuso.

O Tesouro reconhece a importância vital da comunida de filantrópica na prestação de serviços
essenciais em todo o mundo. O Tesouro também reconh ece a dificuldade de prestar assistência a
pessoas em necessidade, muitas vezes em regiões rem otas e inacessíveis e aplaude os esforços
da comunidade filantrópica para atender a essas nec essidades. O objetivo dessas diretrizes é
facilitar a esforços de caridade legítimos e proteg er a integridade dos doadores e das entidades
de boa-fé, oferecendo maneiras para impedir que org anizações terroristas explorem as
atividades caritativas para seu próprio benefício.
II. Princípios Fundamentais de Boas Práticas Filant rópicas

A. Instituições de caridade são entidades independe ntes e não fazem parte do governo dos EUA.
Como todas as pessoas norte-americanas, organizaçõe s de caridade devem respeitar as leis dos
Estados Unidos, que incluem, mas não estão limitado s a, todos os programas de sanções
administrados pela OFAC.
B. As organizações de caridade são encorajadas a ad otar práticas para além das exigidas por lei
que ofereçam garantias adicionais de que todos os a tivos são usados exclusivamente para fins de
caridade ou outros legítimos propósitos.
C. Indivíduos agindo como representantes de qualque r organização de caridade devem exercer o
devido cuidado no desempenho das suas responsabilid ades, consistentes com a legislação local,
estadual e federal.
D. Governança e responsabilidades e prestações de c ontas fiscais e programáticas são
componentes essenciais do trabalho de caridade e de vem refletir-se em todos os níveis de uma
organização de caridade e de suas operações.
III. Governança, Transparência e Prestação de Conta s

A. Atos Societários: As organizações devem funciona r de acordo com instrumentos que as
regem como, por exemplo, estatuto, regimento intern o, etc. Tais instrumentos devem:
1. delinear os propósitos e objetivos da entidade;

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Szazi e Sabo Paes Página 68
2. definir a estrutura da entidade, incluindo a com
posição de seus órgãos dirigentes,
procedimentos para escolha e substituição de seus m embros, e a autoridade e
responsabilidades de cada órgão de gestão;;
3. definir requisitos relativos à prestação de cont as, relatórios financeiros e práticas para
solicitação e distribuição de recursos; e
4. declarar que a entidade cumprirá com toda a legi slação pertinente, em nível local,
estadual e federal.

B. Supervisão independente: É importante que organi zações de caridade tenham supervisão
independente de suas operações de caridade, e cada organização de caridade deve determinar
qual estrutura de supervisão melhor se adapta à sua realidade, com capacidade de fornecer
análise imparcial das suas operações. As seguintes disposições estabelecem os princípios
básicos para a criação de um organismo de supervisã o transparente e responsável (“Conselho de
Administração”). 1. Membros do Conselho de Administração normalmente não devem ter um papel ativo
na gestão diária da organização. A entidade deve es tabelecer uma política de conflito de
interesse tanto para os membros do Conselho como se us funcionários. Essa política
deverá estabelecer procedimentos a serem seguidos s e um membro do Conselho ou
funcionário tiverem conflito de interesses relacion ados com a gestão ou operações da
entidade.
2. O Conselho de Administração deve ser responsável pela conformidade da
organização com as leis aplicáveis, suas finanças e práticas contábeis e pela adoção,
implementação e supervisão de práticas, incluindo r egistros financeiros, que
salvaguardem efetivamente os ativos da entidade.
3. O Conselho de Administração deve manter registro s de suas decisões.

4. Instituições de caridade devem manter e divulgar publicamente uma lista atual de
membros do Conselho de Administração, seus salários e sua afiliação com qualquer
subsidiária ou filial da organização.
5. Respeitando os direitos de privacidade individua l, instituições de caridade devem
manter registos de identificação com informações so bre os membros do Conselho de
administração, tais como endereço, e-mail e endereç os URL, número de documentos,
nacionalidade, etc.

6. Respeitando os direitos de privacidade individua l, instituições de caridade devem
manter registros de informações de identificação de pessoas que recebam recursos da
entidade.
7. Quando intimadas ou quando existir outra solicit ação pertinente, as instituições de
caridade devem submeter as informações requeridas à autoridade solicitante, em tempo
hábil.

C. Empregados Chave

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 69
1. Instituições de caridade devem manter e divulgar
publicamente uma lista atual dos
salários e benefícios diretos ou indiretos pagos ao s cinco mais bem pagos ou mais
influentes empregados (os principais funcionários).

2. Enquanto inteiramente respeitando os direitos de privacidade individual, instituições
de caridade devem manter registros que contenham in formações de identificação (tais
como endereço, e-mail, números de documentos) sobre seus empregados chave
trabalhando no exterior. Essa informação deve ser s emelhante àquela mantida pela
entidade no curso normal de suas operações, sobre t odos os funcionários norte-
americanos ou estrangeiros que empregar nos Estados Unidos.

3. Respeitando os direitos de privacidade individua l, instituições de caridade devem
manter registros com informações de identificação s obre os empregados chaves de
subsidiárias ou afiliadas que receber fundos da ent idade.

IV. Transparência e Prestação de Contas Financeira
A. A enitdade deve ter um orçamento, aprovado previ amente em base anual, aprovado e
supervisionado pelo Conselho de Administração.
B. O Conselho de Administração deve designar uma pe ssoa para servir como o diretor
financeiro-contábil, que deve ser responsável pelo controle cotidiano sobre os ativos da
entidade.
C. Se a receita bruta anual total da entidade exced er US $250000, o Conselho de Administração
deve selecionar uma empresa de auditoria independen te para auditar as demonstrações
financeiras da entidade, anualmente, cujo relatório será disponibilizado ao público em geral.

D. Solicitações de Fundos 1. A entidade deve indicar claramente seus propósit os e objetivos quando captar
recursos, de forma a possibilitar que qualquer pess oa possa avaliar se os efetivos
desembolsos estão alinhados com tais objetivos.
2. Pedidos de doações deverão indicar precisa e cla ramente ao doador onde e como os
recursos doados serão gastos.
3. A entidade deverá garantir que todo material de captação de recursos ou com
informações sobre suas atividades, distribuídos por qualquer forma, sejam precisos,
verdadeiros e sem indução a erro, no todo ou em par te.

4. A entidade deverá, completa e imediatamente, inf ormar publicamente as
circunstâncias que justifiquem o desembolso de recu rsos em propósitos filantrópicos
diferentes daqueles para os quais os fundos foram s olicitados ou recebidos..

E. Recepção e desembolso de fundos 1. A entidade deve registrar contabilmente todos os fundos recebidos e desembolsados
em conformidade com os princípios contábeis geralme nte aceitos e os requisitos legais
aplicáveis. A entidade deve, ainda, manter registro s dos salários que paga e os gastos
que incorre (nacional e internacionalmente).

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 70
2. A entidade deve incluir na sua contabilidade tod
os os desembolsos, o nome de cada
beneficiário, o montante pago, a data e a forma de pagamento para cada desembolso.

3. A entidade, após o registro, deverá imediatament e depositar todos os fundos
recebidos em uma conta mantida em uma instituição f inanceira. Em particular, toda
doação em espécie deve ser imediatamente depositada na conta bancária da instituição.

4. A entidade deve fazer pagamentos por cheque ou p or transferência eletrônica, em
lugar de pagamentos em dinheiro, sempre que tais me ios financeiros estejam
razoavelmente disponíveis. Caso tais meios financei ros não existam ou outras
exigências requeiram que os desembolsos sejam feito s em espécie (como no caso da
ajuda humanitária em áreas rurais de muitos países em desenvolvimento ou em áreas
remotas atingidas por catástrofes naturais), a enti dade deverá desembolsar a moeda no
menor montante possível, em parcelas suficientes pa ra atender às necessidades
imediatas e de curto prazo ou iniciativas de projet os específicas, em vez de grandes
somas destinadas a cobrir necessidades ao longo de um largo período de tempo,
devendo, ainda, exercer a fiscalização sobre o uso da moeda para os fins caritativos,
incluindo manutenção detalhada de registros interno s de tais desembolsos de moeda.

F. Mecanismos para a divulgação pública de distribu ição de recursos e serviços
1. A entidade deve manter e divulgar publicamente u ma lista atual de qualquer
sucursais, subsidiárias e afiliadas que recebem rec ursos e/ou serviços da entidade.

2. A entidade deve divulgar publicamente ou fornece r a qualquer pessoa do público em
geral, a pedido, um relatório anual. O relatório an ual deve descrever seus fins,
programas, atividades, status de isenção fiscal, a estrutura e a responsabilidade do
Conselho de Administração da entidade, bem como sua s demonstrações financeiras.

3. A entidade deve divulgar publicamente ou fornece r a qualquer membro do público
em geral, a pedido, demonstrações financeiras anuai s completas, incluindo um resumo
dos resultados da auditoria mais recente da entidad e. As demonstrações financeiras
devem apresentar a condição financeira global de en tidade e de suas atividades
financeiras de acordo com os princípios de contabil idade geralmente aceitos e práticas
de emissão de ditos relatórios.

V. Verificação Programática
A. Fornecimento de Recursos
Ao fornecer recursos (contribuições em espécie e monetárias), a respons abilidade fiscal de uma
instituição de caridade deve incluir: 1. determinação de que beneficiário da contribuição monetária ou em espécie tem
capacidade para atingir o objetivo filantrópico da subvenção e para proteger os recursos
de desvio para fins não-altruísticos ou para organi zações terroristas e/ou de suas redes
de apoio;
2. Fixação dos termos da concessão em acordo escrit o assinado pela entidade e o
beneficiário;

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 71
3. acompanhamento permanente dos beneficiários e da
s atividades financiadas com
amparo no termo da concessão; e
4. correção de qualquer utilização indevida de recu rsos pelo beneficiário, encerrando a
relação se o desvio continuar.

B. Fornecimento de Serviços
Ao fornecer serviços, a responsabilidade fiscal de uma instituição de c aridade deve incluir:
1. medidas destinadas a reduzir o risco de que seus ativos sejam usados para fins
diversos ou por organizações terroristas e/ou suas redes de apoio; e

2. suficiente auditoria ou registro contábil para r astrear a entrega de serviços ou
commodities, desde a entidade ou seu provedor até o seu uso pelo beneficiário.

C. Revisão Programática
A entidade deve rever as operações programáticas e financeiras de cada beneficiado da seguinte
forma:
1. A entidade deve exigir relatórios periódicos dos beneficiários sobre suas atividades
operacionais e a utilização dos fundos desembolsado s;

2. A entidade deve exigir que os beneficiários adot em medidas razoáveis para assegurar
que os fundos fornecidos são não distribuídos a ter roristas ou suas redes de apoio nem
usados para atividades de apoio a organizações de t errorismo. Periodicamente, o
beneficiário deve informar à entidade sobre as medi das tomadas para atender a esse
objetivo; e
3. A entidade deve realizar auditorias locais de ro tina dos seus beneficiários, na medida
do razoável – consistente com o tamanho do desembol so, o custo da auditoria e os riscos
de desvio ou abuso dos recursos– para assegurar que o beneficiário tomou as medidas
adequadas para proteger seus recursos de desvio, ou de abuso ou de influência de,
terroristas ou suas redes de apoio.

VI. Melhores práticas anti-financiamento terrorista

Instituições de caridade devem considerar tomar as seguintes medidas antes de distribuir
quaisquer fundos (e contribuições em espécie). Conf orme explicado na seção I, estas medidas
sugeridas são voluntárias. O objetivo destas medida s é melhor proteger as entidades contra o
risco de abuso terrorista e para facilitar o cumpri mento das leis que toda pessoa ou entidade
norte-americana deve atender.
De acordo com o perfil de risco de uma organização específica, a adoção de todas essas etapas
pode não ser aplicável ou apropriado. Quando adotar em esses passos, instituições de caridade
devem aplicar uma abordagem baseada no risco, parti cularmente no envolvimento com
beneficiários estrangeiros, devido ao aumento dos r iscos associado com atividade de caridade
no exterior.
A. A entidade deve coletar as seguintes informações básicas sobre os beneficiários:

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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1. Nome do beneficiado em inglês, na língua de orig
em e qualquer acrônimo ou outros
nomes usados para identificá-lo;
2. As jurisdições em que o beneficiário mantenha pr esença física;

3. Quaisquer informações históricas razoavelmente d isponíveis sobre o beneficiado que
garantam à entidade a identidade e integridade do b eneficiário, incluindo: (i) a
jurisdição em que a organização é incorporada ou fo rmada; (ii) cópias dos atos de e
incorporação ou outros instrumentos que a regem; (i ii) informações sobre indivíduos
que formaram e operam a organização; e (iv) informa ções relacionadas com o seu
histórico de operações;
4. O endereço, e-mail, endereço URL e número de tel efone de cada local de atividades
do beneficiário;

5. Uma declaração de propósito principal do benefic iado, incluindo um relatório
detalhado do seus projetos e metas;
6. Os nomes, endereços e-mail e endereços de URL de pessoas, entidades ou
organizações a que o beneficiado atualmente forneça ou proponha-se a fornecer
financiamento, serviços ou apoio material, na medid a do razoavelmente detectável;

7. Os nomes, endereços, e-mail e endereços de URL d e qualquer entidade subcontratada
do beneficiário;
8. Cópias de declarações fornecidas ao governo ou r elatórios públicos feitos pelo
beneficiário, incluindo os documentos mais recentes do registro oficial, relatórios anuais
e arquivamentos anuais com o governo pertinente, co nforme aplicável; e

9. As fontes de financiamento do beneficiário, como subvenções governamentais,
fundos privados e atividades comerciais.

B. A entidade deve realizar a instrução básica de b eneficiários da seguinte forma:

1. A entidade deve conduzir uma pesquisa razoável d e informações publicamente
disponíveis para determinar se o candidato é suspei to de atividades relacionadas com o
terrorismo, incluindo o financiamento do terrorismo ou outro suporte. A entidade não
deve entrar em um relacionamento com quaisquer bene ficiários sob suspeitas
relacionadas com o terrorismo.
2. A entidade deve assegurar-se que os beneficiário s não aparecem na lista (“lista de
SDN”), mantida no site da OFAC em
www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/sdn/ nem
tampouco que sejam sujeitas a sanções da OFAC.
3. Com relação aos principais funcionários, membros do Conselho de Administração,
ou outros administradores sênior da sede do benefic iário, ou funcionários chaves do
beneficiado em outras localidades, a entidade, deve , na medida do razoável, obter o
nome completo em inglês, no idioma de origem, e qua lquer acrônimo ou outros nomes
usados, bem como nacionalidade, cidadania e atual p aís de residência, e local e data de
nascimento. A entidade deve assegurar-se que nenhum desses indivíduos é sujeito a
sanções OFAC.

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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4. Instituições de caridade devem estar cientes de
que outras nações podem ter suas
próprias listas de pessoas relacionadas com o terro rismo, em conformidade com as
obrigações nacionais decorrentes da Resolução 1373 (2001) do Conselho de Segurança
das Nações Unidas.
5. Com relação aos principais funcionários, membros do Conselho de Administração,
ou outros ocupantes de cargos de gerenciamento sêni or descritos no parágrafo anterior,
a entidade também deve considerar consultor informa ções publicamente disponíveis
para assegurar que tais partes não são razoavelment e suspeitas de atividades
relacionadas com o terrorismo, incluindo o financia mento do terrorismo ou outro
suporte; e
6. Como uma condição prévia para a aprovação de uma doação, a entidade deve exigir
dos beneficiários a confirmação de que eles estejam em conformidade com todas as leis,
estatutos e regulamentos restringindo pessoas norte -americanas de lidar com pessoas,
entidades ou grupos sujeitos a sanções OFAC, ou, no caso de beneficiários estrangeiros,
que não lidam com quaisquer pessoas, entidades ou g rupos sujeitos às sanções OFAC
ou quaisquer outras pessoas conhecidas pelo benefic iado estrangeiro por apoiar o
terrorismo ou por ter violado sanções OFAC.

C. A entidade deve realizar a instrução básica de s eus próprios funcionários chaves da seguinte
forma: 1. A entidade deve conduzir uma pesquisa razoável d e informações publicamente
disponíveis para determinar se qualquer um dos seus principais colaboradores é suspeito
de atividades relacionadas com o terrorismo, inclui ndo o financiamento do terrorismo
ou outro suporte. A entidade não deve empregar uma pessoa sobre quem existam
quaisquer suspeitas relacionadas com o terrorismo; e

2. A entidade deve assegurar-se que nenhum dos seus funcionários chaves está sujeito a
sanções OFAC ou que tenha violado as sanções OFAC.

D. Se o controle de uma instituição de caridade lev ar à conclusão de que qualquer de seus
próprios empregados chave, qualquer um dos seus ben eficiários, ou qualquer um dos principais
funcionários, membros do Conselho de Administração ou gerentes sênior de seus beneficiários é
suspeito de atividades relacionadas com o terrorism o, incluindo o financiamento do terrorismo
ou outro suporte, há uma série de mecanismos e recu rsos que pode utilizar uma instituição de
caridade: 1. Se a entidade acredita que há uma correspondênci a entre o nome de um dos
indivíduos ou organizações listadas acima e um nome da lista de SDN, a entidade deve
tomar as medidas devidas para verificar se a corres pondência é válida. Essas etapas e
orientações adicionais estão disponíveis no website
https://www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/faq/answer.shtml#hotline ; e

2. A entidade deve fornecer informações sobre qualq uer atividade suspeita relacionadas
com o terrorismo, incluindo o financiamento do terr orismo ou outro suporte, através de
um formulário de consulta disponível no site do Tes ouro em
https://www.treas.gov/offices/enforcement/keyissues/protecting/index.shtml . Além disso,
o FBI mantém escritórios locais aos quais as insti tuições de caridade devem fornecer
tais informações suspeitas. Uma lista de endereços e números de telefone dos escritórios
do FBI está disponível em
https://www.fbi.gov/contact/fo/fo.htm .

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

Szazi e Sabo Paes Página 74

6.3 Melhores Práticas da União Europeia (2005)

PROJETO DE RECOMENDAÇÕES AOS ESTADOS-MEMBROS SOBRE UM
CÓDIGO DE CONDUTA PARA AS ORGANIZAÇÕES SEM FINS LUC RATIVOS
PARA PROMOVER MELHORES PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA E PRESTAÇÃO
DE CONTAS

Um design da UE para implementação da Recomendação Especial VIII do GAFI –
organizações sem fins lucrativos

O setor sem fins lucrativos realiza trabalhos públi cos humanitários vitais e outros serviços muito
necessários, onde os cidadãos se beneficiam de serv iços indispensáveis em áreas fundamentais
da vida. Há, no entanto, evidências de que organiza ções sem fins lucrativos foram exploradas
para o financiamento do terrorismo e para outro tip o de abuso criminal. Para proteger o setor,
para reforçar a integridade do doador e confiança, os mais elevados padrões de transparência e
prestação de contas devem ser aplicados por organiz ações sem fins lucrativos. Este objetivo
também responde a solicitações dos governos de Esta dos membros da UE e organismos
internacionais.
Deve-se ter cuidado para garantir que nada seja fei to para minar a trabalho ou a reputação da
grande maioria das legítimas organizações sem fins lucrativos atuando em nível nacional, da UE
ou internacional. Aplicando elevados níveis de tran sparência e prestação de contas,
organizações sem fins lucrativos demonstram sua res ponsabilidade para com a generosidade
pública e ajudam a proteger o setor contra a utiliz ação indevida. O presente documento pretende
encontrar uma abordagem que minimiza o risco de abu so, sem sobrecarregando o setor.

Tendo em conta as vulnerabilidades do setor não luc rativo para financiamento e a outros fins
criminosos, a Comissão aborda uma série de recomend ações aos Estados-Membros e um código
de conduta voluntário para organizações sem fins lu crativos atuando na União Europeia.
Abrange, portanto, organizações, pessoas singulares ou coletivas, estruturas jurídicas ou outros
tipos de corpo que “envolver o aumento e/ou desembo lso de fundos para fins flantrópicos,
religiosos, culturais, educacionais, sociais ou fra ternos, ou para a realização de outros tipos de
boas obras”. (“ONGs”)
A. RECOMENDAÇÕES AOS ESTADOS-MEMBROS PARA RESOLVER AS
VULNERABILIDADES DO SETOR NÃO LUCRATIVO PARA FINANCIAMENTO DO
TERRORISMO E PARA OUTROS FINS CRIMINOSOS
A prevenção da utilização abusiva das ONGs para o financiamento do terrorismo e outros fins
penais exige uma ação integrada de autoridades públ icas, organizações sem fins lucrativos e
doadores a nível nacional. As recomendações a segui r são dirigidas aos Estados-Membros a fim
de ajudá-los a avaliar progressos realizados por to dos os intervenientes na luta contra a
utilização abusiva das ONGs para o financiamento de terroristas e outros fins criminosos, e a
identificar que outras medidas são necessárias a ní vel nacional.
A. 1. Mecanismos de supervisão

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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Os Estados-Membros devem garantir que tenham design ado autoridades competentes com a
responsabilidade de supervisionar o setor sem fins lucrativos. O papel de supervisão poderá
ser dedicado a um único organismo público ou confia do a autoridades existentes.

 O papel de supervisão das autoridades competentes d eve incluir as seguintes funções:
– Operam sistemas de registo publicamente acessível p ara todas as ONGa operando no
seu território, buscando tratamento fiscal privileg iado, o direito de captar recursos junto
do público e o acesso a subvenções públicas. O Regi stro deve adotar a forma de registro
posterior, em vez de uma autorização prévia para co nstituição. Os Estados-Membros
devem identificar quaisquer categorias de associaçõ es sem fins lucrativos que caiam
fora do limite de seu atual sistema de registo e re duzir o risco que estas lacunas podem
apresentar;
– Fornecer orientação para ONGs sobre transparência f inanceira, bem como
aconselhamento a pessoas interessadas em vulnerabil idades do setor, indicadores de
risco e de orientação sobre como identificar ativid ades suspeitas;

– Deve haver coordenação entre autoridades competente s com respeito à investigação do
abuso de ONGs;

– As autoridades competentes devem ter capacidade par a avaliar os riscos de abuso de
ONGs, devendo deter poderes para solicitar mais inf ormações onde há indicação de que
uma dada ONG possa estar operar ilegalmente;
– As autoridades fiscais devem realizar auditorias de imposto efetivas e regulares de
organizações sem fins lucrativos que recebam tratam ento fiscal especial.

 As autoridades responsáveis pela supervisão do seto r não lucrativo devem estabelecer uma
estrutura de cooperação eficaz para cumprir inteira mente as funções de fiscalização
atribuídas a eles.

A. 2. Encorajamento de comprimento de Código de Con duta

Para promover a conformidade, os Estados-Membros de vem considerar as seguintes questões:
 Registro, padrões reforçados de transparência e pre stação de contas confirmam um estatuto
visível para ONGs e ajudam a adquirir e manter a co nfiança do público e a credibilidade do
trabalho sem fins lucrativos;
 Status tributário privilegiado, o recebimento de su bvenções públicas e o direito de captação
de recursos junto à sociedade (se regulamentado) po dem ser oferecidos a todas as ONGs
que satisfaçam os requisitos de registo e que estej am em conformidade com as medidas de
transparência e prestação de contas. Um mecanismo p ara garantir a conformidade pode ser
um modelo de certificação, conforme descrito abaixo ;

 Os princípios e medidas de transparência e prestaçã o de contas propostas no código de
conduta devem ser incluídos em certificados existen tes ou que venham a ser desenvolvidos.
Tais sistemas podem ser executados por organismos p úblicos ou privados e iria examinar o
cumprimento das medidas de transparência e prestaçã o de contas das ONGs;

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Szazi e Sabo Paes Página 76


Organismos privados de controle ou organizações gua rda chuva devem ser incentivadas a
estabelecer selos de aprovação ou de outros mecanis mos semelhantes de ONGs em
conformidade com o código de conduta.

A. 3. Programas de sensibilização sobre vulnerabili dades de ONGs ao financiamento do
terrorismo e outros fins penais
ONGs foram usurpadas para transferir dinheiro para organizações terroristas e portanto, é de
fundamental importância que os Estados-Membros e ON Gs estejam plenamente conscientes de
indicadores que podem sinalizar o uso indevido de t ais organizações para o financiamento do
terrorismo e outros fins criminosos. Os Estados-Mem bros devem assegurar que estes
indicadores sejam amplamente conhecidos entre todas as autoridades competentes, ONGs e
doadores potenciais. Tendo em vista a sensibilizaçã o, uma lista de indicadores sobre os
potenciais riscos pode ser encontrada no anexo dest e documento.
Com base nesses indicadores de risco:  Os Estados-Membros devem iniciar programas de sensi bilização para o setor sem fins
lucrativos em riscos/vulnerabilidades de abuso do s etor;
 ONGs devem ser incentivadas a avaliar suas boas prá ticas existentes a fim de reforçar a
prevenção da sua utilização abusiva para financiame nto do terrorismo e outros fins
criminosos;
 Orientações devem ser fornecidas para o setor priva do (instituições financeiras,
contabilistas, auditores e advogados que lidem com o setor sem fins lucrativos) para
facilitar a detecção de atividade/transações suspei tas, incluindo técnicas utilizadas
nomeadamente para a infiltração de terroristas em O NGs.

A. 4. Investigação de abuso de organizações sem fin s lucrativos
Cooperação/intercâmbio a nível nacional deve ser co ordenado, se possível, por uma das
autoridades competentes responsáveis pela supervisã o de ONGs e incluem as autoridades
fiscais, unidade de inteligência financeira e servi ços de aplicação da lei. Para facilitar o
intercâmbio de informações a nível nacional, uma pe ssoa deve ser indicada em cada uma das
entidades para representar o único ponto de contato para fins de intercâmbio de informações em
casos relacionados com a utilização abusiva das ONG s para o financiamento do terrorismo.
Canais dedicados de informação devem ser estabeleci dos entre essas entidades para assegurar o
intercâmbio rápido e eficaz. A investigação deve se r proporcional ao risco identificado.

B. UM CÓDIGO DE CONDUTA PARA AS ORGANIZAÇÕES SEM FI NS LUCRATIVOS
PROMOVER AS MELHORES PRÁTICAS DE TRANSPARÊNCIA E PR ESTAÇÃO DE
CONTAS

Aplicando elevados níveis de transparência e prestação de contas, ONGs tanto demonstram sua
responsabilidade para com o generosidade pública co mo ajudam a proteger o setor contra a

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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utilização indevida. Os requisitos a seguir constit
uem uma ferramenta para ONGs manterem a
confiança do público, para reforçar a credibilidade do seu trabalho indispensável e ao mesmo
tempo, estabelecer um marco para as autoridades púb licas identificarem e rastrearem a
utilização abusiva das ONGs para o financiamento do terrorismo e outros fins criminosos.
 ONGs devem produzir e manter atualizado seu “formul ário de identificação básica”, que
deve ser enviado para a autoridade competente no cu mprimento das funções de registo. Esta
autoridade deve ser informada de alterações no “for mulário de identificação básica” e da
liquidação da organização (juntamente com uma decla ração em como o patrimônio líquido
da ONG será distribuído). O “formulário de identifi cação básica” também deve ser mantido
disponível na sede da entidade.
O “formulário de identificação básica” deve, no mín imo, incluir os seguintes elementos:
– Nome (formal) da ONG e qualquer sigla ou nome infor mal comumente usado, e
número de registo (se apropriado);
– Endereço da sede, telefone/fax/web site e um histór ico de endereços anteriores;
– Nome completo (formal) (incl. sigla) e o endereço d e filiais ou subsidiárias da
organização;
– Uma declaração de objetivos gerais, políticas e pri oridades da ONG;
– Uma descrição da estrutura organizacional e de toma da de decisão da ONG,
refletindo o tamanho da organização e indicando os sistemas de controle
interno;
– Descrição das zonas geográficas de onde os fundos s ão recebidos e para onde
são transferidos;
– Uma lista de nomes de todos os executivos, dirigent es e membros de órgãos de
administração e as suas responsabilidades. Onde apr opriado, o controlador ou
beneficiário final da ONG deve ser identificado.
Uma lista dos números das contas bancárias da ONG e quaisquer documentos ou
informações de identificação de pessoas deve ser ma ntida em uma seção confidencial do
registo e não deve ser acessível ao público na sede da ONG.
 ONGs devem manter contabilidade adequada e elaborar demonstrações financeiras anuais
de receitas e despesas. Um relatório anual deve ser preparado, contendo a descrição e o
orçamento de atividades e projetos do último ano fi nanceiro, devendo também incluir uma
declaração de como têm sido promovidos os objetivos gerais da ONG. ONGS devem dar
detalhes de suas atividades de acordo com o tamanho da organização. As demonstrações
financeiras e relatórios devem ser mantidos disponí veis na sede, a disposição das
autoridades públicas de supervisão.
 ONGs devem manter controle completo e preciso dos f undos transferidos para fora de sua
jurisdição / país e dos fundos transferidos a qualq uer pessoa oferecendo serviço em nome do
beneficiário original.
 Demonstrações financeiras, relatórios, atas das reu niões dos curadores, relatórios de
auditoria devem ser mantidos por pelo menos 5 anos na sede da ONG.
 As ONGs devem usar contas bancárias registradas par a fluxos de dinheiro em cada
transação, sempre que houver a possibilidade de usa r o sistema bancário formal. Todo o
dinheiro recebido deve ser depositado nessas contas e o desembolso de dinheiro deve ser

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Szazi e Sabo Paes Página 78
realizado por meio destas contas bancárias. Uma cer
ta quantidade de dinheiro pode servir
para despesas diárias da ONG.
 Todas as ONGs devem seguir a regra de “Conheça seus beneficiários, doadores e
parceiros”, que significa que a ONG deve adotar seu s melhores esforços para verificar a
identidade, credenciais e boa-fé de seus beneficiár ios, doadores e parceiros..

C. CONSIDERAÇÕES A NÍVEL EUROPEU

Muitas ONGs operam em mais de um Estado-Membro com foco e atividades em terceiros
países. Portanto, uma cooperação eficaz entre os Es tados-Membros no nível Europeu e
internacional é de importância fundamental na preve nção e luta contra o terrorismo ou abuso
criminal. Além disso, tem de ser considerado como i nstituições europeias poderiam facilitar esta
cooperação e incentivar ainda mais a conformidade d as ONGs com o presente código de
conduta.
C. 1. Desenvolvimento de “Diretrizes europeias” ou um “certificado europeu” para ONGs
em conformidade com os requisitos do código de cond uta

A possibilidade de desenvolver a “Diretrizes europe ias” ou um “certificado europeu” com base
em medidas reforçadas de transparência e prestação de contas como estabelecidos no presente
código de conduta devem ser examinado. Os princípio s de diretrizes ou certificação poderiam
ser elaborados a nível europeu. A Comissão Europeia analisará ainda financiamento
comunitário de ONGs pode ser ligado ao cumprimento de medidas reforçadas de transparência e
prestação de contas.
C. 2. Cooperação na investigação de abuso para o fi nanciamento do terrorismo a nível
europeu

Cooperação e troca de informações a nível internaci onal ou da UE deve incluir uma rede
composta por agentes de cumprimento da lei agindo c omo pontos focais de contato, com a
experiência em financiamento e conhecimento do seto r de ONGs. A Comissão irá promover
uma rede de intercâmbio de cooperação/informações a nível da UE entre autoridades de
aplicação da lei e, se for caso disso, outros organ ismos competentes para investigar possíveis
abusos de ONGs.
Mais atenção deve ser dada para a criação de equipa s de investigação conjuntas na investigação
de abuso potencial de ONGs. Equipes especializadas poderiam iniciar de forma autônoma a
coleta de informações sobre um caso ou a pedido de um Estado-Membro, da Europol ou da
Eurojust
A AEP (Academia Europeia de Polícia) e seus módulos de formação tem papel crucial no
treinamento de altos oficiais de polícia, destacand o as vulnerabilidades do setor e tipologias de
abuso, promovendo, ainda, o intercâmbio de cooperaç ão/informação e o papel potencial de
equipes.
C. 3. Programas europeus de sensibilização

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Quando contribuem para fins de caridade através do
setor não lucrativo, cidadãos que vivem na
União Europeia têm a responsabilidade de fazer os m elhores esforços para verificar a boa-fé da
organização a que oferecem suporte. Por conseguinte , a nível europeu, programas de
sensibilização devem ser lançados sobre as vulnerab ilidades do setor não lucrativo para
financiamento do terrorismo (e outros fins criminos os) a fim de salientar o princípio de “dar
com responsabilidade”.
ANEXO
INDICADORES DE RISCO SOBRE O ABUSO DE ONGS PARA O F INANCIAMENTO DE
TERRORISMO OU OUTROS FINS CRIMINOSOS

O principal objetivo de listar os seguintes indicadores de riscos potenciais é aumentar a
consciência do setor sem fins lucrativos, de autori dades públicas e doadores sobre potenciais
vulnerabilidades do setor não lucrativo para financ iamento do terrorismo. Um indicador em
qualquer caso, não deve ser considerado isoladament e, mas deve ser avaliado no contexto de
outros indicadores e o ambiente organizacional e le gislativo em que opera.

A, Estrutura administrativa e organizacional

• O nome da ONG parece semelhante ao de uma organiz ação amplamente conhecida e
confiável;
• A ONG escolheu uma forma de atividade que não req uer registro ou que cai no âmbito
mínimo de controle / sem supervisão.;
• A organização não é registrada ou oficialmente re conhecida como um ONG, mas está
operando como uma;
• A ONG compartilha sua sede com outras organizaçõe s;

• Os gerentes/diretores/curadores detém cargos em o utras organizações sem fins lucrativos e
tais organizações compartilham o mesmo contador, co nsultor financeiro, advogado ou
auditor externo;

• O número de pessoas empregadas pela ONG é incompa tível com a amplitude das
responsabilidades financeiras e de atividades da ON G;

• O site de internet da Ong não foi atualizado nos últimos 12 meses;

• A ONG mudou freqüentemente sua sede;

B, Objetivos e atividades da organização

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• Há pouca ou nenhuma informação disponível sobre a
s atividades da ONG;
• Objetivos da organização são ligados a uma determ inada afiliação política ou religiosa;

C, Gestão

• Há discrepância entre a gestão e os objetivos da ONG;
• A ONG não colabora com as autoridades públicas em casos de legítima investigações;
• Curadores parecem não exercer nenhuma influência sobre a gestão da organização;
• Entre os curadores e/ou gerentes da ONG há pessoa s designadas em listas de terroristas da
ONU ou da UE ou em listas de lavagem de dinheiro;
D, Gestão financeira

• A ONG dispõe de vários diferentes contas bancária s, de forma incompatível com o
tamanho das suas atividades;

• A entidade não tem controles financeiros ou demon strações financeiras anuais, nem
tampouco auditorias externas são preparadas;
• Nenhum rastreamento claro existe para quaisquer t ransações selecionadas
• Há uma falta de clareza através de que canais, mé todos de pagamento, os fundos são
transferidos para o estrangeiro;
• O método geral de pagamento é transferências de d inheiro ou outros métodos de fora do
sistema bancário formal;
• A ONG atinge desempenho insatisfatório em investi mentos que estão vinculados a seus
administradores ou gerentes;

E, Status Financeiro

• O número de projetos o renda total da ONG não est ão de acordo com o tamanho da
organização;
• Há uma mudança repentina no montante de fundos di stribuídos ou fundos recolhidos;
• Uma inconsistência aparece entre as atividades e receitas/despesas da ONG;

• A estrutura de renda da Ong depende principalment e de alguns doadores principais que
estão vinculados a gerentes ou administradores da o rganização;

F, Beneficiários, doadores e parceiros da ONG

• Há uma falta de clareza em que área geográfica fu ndos são recolhidos;

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• NPO transfere fundos para países de alto risco e
falta transparência sobre como estes
fundos foram transferidos e utilizados;

• NPO recebe fundos de países de alto risco e falta de transparência sobre as fontes de onde
provêm os fundos;

• Há falta de transparência de parceiros da ONG ope rando em jurisdições de alto risco ou
não há nenhum vestígio claro da existência destas o rganizações.

Melhores práticas regulatórias internacionais do Terceiro Setor

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BIBLIOGRAFIA

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ÍNDICE REMISSIVO

Alemanha, 46
Argentina , 12, 37, 47, 50
Austrália , 39
Áustria , 46
auto-regulação, 11
Banco Mundial, 8, 27
Bélgica , 46
bingos, 48
Brasil , 11, 32, 34, 39, 43, 49, 54
Bresser-Pereira, 54
Bulgária , 39
Canadá , 46
Carta das Nações Unidas, 9
Chile , 15, 34, 37, 41
China , 41
Colômbia , 38, 50
Commonwealth Foundation, 28
Conselho da Comunidade Solidária, 8
Coreia do Sul , 41
Dinamarca , 46
Espanha , 17, 19, 28, 36, 40
EUA , 15, 21, 26, 33, 34, 39, 40, 46, 47, 50,
65
European Foundation Centre, 27, 47
Fondation de France, 29 fondations abritées , 29
fondations d’enterprise , 29
França , 14, 17, 19, 28, 35, 40, 46, 48, 53
GIFE, 11
governança democrática, 9
Hungria , 39
IBGC, 11
ICNL, 39
Ilhas do Canal , 23
Institut de France, 29
IRS form 990, 26 Itália
, 46
Jersey , 23
Lester Salomon, 8
Liechtenstein , 24
loterias, 48
Luxemburgo , 24, 36, 46
Melhores Práticas da OCDE, 21, 58
Melhores Práticas da União Europeia, 22, 74
Melhores Práticas dos EUA, 21, 65
México , 17, 29, 37, 40, 52
Neide Beres, 43
OCDE, 21
ONU, 9
Organizações Sociais, 32, 54
OSCIP, 8, 17, 19, 27, 34, 36, 39, 41, 52
Países Baixos , 25, 36, 40, 47
Portal dos Convênios, 8
Portugal , 41, 42
principio da autodeterminação dos povos, 9
Produto Interno Bruto (PIB), 52
Reino Unido , 32, 39, 47, 49, 50
rifas, 48
Rússia , 39
Suécia , 47
Suíça , 11, 24, 35
swap social, 53
SwissFoundations, 11
Thomas Franck, 9
trustes, 29
União Europeia , 22, 27, 40
utilidade pública, 8, 14, 15, 17, 29, 34, 35, 39, 41
voluntariado, 51