This document has been provided by the
International Center for Not-for-Profit Law (ICNL).

ICNL is the leading source for information on th e legal environment for civil society and public
participation. Since 1992, ICNL has served as a resource to civil society leaders, government
officials, and the donor community in over 90 countries.

Visit ICNL’s Online Library at
https://www.icnl.org/knowledge/library/index.php
for further resources and research from countries all over the world.

Disclaimers Content. The information provided herein is for general informational and educational purposes only. It is not intended and should not be
construed to constitute legal advice. The information contai ned herein may not be applicable in all situations and may not, after the date of
its presentation, even reflect the most current authority. Noth ing contained herein should be relied or acted upon without the benefit of legal
advice based upon the particular facts and circumstances pres ented, and nothing herein should be construed otherwise.
Translations. Translations by ICNL of any materials into other languages are intended solely as a convenience. Translation accuracy is not
guaranteed nor implied. If any questions arise related to the accuracy of a translation, please refer to the original language official version of
the document. Any discrepancies or differences created in the tr anslation are not binding and have no legal effect for compliance or
enforcement purposes.
Warranty and Limitation of Liability. Although ICNL uses reasonable efforts to include ac curate and up-to-date information herein, ICNL
makes no warranties or representations of any kind as to its a ccuracy, currency or completeness. You agree that access to and u se of this
document and the content thereof is at your own risk. ICNL discl aims all warranties of any kind, express or implied. Neither ICNL nor any
party involved in creating, producing or delivering this document shall be liable for any damages whatsoever arising out of access to, use of
or inability to use this document, or any e rrors or omissions in the content thereof.

Бяла книга:
ефективна подкрепа чрез социални услуги
за уязвимите групи в България.
Основни принципи.
Стратегически документ 2009

Документът е изготвен със съдействието на Институт Отвоfено общество и
Тfъст за гfаbданско общество в Центfална и Източна Евfопа. Отговоfност за
съдъfbанието на този текст носят единствено автоfите на матеfиала и по
никакъв начин не моbе да се счита, че отfазява становища на Институт Отвоfено
общество и Тfъст за гfаbданско общество в Центfална и Източна Евfопа.

СЪДЪРЖАНИЕ / TABLE OF CONTENTS
Какво наложи напиfването на Бbлата книга?……………………………………………………4
Изходни позиции ………………………………………………………………ч………………………………………………. 5
Ограничениb на документа……………………………………………………………………………………….7
Европейfкиbт fъюз за fоциалните уfлуги…………………………………………………………….8
Проблемниbт контекfт на fоциалните уfлуги в Българиb…………………………..10
Предоставяне на качествени fслfги…………………………………………………………………………10
Социална подкрепа, зачитаbа достойнството на личността –
процесът на деинститfционализация…………………………………………………………..ч…………12
Децентрализацията на социалните fслfги…………………………………………………………..ч…….15
Финансиране на социалните fслfги………………………………………………………………………….17
Обобщение………………………………………………………………ч………………………………………….18
Оfновни принципи на политиките за подкрепа на уbзвимите групи…20
1. Интегриран подход при предоставяне на подкрепата и fслfгите………………..20
2. Подкрепа в отговор на потребностите и желанията……………………………………….22
3. Ефективност на подкрепата……………………………………………………………………………………….23
4. Финансиране ориентирано към потребителя……………………………………………………25
5. Предоставяне на социални fслfги в пазарна среда…………………………………………26
6. Професионално предоставяне на подкрепата и fслfгите………………………………28
7. Планиране на подкрепата и fслfгите…………………………………………………………..ч……….29
Reasons for creating this White Paper……………………………………………………………………32
Problematic context of the social services in Bulgaria……………………………………….37
Summary………………………………………………………………ч………………………………………………………37
Basic principles of the policies for support of vulnerable social groups………..38
1. Comprehensive approach in providing services and support………………………….38
2. Support in response to actual needs and desires…………………………………………….40
3. Efficient support………………………………………………………………ч…………………………………………..41
4. Customer oriented financing …………………………………………………………………………………….42
5. Providing social services in a market environment……………………………………………….44
6. Professionally delivered services and support ……………………………………………….45
7. Planning services and support……………………………………………………………………………………46

Какво наложи напиfването на Бbлата книга?
България може да се похвали с 20 годишно демократично развитие, в рамките на което
започна и реформа в социалната сфера, включително в областта на социалните fслfги и
подкрепата за fязвими грfпи. През изминалия период бяха приети множество докfменти,
определяbи социалната политиката в страната. Някой от най-важните от тях са:
– Пакт за икономическо и социално развитие на Р. България до 2009,
– Меморандfм за социално включване,
– Национална програма за деинститfционализация,
– Национална стратегия за детето за 2008-2018 г.,
– Национална програма за закрила на детето за 2008 г.,
– Стратегия за осигfряване на равни възможности на хората с fвреждания 2008 – 2015 г.
– План за действие за осигfряване на равни възможности на хората с fвреждания 2008 –
2009,
– Политика за психично здраве на Репfблика България 2004-2012 г.,
– Стратегия за децентрализация и програма за изпълнението на стратегията 2006 – 2009 г.,
– Програма за превенция и заbита от домашно насилие,
– Национална стратегия за насърчаване на равнопоставеността на жените и мъжете 2009-
2015 г.,
– Национална стратегия за равни възможности за всички и др.
След провеждането на редица политики с различен социален ефект, и присъединяването
на България към ЕС е налице обb консенсfс за това, че реформата на социалната система е
започнала, както и съгласие за това, че тя “бfксfва” и не води до резfлтатите, които се очакват
от нея. В провежданата политика липсва цялостен и синхронизиран подход за приобbаване
и активно включване на различните fязвими грfпи. Големи грfпи от населението живеят
все оbе в fсловия на крайна бедност и изолация, като най-често съbествfваbите fслfги
са недостъпни за тях и не са съобразени с техните реални потребности. Независимо от
направените инвестиции от различни донори и програми, до сега няма обективна оценка
на това, доколко са били ефективни прилаганите мерки, какви конкретни резfлтати са
постигнати в дългосрочен план, били ли са взети най-адекватните решения, направен ли
е най-добрият стратегически избор измеждf различните възможни подходи и доколко
вложените fсилия и ресfрси отговарят на конкретните резfлтати.
Тези и дрfги проблеми са повдигани в различен контекст и на различно ниво от
неправителствените организации, работеbи в социалната сфера. Най-сериозният отговор
на проблемите, свързани с реформирането на модела на предлагане на социални fслfги в
България през последните двадесет години до сега, е подготвената през 2008 г. от Алианса
от непfавителствени оfганизации fаботещи за fефоfма в гfиbата за децата в Бългаfия
„Визия за реформата в грижата за децата” и План за действие към нея. Този стратегически
докfмент е приет за водеb от Платформа „Социални политики” и неговите основни принципи
са отразени в този докfмент. Членовете на Платформата подготвиха настояbата Бяла
книга водени от разбирането за необходимостта от систематично излагане на отправните
принципи за подкрепа чрез социални fслfги за всички fязвими грfпи. Изясняването
на принципите е задължително fсловие за социалната политика, ако искаме тя да бъде
европейска, хfманна, подкрепяbа и водеbа до промяна. На практика през последните години
4

съдържателно ценни концепции като децентрализацията или деинститfционализацията,
които бяха водеbи в социалната политика, не постигнаха търсения социален ефект, поради
неразбиране на отправните им ценностни и принципни основания. Бялата книга има за
цел да очертае основните принципи и да определи необходимите действия свързани с
последователното провеждане на тези принципи в политиката. Тя има за цел и да извади
„говоренето” за основанията на социалната политика от тесните среди на министерствата
и експертните грfпи, за да спомогне за fстановяване на връзка с дрfги пfблични политики,
като част от една обbа рамка от ценности.
Платформа “Социални политики” вижда своята роля в тази ситfация в следното:  Да обедини в настояbата Бяла книга позицията на неправителствените организации;
 Да постави и развие въпроса кои са водеbите принципи с определяbо значение за
провеждането на ефективна социална политика в областта на социалните fслfги и как
те могат да бъдат прилагани;
 Да провокира дебат за резfлтатите и параметрите на социалната политика, който да
се основава на принципни постановки, изведени в Бялата книга, с цел определяне на
конкретни политически действия и мерки за подобряване на социалната политика
спрямо fязвимите грfпи;
 Да постави началото на активното присъствие на гражданските организации като
мониторираb фактор за качеството и ефективността на провежданата социална
политика.
Този докfмент има претенцията да бъде “заявката” на гражданските организации за
въвеждане на концепцията за добfо упfавление, водеbо до ефективна социална подкрепа.
Изложените в Книгата принципи са основните оси, задължителни за всяка една социална
политика в подкрепа на fязвимите грfпи, за да бъде тя fспешна и включва конкретни
препоръки, които следва да се приемат от правителството.
Бялата книга отправя заявка към ангажираните със социалната политика инститfции:
Народно събрание, Министерство на трfда и социалната политика с подчинените мf агенции,
Министерство на образованието, Министерство на здравеопазването, Министерство на
финансите, Държавната агенция за закрила на детето и др.
Този докfментът съbо така, представя и оценка на фактическото състояние на социалната
политика в областта на fслfгите в България. На тази тема е отделено сериозно внимание,
тъй като сме fбедени, че само правилното идентифициране на проблемите bе предпостави
приемане на адекватни и работеbи мерки.
Изходни позиции
Бялата книга се основава на ясна визия за съbността и целите на социалната политика. Тя е
изготвена въз основа на обbоприети дефиниции на основополагаbи понятия, като:
• Уязвими групи
• Социална интеграция
• Социално включване
• Социална кохезия
5
• Ефективна подкрепа
• Социални услуги.
• Социална работа

Уbзвими групи
Уязвими са онези лица и групи от хора, които са ограничени в участието си в социалния
живот и ползването на социални права. Уязвимите групи не успяват да получат достъп или
да се възползват от възможностите, които предлагат обbеството и икономиката и стават
жертава или попадат в ситfация на риск от маргинализиране и социално изключване.
Причините за това са различини и разнообразни като: живот в крайна бедност или
ниски доходи и материални лишения; социални и психологически фактори; недостъпна
среда; здравни и възрастови проблеми; липса или недостатъчни социални fмения и
образование; отношение, основано на предразсъдъци; липса, ограничен достъп или
неадекватни fслfги и т.н.
Уbзвимите групи от хора имат право на зачитане, fважение и закрила от закона.
Отношението ни към тях е основано на признаване на тяхната равнопоставеност и равни
възможности. Те са важна и пълноценна част от обbеството и затова работим за тяхната
социална интеграция и социално включване.
Ние възприемаме fязвимите грfпи от хора като хора със способности и потенциал, а
не като хора единствено с проблеми и ограничения. Равните възможности означават
различните сфери на обbеството и жизнената среда (fслfги, дейности, информация и т.н.)
да бъдат достъпни за всички, включително и за fязвимите грfпи от хора. За да има равни
възможности трябва да се отстранят всички социални бариери – физически, финансови,
социални, психологически, които ограничават пълноценното fчастие на fязвимите лица и
грfпи в живота на обbеството.
За гарантиране правата на fязвимите грfпи от хора е необходимо осигfряване на достъп
до социални, здравни и образователни fслfги, които са достъпни и за всички останали
граждани. Необходимо е да бъдат създадени fсловия, които да осигfрят достъп и fчастие в
пазара на трfда и за пълноценно fчастие във всички сфери на обbествения живот.
Ние разбираме fоциалната интеграциb в смисъла на осигfряване на равен достъп до
fслfги, възможности и права на fязвимите грfпи, така като съbите са достъпни за всички
останали членове на обbеството. Социалната интеграция на fязвимите грfпи означава
тяхното активно fчастие/вграденост във всички сфери на обbествения живот. Като част от
обbеството, мнението на fязвимите грfпи от хора е необходимо да бъде взимано предвид
при формирането на различните засягаbи ги политики.
За нас fоциално включване означава всички хора, въпреки бедност или дрfги проблеми,
да взимат наравно с дрfгите fчастие в обbествения живот. Като процес социалното
включване означава създаването на fсловия за равнопоставеност и равни възможности
пред fязвимите грfпи от хора в различни сфери на обbествения живот (образование,
трfдова среда, религиозна дейност, свободно време, развитие на живот в обbността,
политика и т.н.), които да осигfрят и fлеснят тяхното пълноценно fчастие в зависимост от
техните желания и избор.
Под fоциална кохезиb разбираме подход и процес на сближаване и приобbаване
в обbеството, основаваb се на преодоляване на неравенството, несправедливостта,
маргинализирането и социалното изключване на определени индивиди и грfпи. Социалната
кохезия води до взаимното приемане на различните обbествени грfпи, включително и
6

тези на най-бедните, както и споделяне на отговорностите. Социалната кохезия не може да
реши и премахне социалните проблеми, но има за цел да смекчи социалните контрасти и да
отслаби икономическата тежест върхf социално слабите.
Нашето разбиране за ефективна подкрепа за fязвимите лица и грfпи от хора включва
осигfряване на адекватни социални помоbи, подходяbи и достъпни fслfги и адаптиране
на средата. Ефективната подкрепа е съвкfпност от мерки, прилагани и предоставяни по
начин, съобразен с конкретните и индивидfални нfжди на членовете на fязвимите грfпи
с цел да им се предоставят възможности за водене на самостоятелен и независим живот,
да изпълняват като граждани социално значими роли, които активно fчастват и дават своя
принос в обbествения живот. Това са фfндаментални потребности за достойно съbествfване
и пълноценен живот в съвременното обbество.
Ние разбираме fоциалните уfлуги като дейности, които подпомагат и разширяват
възможностите на fязвимите грfпи от хора да развиват своята независимост и да водят
самостоятелен начин на живот и да fпражняват правата си. Социалните fслfги е необходимо
да подкрепят отделния индивид, семейство или грfпа, като част от обbността, а не да
имат санкционираb характер. Социалните fслfги са комплекс от дейности в подкрепа на
fязвимите грfпи и имат за цел както превенция и ограничаване на изпадането в fязвимо
положение, така и минимизиране на негативните последици от fязвимото положение,
осъbествяване на дейности и fслfги за рехабилитация, интеграция и ресоциализация
(според Риядските правила на ООН).
Социалните fслfги са гарант за социално включване на fязвимите грfпи, само тогава,
когато се провеждат в допълнение и координация с обbодостъпните fслfги на останалите
пfблични сектори – здравеопазванеч, образование, заетост и благоfстройство.
Ние включваме в нашето разбиране за социални fслfги не само „стационарните такива” –
като дневни центрове, центрове за обbествено подкрепа и т.н., но и мобилните форми на
социални fслfги, които се предоставят на мястото, на което живеят потребителите – квартала,
дома. Считаме, че това bе допринесе за информиране, fлесняването и осигfряване на
достъп до социални fслfги на fязвимите грfпи.
Социалната работа представлява съbностна част на социалните fслfги. Чрез социалната
работа се насърчава социалната промяна, разрешаването на проблеми на човешките
взаимоотношения и развитието на способностите на хората с цел подпомагане на тяхното
благоденствие. Принципите за спазване на човешките права и социалната справедливост
са фfндаментални за социалната работа. Ние изхождаме от разбирането, че качествени
социални fслfги за fязвимите грfпи могат да се предоставят при наличие на професионални
стандарти за работа и разработени обbи принципи и ключова компетентност на всички
специалисти и подпомагаbи професии, ангажирани в процеса (социални работници,
медицински кадри, психолози, fчители и дрfги).
Ограничениb на документа
Обширността на въпросите, свързани с подкрепата на fязвими грfпи и желанието на
авторите да идентифицират проблеми, за които да бъдат направени конкретни препоръки
налагат следните ограничения на докfмента:
7

– Бялата книга няма претенцията да изброи и представи изчерпателно различните
fязвими грfпи. Настояbият анализ и дадените примери в него са свързани най-вече
с онези fслfги и целеви грfпи, с които членовете на Платформа „Социални политики”,
в качеството си на доставчици на социални fслfги и застъпнически организации,
работят.
– В настояbия докfмент не са включени със своята специфика въпросите, отнасяbи се
до малцинствата. Проблемите на малцинствата са разгледани до толкова, доколкото
са свързани с проблемите на fязвимите грfпи, нfждаеbи се от подкрепа за социално
включване и fпражняване на социални права. Проблемите на малцинствата са част
и предмет на социалната политика, но поради своята специфика сами по себе си
следва да бъдат разгледани в отделен докfмент.
– Акцентът на Бялата книга е върхf социалните fслfги като един от водеbите елементи
на социалната политика, наред с политиката по доходите и адаптирането на средата.
Останалите елементи, с които социалните fслfги се осъbествяват интегрирано са
достатъчно комплексни, за да не могат да бъдат разгледани в детайли в настояbия
докfмент и изискват да бъдат предмет на отделен анализ.
Европейfкиbт fъюз за fоциалните уfлуги
Модернизацията на социалните fслfги е актfална тема за всички държави – членки на
Европейския съюз. Социалните fслfги са само един елемент от Европейската система на
fслfги от обbествен интерес
1, но те представляват важен стожер на Европейския модел и
обbество 2. От една страна качествените и достъпни социални fслfги са важна предпоставка
за социално включване и постигане на социална кохезия, а от дрfга страна техния потенциал
за създаване на работни места и ангажиране на потребителите в процеса на предоставяне
им, ги превръbат в интегрална част от Лисабонската стратегия.
Компетенциите на Европейския съюз по отношение предоставянето на социални
fслfги следва да се разглежда в контекста на концепцията за поделената отговорност и
компетентност междf Европейския съюз и страните-членки. Страните-членки са свободни
да дадат определение на понятието fслfги от обbествен интерес и съответните инститfции
могат да регламентират съдържанието на fслfгите и как те да бъдат организирани,
финансирани, предоставяни и контролирани. От дрfга страна Европейската обbност
изисква страните-членки да fпазват определени общи правила и принципи, когато
регламентират съдържанието и предоставянето на fслfгите.
Социалните fслfги са организирани по много различен начин в отделните страни-членки,
като са подчинени на обbи принципи и тенденции, които очертават обbата рамка на
Европейско ниво:
Държавните органи на различните fправленски нива да работят близо до
1.
гражданите. Европейската комисия признава съbествената роля на централните и местни
власти в сферата на социалните fслfги от обb интерес, които би следвало да осъbествяват
своите дейности при прилагане на принципа на сfбсидиарността; ангажираните пfблични
инститfции следва (това е и задължение) да имат активна роля в организирането и
финансирането на fслfгите.
Осигfряване на гражданите на достъп до качествени социални fслfги на
2.
1 Социалните fслfги са съbествена част от fслfгите от обbествен интерес според ЕК.2 Бяла книга за fслfгите от обbествен интерес от 12 май 2004 г. на Европейската Комисия.
8

територията на страните-членки. Прилагането на този принцип е от съbествено значение
за постигане на социално включване. Не просто fслfги, а качествени, за да се гарантира
ефекта от тяхното предоставяне – а именно социалното включване на «изключените». Прилагане на индивидfален подход и принцип на солидарността при предоставяне
3.
на социални fслfги. Социалните fслfги следва да бъдат персонализирани, да отговарят на
конкретни потребности, да гарантират основни човешки права и да закрилят най-fязвимите
грfпи;
Изискване за fчастие на трета финансираbа страна. Поради спецификата им на
4.
дейности, насочени в голямата си част към fязвими грfпи, социалните fслfги не създават
типичните за доставчик – потребител взаимоотношения, при които потребителя на една
стока или fслfга е в състояние да я заплати изцяло. При социалните fслfги се създава
едно асиметрично отношение (хипотезата е, че в преобладаваbата част от слfчаите,
потребителите са в неравностойно положение), което изисква намеса на трета финансираbа
страна. Не може fслfгата да не бъде предоставяна просто заbото потребителят не разполага
с достатъчно средства, за да плати за нея.
Въвличане на потребителите в процеса на тяхното предоставяне и администриране
5.
(“ниbо за нас без нас”). Потребителите трябва активно да fчастват в процеса на планиране,
предоставяне и администриране на fслfгите, така че те да отразяват най-точно и да отговарят
в максимална степен на техните потребности.
Децентрализация на организацията на социалните fслfги от централно към местно
6.
ниво. Осъbествяването на този процес води до повишаване на ролята и отговорността на
местните власти за предоставяните на тяхна територия социални fслfги. Те са индикатор и
оценител на местните нfжди и потребности.
Възлагане на социални fслfги от обbествен интерес на частни доставчици. По този
7.
начин органите на централно и местно ниво променят своята роля и се фокfсират основно
върхf нормативно регламентиране на социалните fслfги, техния контрол и финансиране.
От своя страна частните доставчици предлагат fслfгите в fсловията на свободен пазар и
конкfренция, с цел повишаване на качеството.
Използване на различни форми на пfблично-частни партньорства и на дрfги
8.
източници на финансиране за допълване на пfбличното финансиране. Истина е, че за
социалните fслfги е необходимо обединяването на множество ресfрси и капацитет, за да се
предложи на «изхода» неbо стойностно за потребителите.
Прозрачност на политики и процедfри. Прозрачността е основополагаb принцип
9.
при разработване на политики за пfблични fслfги, включително социални fслfги от
обbествен интерес. Този принцип следва да се прилага по отношение всички етапи,
имаbи отношение към социалните fслfги: регламентиране, организиране, финансиране,
предоставяне, оценка и др.
Правна сигfрност. Социалните fслfги наред със здравните fслfги са изключени от
10.
приложното поле на рамковата Директива за fслfгите на вътрешния пазар. Европейската
комисия разбира, че прилагането на обbностното право във връзка с fслfгите от обbествен
интерес, включително социални fслfги от обbествен интерес, bе породи сложни въпроси
и работи за повишаване на правната сигfрност и яснота при прилагане на обbите правила
и принципи.
Европа няма обbи регfлации по отношение на социалните fслfги, а по-скоро има принципи,
9

които трябва да се следват при създаването и прилагането на регfлации 1. Това обаче не
изключва задължението за постигане на определени резfлтати и именно за това са изведени
тези обbи принципи.
1 Европа няма конкретна директива или регламент за социалните fслfги, но има директиви касаеbи
различни въпроси като например наемане нач работа и заетостта, делата на Европейския съд, както
и финансираbите програми на ЕС, които със сигfрност отразяват и изпълняват посочените по-горе
принципи.
Проблемниbт контекfт на fоциалните уfлуги в Българиb
Независимо от постигнатите резfлтати от действията на правителствата, местните власти,
различни донори и доставчици на социални fслfги през последните 20 години, все оbе
са налице множеството проблеми, от чието решаване зависи по-нататъшното fспешно
развитие на политиката за социални fслfги и ефективната подкрепа за fязвимите грfпи.
Настояbият анализ извежда няколко грfпи проблеми на преден план:
качеството на социалните fслfги;
•
социалната подкрепа, зачитаbа достойнството на личността – деинститfционализация
•
на формите на подкрепа;
реформата в социалната система или децентрализацията на практика;
•
финансирането на социалните fслfги.
•
Предоfтавbне на качеfтвени уfлуги
Само предоставянето на качествени fслfги може да доведе до реална подкрепата, за
fязвимите грfпи. Самоцелното разкриване и предлагане на социални fслfги не води до
положителни резfлтати, а по-скоро “отчита дейност” без ефект за живота на нfждаеbите се.
В България системата за мониторинг на качеството на предоставяните fслfги не включва
оценка на тяхното въздействие. Качеството се оценява по количествени параметри и
изпълнени материални стандарти – брой храна, брой ноbfвки, брой fслfги, квадратfра,
стандарти на РИОКОЗ и т.н.. Въпреки дългогодишния опит от предоставяне на fслfги,
все оbе няма изготвени стандарти за качество на отделните fслfги и форми на грижа,
които да изхождат от резfлтата, който се постига спрямо съbността (мисията) на fслfгата
и промяната/ подкрепата, която тя оказва за живота на ползвателите. Наред с това
провежданите оценки рядко водят до реално въздействие и промяна на поведението на
доставчика и финансирането на оценяваната fслfга. Това важи особено за обbините, които
като доставчици на fслfги не подлежат на регистрация и лицензиране (относно fслfги за
деца). В тази връзка, резfлтатът от оценка на качеството на предоставяната fслfга води
само и единствено до препоръки, чието приложение е оставено на добросъвестността на
обbината и нейните слfжители. Ситfацията отчита парадокси в предоставяното качество на
fслfги, които реално обезсмислят претенцията, че контрол изобbо се осъbествява.
Въведените режими на регистрация на доставчиците и лицензирането им във връзка с
fслfгите за деца не постигат ефекта да се гарантира качество на предоставяните социални
fслfги, оbе повече, че те не важат за всички доставчици. Обbините са изключени от двата
режима, което създава неравнопоставеност по отношение на частно-правните сfбекти,
доставчици на социални fслfги. Процедfрата за лицензиране на доставчиците на социални
fслfги за деца пред ДАЗД е доста fсложнена и отнема време. Процедfрата на регистрация
10

на доставчиците в АСП, отчита формални критерии и изисквания за регистрация, като
проблеми и трfдности възникват обективно при полfчаване на регистрация за ново-
разкриваbи се социални fслfги. Пfимеf:
Пfоцедуfата за лицензиfане и fегистfация на частните доставчици е услоbнена. Пfи
искане за лиценз от ДАЗД доставчикът тfябва да посочи адfес, където ще пfедоставя
услугата. Това не би било възмоbно да се случи, ако той кандидатства за лиценз за
услуга, която не е пfедоставял до момента или в момента не пfедоставя (напfимеf
има обявен конкуfс от общината за дадена услуга и има намеfение да кандидатства
за нейното пfедоставОяне).
Във вfъзка с fегистfацията на доставчиците в АСП, често възниква следния пfоблеми
– за да получат fегистfация, е необходимо да пfедставят fешение на РИОКОЗ и
отговоfни институции, че сгfадата, в която ще се изпълнява услугата, е пfигодена за
това. И отново – доставчикът не моbе да пfедостави такъв документ, ако в момента
не пfедоставя тази услуга, още повече като се има пfедвид, че повечето сгfади, в които
се пfедоставят услугите са общински.
И в двата пfиведени пfимеfа доставчиците на социални услуги са поставени в
ситуацията на „паfагfаф 22”.
Понастояbем контролът върхf качеството на социалните fслfги е обвързан най-вече с
контрола върхf изразходваните пfблични финансови средства (основно от репfбликанския
бюджет). Контролът за разходване на средствата не отчита резfлтата от предоставяне на
fслfгата и нейния ефект върхf качеството на живот на потребителя. По какъв начин
определена социална fслfга подобрява живота на конкретния човек, потребител на
fслfгата, не е предмет на оценка. Държавният орган, който има основни контролни
фfнкции в сферата на социалните fслfги е Инспектората към АСП. ДАЗД съbо има
контролни фfнкции по отношение на fслfгите за деца. Инспекторатът към АСП извършват
планови и извънпланови проверки на мястото на предоставяне на fслfгите, но практиката
показва, че самите инспектори нямат достатъчно ресfрс и капацитет за осъbествяване на
проверките.
Когато от страна на обbините определени социални fслfги са възложени за предоставяне
от частен доставчик, обикновено, в договора за възлагане обbината договаря механизмите
за контрол на дейността на доставчика, включително качеството на предоставяните
fслfги. Съbият този fпражняван от обbината контрол не е и не може да бъде изрично
регламентиран в социалното законодателство. Този контрол се осъbествява въз основа и
по силата на договора. Проблемът е, че обbините нямат капацитет да разработят адекватни
критерии, които да станат част от договорите и да послfжат за реална оценка на качеството
и крайния ефект на fслfгите върхf живота на потребителите. Практиката показва, че при
възлагане на fслfги за предоставяне от частни доставчици, обbините съbо основно се
интересfват от финансовите докfменти за разходваните средства, а – отново – качеството
на fслfгите не е предмет на оценка.
Нормативната база, която определя критериите и стандартите за качество на социалните
fслfги и респективно за контрола върхf тяхното качество е формализирана и fрежда
основно количествени показатели, прилагането на които може да отбележи формално
– без да се отчита характера на fслfгата – нейната наличност и изпълнение. Липсват
измерими индикатори за качеството на социалните fслfги и техния ефект върхf живота на
потребителите. На практика се полfчава парадокса, че fслfгите в обbността фfнкционират
в fсловия, които са идентични с тези в специализираните инститfции и следва да отговарят
11

12
Социална подкрепа, зачитаща доfтойнfтвото на личноfтта – процеfът на
деинfтитуционализациb
От решаваbо значение за реформата в социалната политика е процесът на
деинститfционализация т.е. създаване на fсловия за живот на хората от fязвимите грfпи
в тяхната нормална среда в обbеството, а не за тяхното отделяне и социална, кfлтfрна и
образователна изолация в инститfции. Деинститfционализацията в България се разбира
двfстранно – като закриване и преобразfване на съbествfваbите изолираbи инститfции,
така и като разкриване на fслfги в обbността, които са алтернатива на инститfционалната
грижа. Въпреки множеството докfменти посочваbи важността на деинститfционализацията,
към настояbия момент тя се реализира по начин, който не води до съbествени промени и
до връbане в обbността на хиляди деца и възрастни.
Липfа на планиране и разкриване на уfлуги „на чиfт въздух” и „на парче”
За съжаление често среbана практика е обbини да разкриват fслfги, без това да е
обвързано с реален анализ на потребностите и с наличните fсловия за предоставяне на
fслfгата. В резfлтат на тази тенденция се създадоха fсловия малките и по-бедни обbини
да разкриват социални fслfги, които слfжат по-скоро на интересите на обbинските
администрации, отколкото на интересите на потребителите на социални fслfги. Обbините
разбраха, че делегираните дейности носят сfбсидии и работни места, в резfлтат на което
често се слfчва, че процесът на “отваряне” на социални fслfги не е съобразен с реалните
нfжди на потребителите и с възможността да се наеме квалифициран персонал, който да
работи в fслfгите. Обbинските стратегии за развитие на социални fслfги често са формални,
приличат си необосновано, написани са набързо, без съобразяване с нfждите и проблемите
на населението. Уязвимите групи, които тези документи засягат, рядко са поканени да
fчастват в изготвянето на плановите докfменти, а това е задължителна предпоставка за
изграждането на добра и адекватна стратегия. Често стратегията не е обвързана с конкретен
план за действие и последваb мониторинг. Започна да се повтаря феномена на инститfциите,
много от които са разположени в отдалечени и откъснати малки населени места (откъдето
идва и фразата „на чист въздfх”), което като краен ефект означава: – ограничен достъп до квалифициран персонал за предоставяне на fслfгата:
социални работници, психолози, специални педагози, fправленски персонал и т.н.;
на едни и съbи стандарти и изисквания за местоположение и материална база.
Пfимеf:
В някои общини, пfи осигуfяване на хfана за настанените клиенти в Центъf за
настаняване от семеен тип, Звено „Майка и бебе” или „Центъf за fабота с деца на
улицата” и дf. е почти хfаненето да се извъfшва така както е в семейство – да се
купува хfана от ноfмален магазин, споfед еbедневните нуbди и бюдbет. Пfичината
за това е, че ако дейността е ДДД тfябва да се спазят fедица закони, пfедназначени
за специализиfаните институции, и не съобfазени с новия тип услуги – тези
ноfмативни актове са: Закона за обществените поfъчки (споfед които да се избеfе
доставчика за хfана), „НАРЕДБА № 5 от 25.05.2006 г. за хигиената на хfаните”, „НАРЕДБА
№ 15 от 27.06.2006 г. за здfавните изисквания към лицата, fаботещи в детските
заведения, специализиfаните институции за деца и възfастни, водоснабдителните
обекти, пfедпfиятията, които пfоизвеbдат или тъfгуват с хfани, бfъснаfските,
фfизьоfските и козметичните салони” и т.н. Вследствие на което, единствените
възмоbности за хfанене са – социални патfонаbи, училищни столове или кетъfинг.

13
– ограничени възможности за качествено образование, да не говорим за
продължаваbо през целия живот образование;
– ограничен достъп до специализирана медицинска помоb и fслfги (тъй като
специалистите се намират обикновено в големите градове и обbински центрове);
– ограничени социални контакти, включително и възможности за работа с
биологичното семейство.
Пfимеf:
Пfи кандидатстване за сfедства от Евfопейския съюз за осъществяване на пfоекти,
свъfзани с повишаването на благосъстоянието на децата – основно условие е
съобfазяването на пfоекта с Общинска стfатегия за детето, в която тfябва да е
посочена необходимостта от пfедлаганата услуга. Пfедполага се, че всяка община има
fазfаботена стfатегия, която моbе да пfедстави, съответстваща на нуbдите на
населението. Но понякога се получава обfатното fазfаботва се стfатегия набъfзо,
само за да я има, за да мОоbе да се кандидатства по пfоекОти.
Разкриването на нови fслfги не е базирано на предварително изготвена карта на fслfгите в
обbността, то обикновено става „на парче” и не е обвързано с потребностите на населението
от определени видове fслfги. Това води до липса на систематичност и реална обоснованост
при разкриване на новчи fслfги.
Финанfово обезпечаване на деинfтитуционализациbта
Един от основните проблеми пред провеждането на деинститfционализацията е
финансирането, което се осъbествява на парче и при недостатъчно планиране на fслfгите
в обbността.
На ниво държавна политика, процесите на деинститfционализация зависят от средствата,
които се отпfскат за разкриване на fслfги в обbността, които са алтернатива на инститfциите.
Разкриването на нови fслfги се финансира от:
 различните предприсъединителни фондове (вече към своя край)
 оперативните програми
 репfбликански бюджет
 Фонд „Социално подпомагане”
 дарителски организации и
 обbинските бюджети.
Независимо от така посочените източници на финансиране, намирането на средства за
разкриването на fслfги в обbността се оказва предизвикателство, което не е обвързано с
никакви планове и програми за деинститfционализация. Липсата на политика по въпроса
за разкриването на социалните fслfги в обbността и то по начин, който да ограничи „входа”
на инститfциите и едновременно с това да обезпечи извеждането на настанените лица от
специализираните инститfции, прави процеса неефективен.
Продължават да се влагат множество средства за финансиране на съbествfваbи форми
на инститfционална грижа, а не на социални fслfги в обbността. По различни програми
се отпfскат средства за ремонтиране на съbествfваbия сграден фонд на т.нар. „социална
инфрастрfктfра”, което включва заведенията от инститfционален тип, но не и за сгради
ползвани или подходяbи за fслfги в обbността. По този начин държавата продължава да
инвестира финансов ресfрс в съbествfваbите специални инститfции (домове от всякакъв
тип), вместо да се работи за тяхното премахване и заместване с форми на социална грижа,

които отговарят на критериите за социална подкрепа и социално включване. Вложените в
ремонт на инститfциите средства се оказват и аргfмент среbf тяхното закриване. Наред
с това под претекст за ремонт и реформиране в инститfциите се разкриват «fслfги в
обbността», което противоречи на принципите за социално включване и живот в обbността
на fязвимите грfпи.
Разкриването на уfлуги в общноfтта не е обвързано f деинfтитуционализациbта
Все по-често се среbат слfчаи на разкриване на социални fслfги в обbността, заbото има
финансиране за тях, като съbевременно се запазва капацитета на инститfциите и самите
инститfции. Това дава възможност на обbините да полfчават средства чрез държавно
делегирани бюджети както за инститfцията, така и за fслfгата. Често разкритите fслfги в
обbността са с капацитет (брой ползватели), който отговаря на ново-появили се потребности
и много рядко води до извеждане на лица от инститfциите. Достъпът до fслfгите в обbността
се ограничава и от практиката, прилагана в отделни обbини, че едно лице може да ползва
само по една fслfга С това реално мf се отнема шанса да ползва fслfгите в обbността, при
които мястото за живот е различна fслfга от fслfгата за дневни занимания, за разлика от
инститfцията, където всичко се слfчва на едно място.
Обbинските администрации нямат стимfли да работят за закриване на специализираните
инститfции, заbото за тях се осигfряват определен брой работни места и са свързани с
fправлението на финансов ресfрс, от който кметовете не биха искали да се лишат.
Деинfтитуционализациbта подминава инfтитуциите за възраfтни (лица над 18 г.)
Всички fсилия за деинститfционализация в последните години бяха ориентирани към
fслfгите за деца. Макар резfлтатите да са повече от скромни, се регистрира някакво
движение напред – неbо, което не може да се каже за инститfциите за възрастни. По
отношение на тези инститfции не се предприемат действия, нито в посока закриване, нито
в посока престрfктfриране и вътрешно реформиране, така че да гарантират човешките
права на ползвателите. Мерките за създаване на жилиbни fсловия за възрастните лица в
рамките на обbността са крайно ограничени и не са обвързани с политиката на жилиbното
настаняване и благоfстрояване – примерно чрез фонда от обbински жилиbа. Липсват
социални fслfги за възрастни с акцент върхf домашните грижи, които биха дали възможност
на лица с по-екстензивна нfжда от грижи да запазят своя самостоятелен начин на живот и
да живеят в обbността. При стрfктfрирането на социални fслfги за възрастни не се отчитат
обективните демографски процеси и стареенето на нацията, което все повече bе влияе и bе
оказва натиск върхf търсенето на социални fслfги за хора от третата възраст. За съжаление
се засилва и тенденцията в инститfции за възрастни да се настаняват лица, запазили своята
способност за независим живот, но ползваbи fслfгите в специализирана инститfция поради
липса на дрfга алтернатива или по икономически причини.(нямат дом или не са в състояние
да издържат домакинство). Липсват подкрепяbи превантивни fслfги за възрастни и техните
семейства. Констатира се липса на fслfги в обbността за възрастни хора, които излизат от
болнични заведения и са със здравословни проблеми, изискваbи дългосрочна грижа. В
момента алтернативата за такива потребители – ако близките им не могат да им осигfрят
грижи в домашна среда – са специализираните инститfции. Специализираните инститfции
не разполагат с необходимия ресfрс за осигfряване на адекватни грижи и подпомагане
възстановяване на способността на потребителите за независим живот.
Формализиране на деинfтитуционализациbта
За да се слfчи реална деинститfционализация, е необходимо реално планиране на
финансовите средства и човешкия ресfрс. Практиката показва, че намаляване на броя на
14

лицата в инститfциите, например, може да се отчете и формално, чрез подход, който ние
наричаме „статистически”. Специално за децата, настанени в инститfции, този подход доведе
до намаляване на броя на децата в специализирани инститfции с повече от двете трети,
като се стесни нормативно понятието за специализирана инститfция, извън което останаха
множество изолиращи форми на отглеждане и грижа за децата (СПИ, ВУИ и др.).
Дрfг формален подход на деинститfционализацията е преместването от една инститfция в
дрfга, с което се отчита намаляване на броя на инститfциите. Закриването на инститfции се
извършва като лицата, живееbи в закритата инститfция физически се преместват в дрfга.
В тези слfчаи не може да говорим за реална деинститfционализация, тъй като се постига и
отчита намаляване на броя на инститfциите, а не на броя на пребиваваbите в тях хора.
Съbествfваbите инститfциите като форма на социална подкрепа са изцяло в противоречие
с принципите на съвременната социална политика. Факт е, че през изминалите години не се
намери решение, нито се премина към реално действие и систематичен подход за тяхното
затваряне и извеждане на настанените в тях хора. Това бе поводът този въпрос, макар и
да не е включен в мониториговите доклади, да бъде обект на специално внимание от
Европейските инститfции.
Децентрализациbта на fоциалните уfлуги
Съbествена реформа в начина на предоставяне на fслfги бе въвеждането на принципа
на децентрализирано предоставяне на fслfгите. Децентрализацията по своята съbност е
делегиране на права за предоставяне на fслfги от централната власт към обbините. Това е
първият етап на децентрализацията. Вторият етап е свързан с правото обbините да отдадат
предоставянето на fслfгите на частен доставчик, като запазят отговорността да определят
потребностите от fслfги, приоритетите в сферата, начина на тяхното предоставяне,
количество, качество; както и дрfги въпроси, свързани с fправлението и финансирането на
социалните fслfги. Целта на децентрализацията е fслfгите да се разкриват и предоставят
на място, близо до потребителите, съгласно местните възможности на професионалните
доставчици, които в fсловия на пазар и конкfренция, предлагат качествена грижа и
подкрепа.
Постигането на тази цел е все оbе много далеч, тъй като процесът на децентрализация на
практика е свързан с множество неясноти и проблеми, както и конфликт на интереси по
отношение на обbинските администрации:
Смеfване на ролите и привилегировано положение на общините
Така както се провежда децентрализацията, обbината е поставена в двойна роля. От една
страна на нея й е вменено провеждането на местна политика за fслfгите, в това число – анализ
на потребностите, планиране, разкриване на fслfги и контрол на качеството на грижата и
от дрfга страна, обbината има право и да предоставя самите fслfги като доставчик. Това
смесване на ролите пречи на обbините да осъbествяват задачите си за цялостната местна
политика на fслfгите, тъй като капацитетът им е насочен към ежедневното fправление
на fслfгите. Реален конфликт се полfчава и при контрола и оценка на качеството на
предоставяната подкрепа. Не е реалистично да очакваме качество и адекватност на fслfгите,
когато има монопол по отношение на взимане на решения, изпълнение на дадена фfнкция
и нейното отчитане.
15

Същеfтвуващите лицензионен и региfтрационен режим не fе отнаfbт за вfички
доfтавчици на fоциални уfлуги
Наред със смесването на ролите децентрализацията е свързана и с дрfга неравнопоставеност
по отношение на доставчиците – съbествfваbите лицензионен и регистрационен режим
за доставчиците на социални fслfги важи само по отношение на частните доставчици и не
се отнася за обbините. Това поставя априори обbините в привилегирована позиция, както
по отношение на изискванията за качеството на fслfгите и контрола върхf тях, както и по
отношение на достъпа до пfблични средства за финансиране на fслfгите.
Регламентирането на конкурfа като единfтвен механизъм на fоциално договарbне не
fтимулира процеfа на децентрализациb
Независимо, че в настояbата нормативна база има регламентиран механизъм за възлагане
предоставянето на социални fслfги на частни доставчици, той не е ефективен и не подпомага
развитието на качествени социални fслfги. От сfбективната воля и преценка на кмета на
съответната обbина зависи кои социални fслfги могат да бъдат възложени чрез конкfрс
на частни доставчици и дали въобbе това bе се слfчи. Не е предвиден вариант, при който
процедfрата по социално договаряне да започва и по инициатива на частни доставчици
на социални fслfги или на дрfги обbински органи, имаbи отношение към сферата. Липсва
възможност за пряко договаряне – в ситfации, при които дадено НПО е развило fслfгата
или разполага със собствен сграден фонд. В тази връзка, когато се провеждат конкfрси за
такива fслfги, то конкfрсът се провежда формално или обbината решава сама да предоставя
fслfгата, което обезсмисля fсилията на частния доставчик и неговата мотивация.
Потребноfт от bfни правила и уеднаквbване на практиките отноfно финанfирането
на fоциалните уfлуги и предоfтавbнето на публични fредfтва на чаfтни доfтавчици
Необходимо е изрично да се предвиди възможност доставчикът предоставяb fслfгата да
използва формирания остатък от делегирания бюджет за развиване на самата социална
fслfга. Хипотезата, в която така формирания остатък следва да се върне от доставчика в
обbинския бюджет и обbинският съвет взема решение за неговото използване създава
предпоставки за неефективно планиране. Често възможността за връbане на формирания
остатък може да стане причина при провеждането на конкfрси по-ниската цената на
fслfгата да е определяb фактор за спечелване на конкfрса, заbото това означава че bе се
формира остатък, който bе постъпи в обbинския бюджет.
Независимо от въвеждането на единен финансов стандарт за социални fслfги, който
обедини финансовите параграфи за фонд „Работна заплата” и материалната издръжка на
fслfгите, все оbе има обbини, които отстояват тезата, че кметът е работодател на персонала,
ангажиран от частния доставчик в процеса на предоставяне на fслfгите или създават реални
проблеми при финансирането и отчитането на разходваните средства за fслfгите, без да
отчитат тяхната мисия и ефект върхf живота на потребителите.Пfимеf:
Пfи финансова пfовеfка контfолиfащите дъfbавни оfгани пfовеfяват всеки напfавен
fазход за неговата целесъобfазност и законосъобfазност, без да взимат пfедвид
начина на функциониfане на НПО. Напfимеf те могат да сметнат за нецелесъобfазен
извъfшен fазход за поддfъbка на компютъfната система или за счетоводни услуги на
НПО под пfезумпцията, че това не са дейности диfектно свъfзани с функциониfането
на услугата. От дfуга стfана обаче тези fазходи обслуbват общото функциониfане
16

на оfганизацията, част от която се явява и съответната социална услуга. Още
повече, че всеки един контfолиfащ оfган ползва инфоfмацията, генеfиfана от
споменатите по-гоfе инфоfмационни системи, които не могат да бъдат пfоизведени
в fамките на самата услуга. Обfъщаме внимание, че ако това е услуга пfедоставяна
диfектно от общината, то въпfосната инфоfмация също се пfоизвеbда от подобни
инфоfмационни системи, за които общината fазполага със съответен бюдbет. Тоест
те не са „безплатни”, както твъfдят финансистите нОа някои общини!
Финанfиране на fоциалните уfлуги
Качествени социални fслfги могат да се предоставят само с обезпечен финансов ресfрс.
Финансирането на социалните fслfги има два много важни аспекта. На първо място от
съbествено значение е размера на средствата, а на второ място е ефективното разходване
на тези средства. Не винаги разходването на определен обем финансов ресfрс води
задължително до определен резfлтат и качество, ако не се отчита начина, по който се
fсвояват средствата..
Финансирането на социалните fслfги „държавни делегирани дейности” се определя на
национално ниво, като на практика не се отчитат местните потребности и специфики на
отделните населени места. Преобладаваbа част от финансовите средства за социални fслfги
се осигfрява от репfбликански бюджет. Обbините много рядко разкриват социални fслfги
като „местни дейности”, които да бъдат финансирани със собствени средства от обbинските
бюджети. Обикновено единствената fслfга местна дейност е домашния социален патронаж.
В тази връзка разбираема е мотивацията на обbините да разкриват fслfги като „делегирани
държавни дейности” с цел fсвояване на финансиране от репfбликански бюджет, но е
несериозно да се очаква, че всички видове социални fслfги, включително иновативните, в
бъдеbе bе полfчават fстойчивост по този начин – без финансов ангажимент на обbините.
Финанfиране fъf fредfтва от fтруктурните фондове
Съbествен източник на финансови ресfрси през изминалите години бяха различни
дарителски организации, които – с членството на страната в Европейския съюз – вече
постепенно се изтеглиха, с което социалните fслfги останаха на пfблично финансиране.
Съвсем логично след това, държавата предприе мерки да обезпечи финансирането на
социалната подкрепа със средства от предприсъединителните фондове и стрfктfрните
фондове. С това се оформиха някои сериозни проблеми пред финансирането и развитието
на социалните fслfги, а именно: • Финансови средства за управление на социални услуги се отпускат на принципа на
грантовите схеми, които са с малък бюджет и са краткосрочни – това води до планиране
и финансиране на fслfги, които имат временен характер в рамките на даден проект и
не се мисли за осигfряването на тяхната fстойчивост и реализиране след приключване
на проекта.
Пfимеf:
Напfимеf по ОП «РЧР» финансиfането за услугите »социален асистент» и «домашен
помощник» – ако едната година кандидатстваш и спечелиш на дfугата не моbеш.
Почти няма община, която да не пfедпочита да вземе паfи от fепубликанския бюдbет
сега, като се пfедполага, че след 2013 тfябва да ги извади от собствения си дbоб, в
следствие на което в момента тези услуги функциониfат тfудно.
17

• Микро-мениджмънт на програмите. – управляващите органи, нямат необходимият
опит и наплашени от обвинения в корfпция и проверки от ОЛАФ, осъbествяват „микро-
мениджмънт”, а не следят за качеството на изпълняваните проекти. Докfменталното
отчетност на разходите взима връх над идеята за качество на проекта и ефекта на
неговите резfлтати.
Финанfиране на уfлугите fъf fредfтва от държаниb бюджет
Социалните fслfги, според действаbата нормативна база, се определят на fслfги държавно
делегирани дейности (ДДД) и местни дейности. За тези fслfги, които са в списъка на
държавно делегираните дейности е осигfрено финансиране от репfбликански бюджет.
Проблемите, които произтичат от възможността за ДДД финансиране: • Според българското нормативна уредба за социалните услуги ДДД размерът на
средствата се определя на централно ниво с акт на изпълнителната власт, като не
се отчитат спецификата и разликите в стандарта на различните региони и обbини в
страната.
Пfимеf:
Стандаfтите за издfъbка са такива, че в голям гfад като София напfимеf е
почти невъзмоbно да се наемат квалифициfани специалисти, които да fаботят
за възнагfаbдението, което доставчикът моbе да пfедостави с отпуснатите
сfедства.
• Независимо, че има „единен стандарт”, което би трябвало да значи всеки доставчик
да определя възнагражденията на персонал и издръжката на fслfгата, практиката
показва, че обbините често дават повод да се разбере, че възнагражденията на
персонала трябва да съобразени с тези, които се дават в обbинските fслfги.
• Разкриват се услуги поради наличието на осигурени финансови средства чрез
единен финансов стандарт, а не според нfждите на населението.
• Реално липсват механизми за финансиране, контрол и реализиране, които да
гарантират един от основните принципи на fслfгите, да са близки до социалната
среда.
• Продължава приложението на принципа, че „парите следват доставчика/
инститfцията”, а не на принципа „парите следват клиента”. Въпреки, че този принцип
е отстояван от дълго време, както от местни НПО-доставчици на fслfги, така и от
междfнародни експерти ангажирани в процеса на консfлтиране на правителствата
за оптимизиране на социалната политика в страната, финансовите потоци не са
ориентирани към потребителите на fслfгите.
Финансова fстойчивост на НПО-та доставчици на fслfги: НПО-та, които са ангажирани със
социални fслfги са в повечето слfчаи donor-driven и/или са подизпълнители.
Обобщение
Представеният анализ на контекста на предоставяне на социалните fслfги в страната
показва, че: • Реформата в социалната сфера е започнала, но не води до очакваните резултати;
18

19
• социалната политика е лишена от последователност. Приети са новите принципи
на социалната подкрепа за fязвимите грfпи, но само на хартия и няма връзка междf
декларираните принципи и нормативната база и реалното политическо действие
(стратегии, програми и проекти);
• деинституционализацията и децентрализацията (в нейния втори етап) са все още
предизвикателство;
• липсва система за адекватна оценка какви услуги да бъдат разкрити;
• липсва двойния подход към предоставяне на включващи услуги – включване на
fязвимите грfпи във всички политики, съчетано с политики, насочени само към тях,
когато е необходимо;
• липсва множественост на доставчиците на социални услуги – различни по вид и по
интерес доставчици на fслfги);
• в политиката липсва цялостен и синхронизиран между институциите подход за
приобbаване и активно включване на различните fязвими грfпи;
• много често услугите остават недостъпни и неотговарящи на потребностите;
• няма обективна оценка на това, доколко са били ефективни прилаганите мерки,
какви конкретни резfлтати в дългосрочен план са дали и доколко вложеното отговаря
на постигнатото или е най-адекватното като решение;
• оказа се, че след изтегляне на чуждестранните донори много услуги останаха
«неподкрепени»;
• слаб капацитет и липса на измерими индикатори, които да гарантират качество на
fслfгите;
• хаотично и спорадично разкриване на услуги, което рядко се основава на познаване
и предварително проfчване на потребностите;
• липса на карта на услугите в дадено населено място;
• силно бюрократизиране на системата за социална подкрепа;
• липса на възможности за влияние и упражняване на контрол върху действията и
решенията на местната власт, на която са прехвърлени огромна част от отговорностите
за провеждане на социалната политика.

20
Оfновни принципи на полпитиките за подкрепа на уbзвимите групи
Принципите в Бялата книга са рeзfлтат от визията на членовете на Платформа „Социални
политики” за провеждане на ефективна социална политика в подкрепа на fязвимите грfпи.
Извеждането им цели постигане на съгласие за принципите и ценностите на политиките за
подкрепа и провеждане в реалността на политика, която ги валидизира в практиката.
Изведените принципи са практически ориентирани и почиват на основните принципи за
социална кохезия, социално включване, социална интеграция и ефективна подкрепа. Те
са седем и покриват всички аспекти на предоставянето на fслfги в подкрепа на fязвимите
грfпи:1. Интегриран подход при предоставяне на подкрепата и fслfгите
2. Подкрепа в отговор на потребностите и желанията
3. Ефективност на подкрепата
4. Финансиране ориентирано към потребителя
5. Предоставяне на социални fслfги в пазарна среда
6. Професионално предоставяне на подкрепата и fслfгите
7. Планиране на подкрепата и fслfгите
Към всеки от тях са посочени набор от препоръки, които насочват към конкретни
политически действия и мерки.
1. Интегриран подход при предоfтавbне на подкрепата и уfлугите
Целта на подкрепата за fязвимите грfпи е да доведе до по-високо качество на техния живот,
което означава независимост и реално fчастие в социалния живот. Тази цел може да бъде
постигната при прилагане на интегриран подход, при който предоставянето на социални
помоbи, fслfги и осигfряването на достъпна среда се предоставят в координация.
Провеждането на социална политика с интегриран подход изисква взаимна допълняемост
при предоставянето на подкрепата, комбинация на обbите и насочените към fязвимите
грfпи политики, обединяване на ресfрсите на пfбличния сектор и координация на всички
нива междf инститfциите, ангажирани в провеждането на съответните политики.
Взаимна допълняемост при предоставянето на подкрепа:
Осигfряването на подкрепа за fязвимите грfпи се осъbествява интегрирано, като
различните форми на подкрепа – помоbи, fслfги и адаптиране на средата се предоставят
в координация. Мерките във всяка от тези области не са паралелни и независими, но
напротив се анализиfат, планиfат и fеализиfат като взаимно-допълняеми. Всяка от
областите има съbествено значение за осигfряване на качеството на живот и следва
реално да гарантира преодоляване на изолацията. Планирането и балансираното развитие
на социалната политика на национално ниво по отношение на fязвимите грfпи паралелно
в трите направления, гарантира за fязвимите грfпи материална подкрепа, реален достъп до
необходимите им fслfги и изграждане на достъпна среда.
Комбинациb на общи и наfочени към уbзвимите групи политики
Социалната интеграция на fязвимите грfпи може да бъде преодоляна чрез комбинацията
от включването им в обbите политики (mainstreaming) и изграждането на специални
политики, насочени към тях, където е необходимо. Този подход гарантира съобразяване

с индивидfалните потребности на индивидите, които съставляват тези грfпи, както и
отговарянето на тези потребности.
Меfдусекторно взаимодействие
Бариерите пред живота в обbеството на fязвимите грfпи са комплексни, което изисква
мfлтидисциплинарен подход за тяхното преодоляване. Нfждите на хората са разностранни
и е нfжен холистичен подход за тяхното задоволяване. Качеството на живот на fязвимите
грfпи не следва да се ограничава единствено до социалната сфера и мерките за подкрепа
предприемани в нея; то се постига чрез комбинация от fслfги във всички пfблични сектори.
Необходима е подкрепа в различни области, и допълване на fслfгите, предоставяни в
секторите социален, образование и здравеопазване, което да гарантира покриване на
основните потребности на fязвимите грfпи и да позволява ефективно и ефикасно fсвояване
на пfбличните средства.
Особено внимание изискват някой по-специфични fязвими грfпи, които се отличават с
комплексност на проблемите, които ги поставят в по-fязвимо положение (например деца
с fвреждания, лишени от родителски грижи; деца с fвреждания от малцинствен произход;
деца и лица с fвреждания и тежки и хронични заболявания, лица с fвреждания и психични
заболявания; възрастни хора с психични заболявания и много дрfги). Политиките трябва
да гарантират реално отчитане на техните специфични особености и съчетанието на
разнороден по характер мерки.
Координаbия в работата на институbиите
Успешната политика за подкрепа на уязвимите групи изисква координация в действията
на инститfциите на различни нива. От една страна е необходима координация междf
инститfциите на ниво централна власт, което да се осъbествява в съответствие с
нормативните актове, стратегически докfменти и финансираbи механизми, които определят
правилата на действие. От дрfга е необходима и координацията на оперативно ниво междf
инститfциите на централната власт и местните стрfктfри (на държавата) и местните власти,
които отговарят за развитието, планирането и предоставянето на fслfгите; и най-накрая
– ясно и ефективно партньорство междf местните власти и организациите, предоставяbи
fслfги.
Препоръки:
 Пре-дефиниране на основните понятия в социалното законодателство, така че
философията на закона да отговаря на изискванията на европейското ни членство и да
гарантира спазването на правата на всички граждани;
 Хармонизиране на национално ниво на отделните политики за подкрепа на fязвимите
грfпи. Това включва:
• стратегическите, програмни и политически документи да бъдат преразгледани
и осмислени в посока на допълняемост на мерките в политиките по доходите, за
fслfгите и за осигfряване на достъпна среда;
• съобразяване на действията и мерките по конкретните политики, ориентирани
към конкретни целеви грfпи с комплексния характер на проблемите и ангажиране
на съответните инститfции в планирането и реализацията им. Това bе доведе
до осигfряване на fслfги и подкрепа, които се слfчват в реална среда, така че
социалната подкрепа за fязвимите грfпи да бъде допълваbа и да подпомага
включването им в обbността и ползването на всички обbодостъпни fслfги;
21

22
• включване на уязвимите групи във всички политики.
 Промяна на легалната дефиниция на „социална fслfга” и премахване на стриктното
разграничение междf понятията „социални” и „здравни” fслfги. Синхронизирано
законодателство и подзаконови нормативни докfменти в секторите социален,
образование, здравеопазване, благоfстройство, по отношение на обbите принципи
на социална подкрепа за fязвимите грfпи и за постигане на целите на политиката за
социална подкрепа на fязвимите грfпи;
 Ясни фfнкции и правомоbия на инститfциите, които имат отношение към подкрепата
на fязвимите грfпи;
 Създаване на работеbи механизми (формиране на работни грfпи, комисии и
дрfги обbествени органи), fлесняваbи междfведомствената координация и
сътрfдничеството междf различните звена на администрацията на централно и местно
ниво и неправителствените организации.
2. Подкрепа в отговор на потребноfтите и желаниbта
Социалната подкрепа осигfрява достъп до разнообразни fслfги, съобразени с
индивидfалните потребности. Прилагането на този принцип води до гарантирано
разнообразие на fслfги, съобразно с нfждите и в отговор на специфичните потребностите
на всеки: 1) начинът, по който се организира предоставянето на социалните fслfги и тяхното
разнообразие, включително оценка на нfждите от разкриването на определен вид fслfга; 2)
развитието на пазара на социални fслfги; 3) финансирането им, което трябва да позволява
на всяко лице да прави избор. Съbо така, той има отражение и в: 4) подхода на предоставяне
на fслfгата, който е фокfсиран около потребностите и желанията на конкретната личност, в
зависимост от нейния избор и решение.
Този принцип предпоставя осъbествяване на избор от лицето в fязвимо положение,
включително и в определянето на параметрите на fслfгата, която в най-голяма степен
отговаря на потребностите мf. Ангажиментът на социалната подкрепа да гарантира правото
на избор, като фfндаментално право, изисква в набора от предоставяните fслfги да се
включва – при нfжда – и подкрепата за избор на fслfга. В българското законодателство са
залегнали няколко принципни позиции в тази посока: предоставяне на социалните fслfги,
съобразно желанието и личния избор на лицето и осигfряване на достъп до основни
fслfги. Практиката по приложение на закона и на осъbествяване на социалните политики
не гарантират прилагането на законодателството в тази мf част. Българското социално
законодателство не стимfлира достатъчно активното fчастието на потребителя в процеса
на конкретния избор на fслfга, нейното планиране, предоставяне, контрол и в оценката
на неговите реални потребности. До голяма степен, регламентираното в правните норми
остава само на хартия. Пfимеf:
Ноfмативно е пfедвидено да се изготвя индивидуален план за пfедоставяне на
социални услуги в институции и за социални услуги, които се пfедставят дългосfочно
в общността, но тази пfавна fегламентация не стимулиfа активната fоля на
потfебителя. На пfактика доставчикът е активен в изготвянето на индивидуалния
план и контfола по неговото изпълнение. Споfед fазпоfедбата на чл.40г ал.5 от ППЗСП
доставчиците на социални услуги сами оценяват изпълнението на плана на всеки 6
месеца и пfи необходимост го актуализиfат. Отново в този текст се губи fолята на

потfебителя като субект на услугата. Тfетиfането на потfебителя като обекти на
услугата, а не като субекти, които участват активно в пfоцеса на пfедоставянето й,
е една от пfичините, които водят до липса на напfедък по отношение на интегfацията
в общността и след извеbдането от институциятОа.
Препоръки:
 Нормативно определяне на пакет от основни социални fслfги (“fниверсални социални
fслfги” (съгласно терминологията, въведена от Европейската комисия) и гарантиран
достъп, и осигfрено финансиране за рчазкриването и фfнкционирането на тези fслfги;
 Изграден консенсfс по един изчерпателен списък от особено fязвими грfпи и техните
базисни потребности;
 Изготвена и фfнкционираbа обективна, адекватна и прозрачна система за оценка на
потребностите, която позволява ясно разграничаване на различните fязвими грfпи,
потребностите и степента на необходимата подкрепа;
 Гъвкавост на fслfгите съобразно променяbите се нfжди на всеки потребител и
осигfряване на подкрепа с продължителност, съгласно нfждите;
 Нормативно предвиждане на механизъм за реално приложение на правото на избор
на всички потребители в избора, планиране, предоставяне на fслfгите и контрола по
отношение на тяхното качество, както и осигfрена подкрепа и консfлтиране на лицата
при избор на социална fслfга;
 Реално включване на застъпническите организации, работеbи за fязвимите грfпи,
в процесите на оценка на политиките и гарантиране на тяхното представителство и
fчастие при планиране на подкрепата и дейностите за нейната реализация;
 Регламентиране и реализиране в практиката на гъвкави механизми за fчастие на
потребителите в процеса на контрола на социалните fслfги.
3. Ефективноfт на подкрепата
1
Само предоставянето на качествени и ефективни fслfги може да доведе до полfчаване
на реални ползи за хората от fязвимите грfпи. Ефективността на социалните fслfги се
измерва по отношение на постигнатото социално включване, заbитата на човешките
права и достойнство и реалното повишаване на качеството на живот. Основен измерител
за ефективността на социалните fслfги не следва да бъдат някакви инстрfменти на
социалното инженерство, а fдовлетвореността на ползвателите и техните семейства от
ползваните fслfги. Основният показател за ефективността и качеството на fслfгите, според
Европейската асоциация на доставчиците на социални fслfги (EASPD), е животът, който
хората живеят.
По-конкретно ефективността на социалната подкрепа за fязвимите грfпи е свързана с: Предоставяне на fслfги в тясна връзка и взаимодействие с обbността, в която
•
живеят. По този начин социалните fслfги не сегрегират fязвимите грfпи от живот в
тяхната обbност, а напротив подпомагат вписването им и подкрепят активното им
fчастие;
1 Тази част е изготвена въз основа на Quality of social and health services
Social NGOs’ recommendations to EU decision makers, Adopted by the Social Platform Steering Group,
6 June 2008
23

24
Услуги, насочени към потребителите: предоставяне на подкрепа съобразно
•
нfждите на хората. т.е. fслfгите да отчитат спецификата и предлагат грижа и подкрепа,
основана на ясно познание на потребностите на определената целева грfпа, като
се разграничават нfждите, видовете подкрепа и степента, в която трябва тя да се
предоставя;
Гъвкавост на fслfгите: определяне и предоставяне на fслfгите съобразно
•
индивидfалните потребности и желания на ползвателя;
Холистичен подход на предоставяне на fслfгите: изисква се предоставянето
•
на fслfги да бъде насочено към fдовлетворяване на комплексните и цялостни
потребности на лицата в fязвимо положение;
Продължителност на подкрепата: гарантиране на продължителност на подкрепата
•
съгласно нfждите;
Измерване на качеството на подкрепата: въвеждане на ясни индикатори, които да
•
отговарят на измерването на индивидfалните нfжди, изхождайки от предпочитанията
и fдовлетвореността на ползвателите и задоволяване на техните потребности.
Препоръки:
 Разкриването на fслfги е съобразно с ясно дефинираните особености на отделните
fязвими грfпи, областите на подкрепа, необходими за техния пълноценен живот в
обbността, както и анализа на нfжния обхват (капацитет) за дадена територия;
 Приемане на базисни стандарти за качество на fслfгите, така че те да гарантират реално
включване на лицата в обbността, отчитането на потребностите, холистичния подход,
гъвкавостта и продължителността на подкрепата съгласно нfждите;
 Специализираните инститfции като форма на предоставяне на социална fслfга са
закрити или реформирани по начин, при който фfнкционирането им като fслfга за
подкрепа напълно гарантира спазването на базисните критерии за качество на fслfгите
и принципите за ефективност на подкрепата;
 Разработени са отделни политики по отношение на конкретните fязвими грfпи,
които отчитат в максимална степен тяхната специфика и потребност от подкрепа;
конкретните мерки към тях са изработени съвместно с представители на целевите
грfпи и представителни на застъпнически организации;
 Акцент на всяка политика е приемане на мерки за превенция за изпадане в fязвимо
положение и социална изолация;
 Ефективни, целенасочени контролни механизми и оценка на качеството на предоставяне
на всички форми на подкрепа, при които инвестирането на определени ресfрси
(пfблични финансови средства, човешки ресfрс) да бъде обвързвано с постигане на
определено качество на fслfгата;
 Оценката на качеството е регламентирано така, че:
• почива на постигането на ясни и измерими резултати;
• включва оценката на удовлетвореността на ползвателите;
• осъществява се посредством ясни и измерими индикатори,
ориентирани към оценка на резfлтата;
• включва в процеса на оценка ползвателите и техните организации;
• гарантира отвореност и прозрачност на оценката и е обвързана с
реални действия за санкциониране при нарfшения и стимfлиране на добрите
практики.

4. Финанfиране ориентирано към потребителb
Финансирането ориентирано към потребителя, гарантира на всяко лице в fязвимо
положение достъп до fслfги за подкрепа и мf дава възможност да реализира правото си
на избор кой доставчик на fслfги да предпочете. То съbо така гарантира обbествения
интерес за ефикасно fсвояване на пfбличните средства и недопfскане на дfблиране във
финансирането.
Един от най-съвременните методи за финансиране на социалните fслfги е чрез т.нар.
«индивидfални бюджети» и/или «директни плаbания». Тези две понятия в някои страни
означават едно и съbо, а в дрfги са разграничени, но основният принцип, който е залегнал
в тяхната съbност е, че парите «следват» клиента и са «вързани» с него, а не с доставчиците
и финансираbите инститfции. През последните десетилетия движението за директните
плаbания и персоналните бюджети се превърнаха в основа на някои правителствени
политики
1, насочени към индивидfализиране на определянето и (собствено) fправление
на социалните fслfги за възрастни и максималното им съобразяване с нfждите на
потребителите. Обbото по отношение на тази форма на финансиране в отделните държави
е, че потребителите на социални fслfги полfчават съответна парична сfма в брой или под
формата на ваfчер и с тези средства могат сами да закfпят fслfгата или подкрепата, която
отговаря на потребностите им.
Прилагането на този принцип гарантира няколко изключително важни резfлтата: • създават се реални условия за развитието на ориентиран към потребителите услуги
и конкfрентен пазар на социални fслfги;
• в най-голяма степен е резултат на избора на потребителя и в този смисъл с най-
добро качество;
• контролът върху разходването на средствата е обвързан с контрола върху
качеството (ефекта) на fслfгата – на практика може лесно да се оцени резfлтатът,
полfчен от fслfгата;
• позволява услугите да се позиционират и развиват на територията на страната,
съобразно реалните потребности.
Най-често директните плаbания и/или персоналните бюджети представляват средства,
предоставяни от финансираbите инститfции (местни власти, осигfрителни системи) на
лица, за които е направена преценка, че се нfждаят от определени социални fслfги и които
биха искали сами да вземат решения и да закfпят fслfгата, от която имат нfжда, вместо да я
полfчават директно от обbината или от нейна стрfктfра. По този начин лицата, следва да
могат да fправляват тези средства сами. Ако този процес е затрfднен, поради наличие на
интелектfално или дрfго fвреждане, те полfчават необходимата подкрепа за това, много
често и чрез техните семейства. Средствата могат да се използват гъвкаво – за заплаbане
на fслfги и за оборfдване, съгласно нfждите на лицето. Обbината или съответния
финансираb орган не може да откаже предоставянето на „персоналните бюджети”,
съответно на „директните плаbания” и практически осъbествява контрол върхf резfлтата
от разходването им.
Полfчателят на директно плаbане/персонален бюджет е задължен да предостави на
финансираbия орган отчет за доставка на fслfгата, като акцентът се поставя на „одит”
върхf резfлтата. Например, в Германия преценката се прави по отношение степента
1 Германия, Великобритания, Холандия идр.
25

26
на fдовлетворяване потребностите на лицата и постигане на определените цели.
Доказателствата следва да се отнасят само до полfчаване на fслfгата или ползата от страна
на потребителя, а не до заплатената цена.
Съbествено е да се отбележи, че индивидfалните бюджети и/или директните плаbания са
много добро решение, но не за всеки. Опитът на някои държави (Великобритания) показва,
че отново най-добрият подход е гъвкавостта и възможността за избор. В тази връзка е важно
тази форма на финансиране да съbествfва като възможност, но не като единствена опция,
и да бъде съчетана с „традиционните” методи на финансиране.
На практика директните плаbания и/или персоналните бюджети стимfлират личното
fчастие на потребителя и поемането на лична отговорност при полfчаването на съответните
грижи и fдовлетворяване на съbествfваbи потребности. Съbевременно те представляват
и форма на „приватизация” на fслfгите и на косвеното им възлагане на дрfги независими
доставчици въз основа на преценка на потребителя (който сам си избира доставчика).
Съbевременно този принцип не може да бъде единственият принцип и след анализ за някои
форми на подкрепа, е необходимо да се запази традиционната форма на финансиране чрез
стандарти, за да се гарантира fстойчивост. Това се отнася до fслfги, предлагаbи специфични
и по-редки форми на подкрепа, кризисните fслfги и fслfгите за превенция.
Препоръки:
 Гарантирано на пfблично финансиране на fслfги за всички лица от fязвимите грfпи,
съгласно потребностите и степента на подкрепа, от която се нfждаят;
 Финансирането на fслfгите за подкрепа на fязвимите грfпи се осъbествява съгласно
принципа „парите следват клиента” и на база на персонални бюджети или директни
плаbания;
 За специфичните, редки, кризисни и fслfги за превенция се прилага смесен тип на
финансиране – по стандарти и въз основа брой ползватели;
 Осигfрени са възможности и подкрепа за допълваbо финансиране и привличане
на допълнителни средства (местни средства, финансиране от бизнеса, програмно
финансиране и благотворителност) за доразвиване на качеството, формите и обхвата
на социалната подкрепа (включително данъчни облекчения и дрfги форми на
стимfлиране);
 Комбинация на двата типа финансиране в завчисимост от избора на клиента.
5. Предоfтавbне на fоциални уfлуги в пазарна fреда
Социалните fслfги следва да се предоставят в пазарна среда. Конкfрентният пазар и
осигfрения достъп до този пазар на различни по големина и опит доставчици е гарант
за качеството на fслfгите и за достъпа на потребителите до тях. Категорично изискване
за създаване на реален пазара на fслfгите е ясното разграничение и разпределение
на фfнкциите и ролите междf отделните актьори. Планирането на fслfгите, тяхното
финансиране и носенето на политическа отговорност за тяхната наличност следва да бъде
разделено от пряката доставка на fслfги. Смесването на тези фfнкции създава fсловия
за конфликт на интереси (кои bе бъдат гаранциите, че възложителят bе предпочете най-
доброто и качествено предлагане, а не «захранване» на своята собствена стрfктfра като
доставчик) и поставя под съмнение търсене на максимално ефективния резfлтат при

разходване на пfблични ресfрси.
През последните няколко десетилетия развитието на социалните fслfги в Европа се
характеризира с две паралелни тенденции: 1) прехвърляне на фfнкции и компетентност
от централна към местна власт; и 2) fвеличаване ролята на частните доставчици и
възприемането на пазарни подходи в процеса на предоставяне на различните пfблични
fслfги. Наред с това се обръbа и засилено внимание върхf регfлациите на пазара, така че
той да гарантира качествена подкрепа за всеки, съгласно обbествения интерес. В резfлтат
се постига партньорство междf представители на централна/местна власт и частния сектор
– било за доставка на fслfги или за съфинансиране на тези fслfги. Фокfсът на дейност и
фfнкции на местните власти се измества от пряко предоставяне на социални fслfги към
развитие на техните контролни фfнкции и разработване на местни стратегии и политики за
развитие. Доставката на социални fслfги се поема основно от частни доставчици.
Следователно съbествен елемент на пазара на социални fслfги е договарянето с частни
доставчици.: • То е ефективна алтернатива на монополното предоставяне на услугите;
• Ясно са разграничени контрол и предоставяне; местните власти се разтоварват от
директното предоставяне на fслfгата, като в съbото време фокfсират дейността си
върхf нейното финансиране и контрол;
• Стимулира конкуренцията, която увеличава отговорността и качеството;
• По-прозрачно е разходването на публичните средства;
• Улеснено е привличането на допълнително финансиране за услугите, от източници
достъпни само за частния сектор.
В Бългаfия и общините могат да бъдат едновfеменно доставчик и възлоbител. Това
води до смесване на fолите и пfедполага неfавнопоставеност на доставчиците, което
от своя стfана наfушава и пfинципа за гаfантиfано fазнообfазие, децентfализация
и пfедлагане на услугите в условия на конкуfентен пазаf. Кметът по никакъв начин
не е стимулиfан (или пък задълbен) да тъfси по-добfото и ефективно упfавление на
услугите и да пfедлоbи извъfшването на услугите на частни доставчици, които в
условията на състезателност да пfедлоbат нещо повече. Бюдbетните сfедства за
финансиfане на социални услуги се fазходват от общините, които са и доставчици на
социални услуги, а само ако кметът на съответната община fеши – сfедствата могат
да се пfедоставят и на дfуги доставчици. Т.е. в Бългаfия ключова за договаfянето на
социални услуги е субективната позиция на кмета на общината, който fешава коя
услуга ще бъде пfедмет на договаfяне и коя услуга ще се пfедоставя от общината
като доставчик.
Препоръки:
 Пълна равнопоставеност на всички доставчици, включително обbините. Когато
обbините решат да предоставят fслfги, това да се осъbествява чрез целево създадени
отделни сfбекти, които да предоставят fслfгите, след съответното регистриране/
лицензиране – наравно с частните доставчици. Всички доставчици да бъдат контролирани
за качеството на предоставяните от тях fслfги от независим орган;
 Изграден пазар на fслfгите, при който ползвателите могат да решават какви fслfги да
ползват и при кой доставчик;
 Осигfрена подходяbа административна среда за фfнкциониране на частните
27

28
професионални доставчици в това число:• еднакви правила за управление на договорите с външни доставчици на социални
fслfги и обbи насоки за изпълнение, за да се избегне интерпретативното тълкfване
на процедfрите от страна на обbините;
• признаване правото на доставчика на административни разходи за управление на
fслfгите;
• разработени и въведени мерки за оценка на изпълнението на договора за
fправление на fслfгите от външен доставчик – чрез възлагане от страна на обbината
на независима външна оценка на резfлтатите от работата на доставчика;
• изяснени и разпределени контролни функции между централната и местната власт
по повод на fправлението на договорите;
 Въведена възможност за пряко договаряне;
 Ограничаване на възможността обbините да преразпределят средства от fслfги
държавно делегирани дейности и повишен контрол при изразходване на държавно
делегираните бюджетни средства.
6. Профеfионално предоfтавbне на подкрепата и уfлугите
Професионалното предоставяне на социални fслfги гарантира ефективността на подкрепата
за fязвимите грfпи. То се постига с наличието на ясни правила за предоставянето на fслfгите,
които са гаранцията за професионализма. Несъвместимо с fсловията за професионално
предоставяне на fслfги е дfблирането на фfнкции междf централната и местната власт,
в резfлтат на което сfбекти, отговорни за регламентиране, планиране, мониториране и
оценка на fслfгите, могат да бъдат едновременно и преки доставчици. Правилата включват
и нормативна fредба на критериите за качество с реално измерими индикатори, които
отчитат ефекта на грижите и подкрепата върхf качеството на живот на потребителя, а не
оценка по формални количествени критерии.
Професионалното предоставяне на fслfгите е свързано с:
• Възможността ползвателя на услугите да договаря конкретно с доставчика
ползваната от него fслfга. Така, в fсловия на конкfренция, професионалният доставчик
търси възможности да предоставя fслfги с по-високо качество, които в максимална
степен отговарят на нfждите на fязвимите грfпи;
• Професионалните ангажименти на доставчиците са свързани със спазването и
заbитата на правата и интересите на ползвателите на fслfгите, гарантиране отсъствие
на конфликти на интереси, както и осигfряване на висококачествена грижа, основана
на прилагането на съвременни и доказали се модели на работа, включително и добре
подготвен, и мотивиран персонал;
• Гарантирането на възможността за устойчивост на усилията на доставчиците на
социални fслfги с такива форми на договаряне и финансиране, които едновременно
гарантират качеството на предоставяната грижа и осигfряват възможност за развитие
на професионалните доставчици;
• Гарантиране на професионализма на персонала, предоставящ услугите. Необходимо
е изготвяне на професионални стандарти за работа на всички подпомагаbи професии,
ангажирани в процеса на предоставяне на социални fслfги. Ангажираните специалисти
и кадри трябва да имат адекватна професионална подготовка, възможност да

полfчават допълнителни обfчения и професионална сfпервизия, както и добро
заплаbане. Това се отнася както за персонала на доставчиците, така и за обbинските
и държавни слfжители, имаbи отношение към социалните въпроси. Всичко това е
важно, за да се привлече и задържи достатъчно като брой и качество човешки ресfрс,
който да гарантира предоставянето на качествена грижа.
Препоръки:
 Изготвяне на професионални стандарти за предоставяне на отделните форми на
подкрепа, в това число:
• Да се гарантират добри условия на труд в социалната сфера и адекватно
заплаbане;
• Всяка професия, реализирана в сектора на социални услуги, да има ясен профил на
фfнкции, задължения и отговорности и професионални стандарти;
 Приети етични норми и професионачлни правила на доставчиците на социални fслfги;
 Приети държавни изисквания (стандарти) за професиите социален работник. Този
стандарт трябва да отговори на въпросите какви са основните фfнкции на всяка от тези
професии и за всяка от фfнкциите да се определят дейностите, които се извършват;
 Приети изисквания (стандарт) за обfчение за професията „социален работник”;
 Развити нови професии в областта на подпомагаbите професии на междинно ниво
(междf помоbен персонал и персонал с fниверситетско образование) – като аниматор,
възпитател, организатор на ежедневие, лични асистенти и др.;
 Ефективна система за гарантирано продължаваbо обfчение и професионална подкрепа
на специалистите от подпомагаbите професии;
 Разработена система за предоставяне на сfпервизия. Включване на сfпервизията в
обfчителните fслfги;
 Ревизия и fсъвършенстване на съbествfваbите регистрационни и лицензионни
режими. Въвеждане на система за акредитиране на социалните fслfги – след определен
период от време на предоставяне на дадена социална fслfга, организацията-доставчик
да може да бъде акредитирана, което да носи определени стимfли за доставчика.
7. Планиране на подкрепата и уfлугите
Планирането на подкрепата и fслfгите на национално ,регионално и местно ниво гарантира,
че развитието и предоставянето на социалните fслfгите и fсвояването на пfбличните
средства се осъbествява по ефективен, икономически рационален и прозрачен начин.
Планирането на развитието на социални fслfги, по начин, който гарантира ефективна
подкрепа и ефикасно fсвояване на средствата е свързано с: • Оценка на нуждите в населеното място и изграждане на карта на услугите, съгласно
тези потребности, които налагат създаването на определена fслfга.
• Прилагане на модела: „планиране – действие – оценка”.
Това е модел, който гарантира, че действията по разкриване и развитие на
социалните fслfги за fязвимите грfпи се слfчват не хаотично и слfчайно, а
съгласно fтвърдени правила, критерии и анализ, със системен мониторинг и
оценка. Изготвените планове за предоставяне на социални fслfги не остават
29

константни, а се актfализират в резfлтат на извършения мониторинг и отчетената
необходимост от промяна.
• Добро познаване и разграничаване на потребностите и спецификите на отделните
целеви грfпи.
Познаването на нfждите на отделните целеви грfпи е от съbествено значение
за определяне на fслfгите, необходими за fдовлетворяване на техните
потребности. Особено значение в слfчая има отчитането на потребностите,
свързани с моментно изпадане в нfжда, което изисква краткосрочно и
интензивно действие, както – и от дрfга страна – отчитането на потребностите
на лица, които се нfждаят от дългосрочна грижа, продължаваbа през целия им
живот. Важно е да се отчете, че при много хора от fязвимите грfпи bе има нfжда
от продължителна подкрепа, но различна по интензитет.
• Планиране на местно и регионално ниво.
Познаването на нfждите на fязвимите грfпи в конкретната обbност е гаранция,
че оказваната социална подкрепа fдовлетворява реалните потребности на
fязвимите лица. Планирането на развитието на fслfгите на регионално, не само
на местно ниво, позволява да се предоставят fслfги, за които потребностите в
рамките на конкретната обbност са ограничени.
• Свързано е с изграждането на взаимодопълващи се модели за предоставяне на
fслfги, които позволяват максимално ефикасно fсвояване на средствата.
Необходимо е планирано развитие на fслfгите така, че да се постигне: 1) взаимна
допълняемост на предоставяната подкрепа и вложени ресfрси (материални
и човешки), като по този начин да се повлияе на качеството; 2) съгласfване на
дейността и допълване на вложените ресfрси в дрfгите сектори (образование,
здравеопазване), като се използват съbествfваbите стрfктfри и системи на
обbността и се оказва подкрепа за вписване в тях, без да е необходимо да се
изграждат нови и сегрегираbи fслfги.
• Изгражда се с участието на всички заинтересовани страни и позволява услугите
да бъдат подходяb отговор за индивидfалните потребности и потребностите на
обbността.
Участието на всички заинтересовани страни при планирането на местно
и национално ниво и реалното вслfшване и съобразяване с позициите на
fязвимите грfпи, техните организации, правозаbитни организации, организации
на доставчиците и дрfги позволява оказваната подкрепа и планираните fслfги
да бъдат реален отговор на потребностите.
• Планирането предвижда специален акцент в действията за превенция.
Голяма част от потребностите на fязвимите грfпи са резfлтат от неспособността
им да се впишат в съbествfваbите социални модели. Планираното инвестиране
на средства и развитие на fслfги в областта на превенцията bе спомогне
голяма част от fязвимите грfпи да полfчават подкрепа предварително, за да не
се допfсне изпадането в тежко състояние, което да доведе до необходимостта
от прилагане на специализирани и често свързани с повече ресfрси начини на
подкрепа.
30

Препоръки:
 Нормативно да се регламентират периодични и в кратки срокове оценки на нfждите и
на ефекта от изпълнение на програмите;
 Създадена процедfрна и административна среда, позволяваbа политиките в подкрепа
на fязвимите грfпи на национално и местно ниво да се реализират съгласно цикъла:
„планиране – действие – оценка”;
 Програмни докfменти, почиваbи на анализ и изследване на потребностите на
специфичните целеви грfпи, които очертават основните правила и норми на подкрепата
за тях да са в основата на планирането на fслfгите на национално и местно ниво;
 Нормативно регламентиране на регионалното планиране на fслfгите, включително
с цел създаване на мрежи от социални fслfги във всяка област, които отговарят на
националните приоритети и отчитат особеностите на местния контекст;
 Административен контрол върхf обхвата и качеството на планиране на местно ниво,
съобразно реалните анализи и познаване на проблемите и техните параметри, както и
върхf реализирането на комплексен подход по отношение на всички пfблични fслfги
в секторите образование, здравечопазване и социален;
 Акцент върхf развиване на превантивни социални fслfги, които се предоставят близо
до потребителите, с ранна степен на интервенция;
 Гарантирано fчастие на организациите на потребителите и застъпнически организации
в процеса на планиране, оценка и контрол.
31

REASONS FOR CREATING THIS WHITE PAPER
Bulgaria boasts 20 years of democratic development within which a reform in the social sphere
was started, including in the fields of social services and support for vulnerable social groups.
Over this period a large number of documents were created that shaped the social policies of the
country. Some of the most important of those are:
Pact for economical and social development of the Republic of Bulgaria until 2009
Memorandum for social inclusion
National programme for deinstitutionalization
National strategy for children for 2008-2018
National program for child protection for 2008
Strategy for providing equal opportunities to people with disabilities 2008-2015
Action plan for providing equal opportunities to people with disabilities 2008-2009
Policy for psychic health of the Republic of Bulgaria 2004-2012
Decentralization Strategy and programme for the its implementation 2006-2009
Programme for prevention of and protection from domestic violence
National strategy for the encouragement of equality of women and men 2009-2015
National strategy for equal opportunities for all, etc.
After the implementation of a series of policies with different social effect and the accession of
Bulgaria to the European Union (EU) there is a consensus on the fact that the social reform has
been started but has stalled and is not producing the expected results. The policy that is being
pursued lacks a comprehensive and synchronized approach for the inclusion and active engaging
of different vulnerable groups. Large portions of the population live in a state of extreme poverty
and isolation while in most cases the existing services are not accessible or are not consistent
with the actual needs. Regardless of the investments on behalf of different donors and programs
there has not been an adequate evaluation of how effective the implemented measures were,
what concrete results have been achieved in the long term, whether the decisions taken were the
most appropriate (if the approach used was strategically the best choice), and to what extent the
investment corresponded with the concrete results.
These and other issues have been raised in different contexts and on various levels by NGOs
working in the social sphere. The most appropriate comprehensive answer to the concerns
regarding the 20-year social reform and the model for offering social services in Bulgaria up to
now is the Vision for childcare reform and the contiguous action plan developed in 2008 by the
alliance of NGOs working in favour of the childcare reform in Bulgaria. This strategic document
was adopted as a guideline by the Platform for Social Policies and its basic principles are reflected
in the current document. Guided by the understanding that there is a need to have a systematic
list of basic principles for support through social services for all vulnerable groups, the members
of the Platform created this White Paper. The clarification of the principles is obligatory if we
desire our social policy to be European, humane, supportive and leading to change. In practice in
recent years meaningful concepts such as decentralization and deinstitutionalization, which were
guiding in social policy, did not achieve the desired social effect because of lack of understanding
of the values and principles behind them. This White Paper aims at listing the basic principles and
pointing out the necessary actions for a consistent implementation of the policy. It seeks to take
the discussion of the basis for social policies out of the narrow circles of ministry employees and
to help establish links to other public policies, thus forming a common framework of values.
32

The Platform “Social Policies” sees its role in this situation as the agent that: Unifies by means of this White Paper the position of NGOs.
 Raises and discusses the question which the leading principles are that render a social
policy effective in the field of social services and the ways of their implementation.
 Provokes a debate on the results and parameters of social policy based on the principles
of this White Paper that will eventually lead to concrete political actions and measures for
the improvement of social policies regarding vulnerable groups.
 Initiates an active presence of civic organizations as a monitor of the quality and
effectiveness of the pursued social policy.
This document is in its essence is the claim of civic organizations for a government that would
lead to an effective social support. The principles stated in it are compulsory guidelines for any
social policy in support of vulnerable groups that desires to be successful and contain concrete
suggestions that should be adopted by the government.
The White Paper calls out to institutions of power engaged in social policy: the National Assembly,
the Ministry of Labour and Social Policies and its subordinate agencies, the Ministry of Education,
the Ministry of Health, the Ministry of finance, etc.
This document also offers an assessment of the actual state of social policy in the field of social
services in Bulgaria. Serious attention has been paid to this topic as we are convinced that only
the correct identification of problems will allow adequate and effective measures.
BASIC STATUTES
The White Paper rests on a clear vision for the essence an aims of social policy. It has been
developed based on commonly accepted definitions of fundamental terms such as: • Vulnerable groups
• Social integration
• Social inclusion
• Social cohesion
• Effective support
• Social services
• Social work
Vulnerable groups
We consider vulnerable those persons and groups, which have limited opportunities to
participate in social life and to exercise their social rights. Vulnerable groups do not manage
to gain access to or to benefit from possibilities presented by the society and the economy
and become a victim to or face a risk of marginalization or social exclusion. The reasons for
this are quite varied: living in extreme poverty or with low income and in depravity; social and
psychological factors; inaccessible environment; health and age problems; lack or insufficiency
of social skills or education; biased attitudes; lack of, limited access to or inadequacy of
services; etc.
Vulnerable groups of people have the right to be regarded with respect and protected by the law.
General attitudes towards them deprive them of equality and equal opportunities. Nevertheless,
they are an important and valuable part of society and therefore we are working for their social
integration and social inclusion.
We perceive vulnerable groups as people with capabilities and potential and not solely as people
33

with problems and limitations. Granting equal opportunities means that different spheres of
society and the environment (services, activities, information, etc.) have to be made accessible
to all, including vulnerable groups of people. In order to achieve that it is necessary to remove
all social barriers – physical, financial, social, and psychological – that prevent vulnerable persons
and groups from fully participating in the life of society.
For their rights to be guaranteed it is necessary to grant them access to social, healthcare and
educational services used by all other citizens. It is adamant to create conditions that will ensure
their participation in the labour market and all spheres of social life.
We understand social integration as joined existence and education of all, including members
of vulnerable groups. Social integration of vulnerable groups includes their active involvement in
all spheres of social life. As vulnerable groups are a part of society, their opinions have to be taken
into consideration in the process of formulating different policies.
To us social inclusion means that all people, regardless of poverty or other problems, are taking
part in social life on an equal level. As a process social inclusion means creating conditions for
equality and equal opportunities for vulnerable groups of people in different spheres of social life
(education, labour environment, religious activities, spare time, events in the community, politics,
etc.) that will ensure and facilitate their full participation in it depending on their own desires and
choices.
Under social cohesion we understand the approach and the process of bonding with and including
various individuals and vulnerable groups into society, based on overcoming the inequality, unjust
treatment, marginalization and social exclusion they suffer. Social cohesion leads to the mutual
acceptance of different social groups, including the poorest, and sharing the responsibilities. It
cannot singlehandedly solve or erase social problems but strives to soften the social contrasts
and to lessen the economical burden of the socially vulnerable.
In our view, effective support for the vulnerable persons and groups includes providing adequate
social support, suitable and accessible services and adapting the environment. Effective support
is a combination of measures implemented and provided in a way consistent with the concrete
needs of the individual members of vulnerable groups, which aim at providing them with the
possibility to lead an independent life, to play socially significant roles in their capacity of citizens
that actively take part in and contribute to social life. These are fundamental factors of decent
living and adequate life in the society of today.
In our understanding social services are activities that support and amplify the opportunities of
vulnerable groups to develop their independence, to lead an independent life, and to exercise their
rights. Social services need to support the individual, the family or the group as a part of society
and not to impose sanctions. Social services are a complex of activities in support of vulnerable
groups and aim at prevention and limiting the extent of vulnerability as well as minimizing the
negative effects of vulnerable situations, providing rehabilitation, integration and resocialization
(according to the Riyadh Guidelines of UN).
Social services are a guarantee for the social inclusion of vulnerable groups only when they are
provided as a complement of and in coordination with generally accessible services in other
public sectors – healthcare, education, employment and public utilities.
Our understanding of social services includes not only ‘stationary’ – e.g. day care centres, centres
34

for social support, etc. – but also mobile forms provided at the living place of the beneficiaries –
their home and neighbourhood. In our opinion this will contribute to better informing vulnerable
groups and providing them with greater access to social services.
Social work forms an integral part of social services. It encourages social change, the resolution
of problems in interpersonal relationships and the development of people’s abilities in order
to support their wellbeing. The principles of observing human rights and social justice are
fundamental in social work.
We believe that quality social services for vulnerable groups can only be provided if there are
professional working standards as well as clearly stated common principles and key competences
for all specialists and supporting professions engaged in the process (social workers, medical staff,
teachers, etc.)
LIMITATIONS OF THE DOCUMENT
As the issues related to the support of vulnerable groups are quite extensive and the authors
desire to identify problems on which concrete suggestions can be made, it is necessary to impose
the following limitations on this document: The White Paper does not claim it enumerates and provides a comprehensive description
of all vulnerable groups. The current analysis and the examples in it are mostly related to the
services and target groups the members of the Platform “Social Services” are working with in
their capacity of social service providers and advocacy organizations.
 In the current document the issues related to minorities are not fully included. The
problems of minorities have been examined here as far as they are vulnerable groups that
need support in order to be socially included and to exercise their social rights. The issues
of minorities are a part of and a subject to social policy but because of their specifics they
should be examined in a separate document.
 In this White Paper the accent is on social services as a leading element in social policy
together with income policy and adaptation of the environment. Other elements social
services integrate with are too complex to be examined in detail in this document and need
to be the stuff of separate analyses.
THE EUROPEAN UNION ON SOCIAL SERVICES
The modernization of social services is currently a topic in all members of the EU. Social services
are just one of the elements of the European system of services of general interest 1 but they
represent an important pillar of the European model and society 2. On the one hand, high-quality
and accessible social services are an important prerequisite for social inclusion and achieving
social cohesion. On the other hand, their potential for creating working positions and engaging
the beneficiaries in the process of providing the service turn them into an integral part of the
Lisbon Strategy.
The competence of the EU regarding the provision of social services should be viewed in the
contexts of the shared responsibility and competence concept between the EU and its member
states. The member states are free to define the term ‘services of general interest’ and the
1 According to the European Committee (EC) social services are provided as part of the services of general interest.2 White Paper of services on general interest, EC, May 12, 2004.
35

respective institutions may regulate the content of the services and how they are organised,
financed, provided and controlled. On the other hand, the European Community requires the
state members to observe certain common rules and principles when regulating the contents
and the provision of services.
Social services are organised in very different ways across different member states, while still
subject to common principles and tendencies that outline the general framework on a European
level:1. State institutions on different government levels work close to the citizens. The European
Committee (EC) acknowledges that the sphere of social services of general interest is an
important part of central and local government’s work and that in it they should observe the
principle of subsidiarity. The public institutions engaged should (and it is their obligation to)
actively take part in the organization and financing of the services.
2. Providing the citizens with access to quality social services on the territory of the member
states. The application of this principle is of utmost importance to achieving social inclusion.
Services should not only exist but also be of high quality in order to guarantee that the
desired effect will be achieved, that being the inclusion of the socially ‘excluded’.
3. Applying individual approach and the principle of solidarity in providing social services.
Social services should be personalized and correspond with the concrete needs of the clients
as well as guarantee the basic human rights and protect the most vulnerable groups.
4. Requirement for the participation of a third financing party. Because of the specifics of
these activities targeting mostly vulnerable groups, social services do not create the typical
provider-customer relations, in which the customer of a service or goods is capable of paying
for it in full. With social services relations are asymmetric (it is very common for the customer
to be in an unequal position), which requires the intervention of a third financing party. The
service cannot be discontinued just because the customer cannot afford to pay for it.
5. Involvement of the customers in the process of providing and administrating the service
(“nothing for us without our participation”). The customers need to participate actively in the
process of planning, providing and administrating the services so that they may best reflect
and satisfy to a maximum extent their own needs.
6. Decentralization of the organization of social services from central to local level. The
implementation of this process leads to increasing the role and responsibility of local
authorities for providing social services on their territory. They are the ones that indicate and
evaluate local needs.
7. Delegating social services of general interest to private providers. This way the central
and local authorities change their role and focus mainly on the legislative regulation,
monitoring and financing of social services. Meanwhile, private providers offer the services
on an open market and are subject to competition, which aims at improving quality.
8. Utilization of different forms of public-private partnerships and other financing sources
supplementing public financing. In reality, social services need to combine various resources
and capacities in order to offer the customers a valuable final product.
9. Transparency of the policies and procedures. Transparency is an underlying principle in
the development of policies for public services, including social services of general interest.
This principle should be applied to all stages of the social service process: regulation,
organization, financing, providing, evaluation, etc.
10. Legal security. Social services, along with healthcare services, have been excluded from
the area of application of the Directive on Services for the Internal Market. The EC understands
that applying community law to the services of general interest, including social services of
general interest, will cause complex issues and works on improving the legal security of and
clarifying the implementation of common rules and principles.
36

Europe does not have common regulations regarding social services and rather relies on
principles that should be observed in their regulation 1 by the member states. That, however, does
not eliminate the obligation to achieve certain results and precisely for that reason the common
principles have been
formulated.
1 EU does not have a concrete directive or a regulation for social services but has issued directives regarding
different issues such as employment, European court cases, as well as EU financing programmes that definitely
reflect and observe the principles enlisted above.
PROBLEMATIC CONTEXT OF THE SOCIAL SERVICES IN BULGARIA
Regardless of the results achieved by the actions of the government, local authorities, various
donors and suppliers of social services in the last 20 years, there still are a large number of issues
on the resolving of which the future successful development of the policy on social services and
the effective support for vulnerable groups depend.
SUMMARY
The conducted analysis of the context of providing social services in the country showed that:
• The reform in the social sphere has begun but it does not lead to the expected results.
• Social policy lacks consistency. The new principles of support for vulnerable groups have
been adopted but only on paper and there is no link between the declared principles, the
legislation and actual political actions (strategies, programmes and projects).
• Deinstitutionalization and decentralization (in its second stage) continue to be a
challenge.
• There is no system for adequate evaluation of what services should be created.
• The double approach is absent in the provision of social services – inclusion of the
vulnerable groups in all general policies combined with policies targeted only at them when
needed.
• There is no variety in the list of social service providers – providers of varied types and
with targets.
• Politically there is no comprehensive approach coordinating of institutions for the in
order to involve and actively include different vulnerable groups.
• Very often services are inaccessible or do not meet the needs.
• There is no objective assessment of how effective the measures implemented were,
what concrete results were achieved in the long run and to what extent the investment
corresponds with the result as well as whether the solution chosen was the most adequate.
• It turns out that after the withdrawal of foreign donors many services are left without
support.
• Lax control and lack of measurable indicators that would guarantee the quality of the
services.
• Chaotic and sporadic opening of services that is rarely based on knowledge and
preliminary analysis of the needs.
• Lack of a map of services in a certain community.
• Excessive bureaucracy in the social support system.
• Lack of possibilities to influence or exercise control over the activities and decisions of the
local authorities, to whom a huge proportion of the responsibilities for the implementation
of social policies is entrusted.
37

BASIC PRINCIPLES OF THE POLICIES FOR SUPPORT OF VULNERABLE
SOCIAL GROUPS
The principles of the White Paper result from the vision of the members of Platform “Social Policies”
for the pursuit of effective social policy in support of vulnerable groups. Their formulation strives
to achieve an agreement on the principles and values of the policies for support and the actual
pursuit of a policy that introduces them into practice.
The principles formulated have a practical orientation and are founded in the basic concepts of
social cohesion, social inclusion, social integration and adequate support. There are seven of them
covering all aspects of providing services in support of vulnerable groups.1. Comprehensive approach in providing services and support.
2. Support in response to the actual needs and desires.
3. Efficient support.
4. Customer oriented financing.
5. Providing social services in a market environment.
6. Professionalism in providing services and support.
7. Planning of the services and support.
Each of these principles is accompanied by a set of recommendations pointing out concrete
political actions or measures.
1. COMPREHENSIVE APPROACH IN PROVIDING SERVICES AND SUPPORT
The aim of supporting vulnerable groups is to achieve a higher quality of life for them, which
means independence and actual participation in social life. This goal can be achieved by a
comprehensive approach, according to which social support, services and accessibility of the
environment are provided in coordination. The pursuit of a social policy with a comprehensive
approach calls for mutually complementing support actions, a combination of common policies
and policies targeting vulnerable groups, consolidation of the resources in the public sector and
coordinating the institutions engaged in the implementation of these policies on all levels.
MUTUALLY COMPLEMENTING SUPPORT ACTIONS
Providing support to vulnerable groups should be approached in a comprehensive way with the
various forms of support (social support, services, adaptations of the environment, etc.) provided
in coordination. The measures in each of those areas are not parallel and independent but, on
the contrary, should be analysed, planned and implemented as mutually complementing. Each
area is of significant importance in order to ensure quality of life and should guarantee true
overcoming of isolation. Planning and balanced development of the social policy regarding
vulnerable groups simultaneously in all three directions on a national level guarantees these
vulnerable groups material support, actual access to the services they need and building an
accessible environment.
COMBINING COMMON POLICIES AND POLICIES TARGETING VULNERABLE GROUPS
Social integration of vulnerable groups may be overcome by a combination of including them
in common policies (mainstreaming) and, if need be, introducing special policies targeting them
38

in particular. This approach ensures that the individual needs of the persons comprising these
groups will be taken into account and satisfied.
INTER-SECTOR COOPERATION
The barriers preventing vulnerable groups from living among the society are complex, which
calls for a multidirectional approach for their overcoming. The needs of people are varied and in
order to meet them a comprehensive solution is needed. The assessment of the quality of life of
vulnerable groups should not be limited solely to the social sphere and the supporting measures
taken within it. It can be achieved by a combination of services in all public sectors. Support in
multiple areas is necessary in the form of mutually complementary services in the social field,
education and healthcare, which will guarantee coverage of all the basic needs of vulnerable
groups and will allow public funds to be used more efficiently.
Some of the groups with more complex problems, placing them in a more vulnerable position (e.g.
children with disabilities, children deprived of parental care, children with disabilities belonging
to ethnic minorities, children and adults with disabilities and severe chronic diseases, people with
mental diseases and disabilities, elderly people with mental diseases and many others) deserve
special attention. Policies should take into account the specifics of these groups and combine
measures of varied types.
COORDINATION BETWEEN AGENCIES
The successful policy in support of vulnerable groups requires coordination of the actions of
agencies on different levels. Firstly, coordination is needed among central authorities, in line
with legislation, strategic documents and financing mechanisms, which define the rules of
action. Secondly, coordination on the operative level is necessary between central agencies,
local agencies and authorities that are in charge of development, planning and providing the
services. And lastly, a clear and efficient partnership is required between local authorities and the
organizations providing the service.
Recommendations:
 Basic terminology in social legislation should be redefined so that the philosophy of the law
meets the requirements of our membership in the EU and the observation of the rights of all
citizens is guaranteed.
 Various policies supporting vulnerable groups should be synchronized on a national level.
This includes:
• Re-evaluating strategic, programme and political documents in order to make measures
on income policies, services and measures for creating an accessible environment mutually
complementary.
• Taking into account the complex character of the problems when appointing measures
within concrete target group oriented policies and involving the respective agencies in their
planning and implementation. This will lead to providing services and support that work in
the actual situation allowing social support of vulnerable groups to become comprehensive
and to assist their inclusion into the community while they gain access to all generally
accessible services.
• Including vulnerable groups in all general policies.
 The legal definition of the term ‘social service’ should be changed and the strict differentiation
between the terms ‘social’ and ‘healthcare’ services removed. Synchronizing the legislation
39

and regulations in the social, educational, healthcare and public utility sectors is needed with
regard to common principles of social support for vulnerable groups and in order to achieve
the goals of the social support for vulnerable groups policy.
 Functions and rights of the institutions engaged in the support of vulnerable groups should
be clearly defined.
 Working mechanisms (workgroups, committees and other public structures) should be
created to facilitate the coordination among agencies and the cooperation between different
administrative structures on central and local levels and NGOs.
2. SUPPORT IN RESPONSE TO ACTUAL NEEDS AND DESIRES
Social support grants access to a varied array of services tuned to individual needs. The adoption
of this principle leads to a guaranteed variety of services in line with the existing necessity and
the specific needs of individuals. It has a positive effect on: (1) the way in which social services
are delivered as well as on their variety, based on an evaluation of the need for opening a certain
service; (2) the development of a social service market; and (3) the funding of services in order to
allow for providing each client with a choice. It also influences: (4) the approach in providing the
service by focussing it on the needs and desires of the person depending on their own choices
and decisions.
This principle allows the vulnerable person to choose the service, the parameters of which best
meet their individual needs. The commitment of social support to guarantee the ability to choose,
as a fundamental personal right, calls for the array of available services to include, when needed,
support for choosing the most appropriate option. In this respect Bulgarian legislation formulates
several principles: providing social services according to the desires and personal choice of the
client and ensuring access to basic services. The actual implementation of the law and the social
policies does not guarantee the fulfilment of this part of the legislation. Bulgarian social legislation
does not sufficiently stimulate the active participation of the client in the process of choosing a
concrete service, planning it, providing it, controlling it and in the evaluation of their actual needs.
To a large extent, the decrees of the legislation in this area remain only on paper. Example:
The legislation provides for the elaboration of an individual social service plan in institutions
and for long-term social services in the community but this provision does not stimulate the
active participation of the client. In practice the provider is the active part in elaboration of the
individual plan and in monitoring its implementation. According to art. 40, paragraph 5, of
the Implementing Regulations to the Social Support Act (IRSSA) the providers of social services
themselves evaluate the implementation of the plan every 6 months and update it if necessary.
In that same text the role of the client as a consumer of the service is lost. He is being treated as a
subject of the service and not as an active participant in the process of delivering it and this is one
of the reasons that lead to lack of progress in the integration of clients in the community after they
leave the institution.
Recommendations:
 A package of basic social services (social services of general interest according to the
terminology adopted by the EC) should be appointed through legislation and guarantees
should be created for the access to and financing of the opening and maintaining of these
services.
40

 A consensus should be reached on a comprehensive list of especially vulnerable groups and
their basic needs.
 A functioning objective, adequate and transparent system for the evaluation of needs should
be created, which will allow for differentiation between various vulnerable groups, their
needs and the extent of the need for support.
 Flexible services should be provided responsive to the changing needs of each client and
they should be available for as long as they are needed.
 Legislation should be passed that provides for a mechanism for all clients to actually exercise
their right to choose as well as receive support and advice when deciding on a social service,
in its planning, providing and the control over its quality.
 Advocacy organizations working in favour of vulnerable groups should actually be included
in the processes of evaluation of the policies and guarantees should be provided that they
will be represented and take part in planning the support activities.
 Regulation should be created and flexible mechanisms should be introduced into practice
for the involvement of clients in the process of control over social services.
3. EFFICIENT SUPPORT
1
Only the delivery of quality and efficient services can produce actual benefits for the members
of vulnerable groups. The efficiency of social services is measured by the level of social inclusion
achieved, that of respect to human rights and dignity, and the actual improvement in the quality
of life. The chief indicators for the efficiency of social services should not be some tools of social
engineering but the satisfaction of the beneficiaries and their families with the services received.
The main indicator of the efficiency, according to European Association of Service Providers for
Persons with Disabilities (EASPD), is the life people lead.
The efficiency of social support for vulnerable groups in particular is connected with:
 Providing services in close collaboration with the community in which beneficiaries live. In
this way social services do not segregate the vulnerable groups from the life of the larger
local community but, on the contrary, support their integration and active participation.
 Consumer targeted services. Support is provided according to the needs of the people, i.e.
services take into account specificities and offer care and support based on clear knowledge
of the concrete target group while differentiating between needs, types of support and the
extent to which support has to be granted.
 Flexibility of services. Defining and providing services according to the individual needs and
desires of the customer.
 Holistic approach in providing the services. It is necessary that the services provided aim at
fully satisfying the complex needs of people in a vulnerable position.
 Continuity of service. Guaranteed provision of the service for as long as it is needed.
 Evaluation of the quality of support. Introducing clear indicators that correctly measure the
satisfaction of clients and their needs according their individual situation and preferences.
1 This section has been developed on the basis of Quality for Social Health Services – Social NGOs’ recommendations
to the EU decision makers, adopted by the Social Platform Steering Group, 6 June 2008.
41

Recommendations:
 Creating new services should take into account the clearly defined peculiarities of concrete
vulnerable groups, types of support needed in order to grant full participation in community
life, as well as the analysis of the scope of service necessary in a certain community.
 Basic service quality standards should be adopted that guarantee the effective inclusion of
vulnerable persons in the community, the taking into account of their needs, a comprehensive
approach, flexibility and continuity of the support according to needs.
 Specialised institutions in their capacity of a social service provider have to be closed or
reorganized so as to provide support services that fully meet the basic quality criteria and
observe the principles of effective support.
 Separate policies should be developed targeting concrete vulnerable groups, which to
the maximum possible extent take into account the specifics of the group and its support
needs. Specific measures for their implementation should be developed in cooperation with
representatives of the target groups, as well as representative and advocacy organizations.
 The centrefold of every policy should be the adoption of measures preventing vulnerable
situations and social isolation.
 There should be efficient and targeted control and quality evaluation mechanisms for all
forms of support whereby the investment of resource (public finances, human resources)
becomes linked to certain service quality level.
 The assessment of quality should be regulated so as to:
• Be based on achieving certain measurable results.
• Include an evaluation of customer satisfaction.
• Be carried by means of clear and measurable result oriented indicators.
• Involve in the process customers and their organizations.
• Guarantee transparency of the evaluation and binding it to sanctions in case of violations
or to stimulation of good practices.
4. CUSTOMER ORIENTED FINANCING
Customer oriented financing ensures that every vulnerable person gets access to support services
and gives them the possibility to exercise their right to choose which service provider to prefer.
It also protects the public interest in efficient investment of public funds and prevents double
financing.
One modern method of financing social services is through the so called ‘individual budgets’ and/
or ‘direct payment’. In some countries these two terms mean the same thing and on others they are
differentiated but the basic principle behind them is that money ‘follows’ the client and is ‘bound’
to them and not to the provider or the financing agency. In the last decades direct payments and
individual budgets became fundamental for some government policies aiming at individualizing
and (self ) administration of the social services for adults and their maximum conformity with the
needs of the customers. The common quality of this form of financing in all countries is that the
clients of social services receive the funds in cash or in the form of a voucher that they themselves
use to buy the service or support that best meets their needs.
Applying this principle ensures several results of utmost importance:  It creates conditions for the development of customer oriented services and competitive
social service market.
42

 The most influential factor is the choice of the customer which ensures quality.
 Control over expenditures becomes linked to the service quality control (service effect)
–that makes it easier to evaluate the result a certain service achieved.
 It allows services to distribute and develop over the countries territory depending on
actual local needs.
Most often direct payments and/or personal budgets are funds granted by financing agencies
(local authorities, social security systems) to persons, who have been evaluated to be in need
of a certain social service and who would like to decide themselves and buy the service rather
that receive it directly from the municipality or its agencies. This way the person can administrate
the funds themselves. If the process is hindered because of an intellectual or other disability, the
person receives the necessary support, very often through their family. Funds can be used flexibly
for the purchase of services or equipment according to the needs of the person. The municipality
or respective financing agency cannot refuse concession of direct payment personal budgets
and, in practice, exerts control over the result of their expenditure.
The receiver or a direct payment/personal is obliged to submit to the financing agency a report
on the delivery of service where the stress is on the audit of results. In Germany, for instance, the
extent of satisfaction of the person’s needs and the achievement of certain goals is evaluated.
Proof is only provided of service delivery and the benefit the client received and not of the price
of service.
It is important to underline that individual budgets and/or direct payments are an excellent
solution but not for all. The experience of some countries (such as the United Kingdom) shows
that the best approach is, once more, flexibility and the ability to choose. Along these lines of
thought, it is important to have the option of this type of financing although not as an only option
but rather in combination with ‘traditional’ financing methods.
In reality direct payments and/or personal budgets stimulate the personal involvement of the
client and encourage them to take responsibility for receiving care and satisfying their own needs.
In the same time they represent a form of ‘privatization’ of services and indirectly assign them to
other independent providers based on the judgement of the client (who chooses the provider
themselves).
In the same time, this principle cannot be the only one used. An analysis shoes that for some
forms of support it is necessary to keep the traditional forms of financing through standards in
order to guarantee stability. This refers to services offering special and rarer forms of support,
crisis services and preventive services.
Recommendations:
 Public financing should be guaranteed for services for all members of vulnerable groups
depending on their needs and the extent of support necessary.
 The financing of support services should be implemented according to the principle ‘money
follows the client’ and based on personal budgets or direct payments.
 In the cases of specific, rare, crisis and prevention services a combined form of financing
should be used – according to standards and based on the number of clients.
 Possibilities and support should be provided for additional financing and attracting of
complementary funds (local funds, business funds, programme financing and charity) in order
43

to further develop the quality, forms and scope of social support (including tax concessions
and other forms of stimulation).
 The two types of financing should be used in combination depending on the client’s choice.
5. PROVIDING SOCIAL SERVICES IN A MARKET ENVIRONMENT
Social services should be offered in a market environment. A competitive market openly
accessible to providers varied in size and experience is a guarantee for the quality of service and
their accessibility to the clients. An absolute requirement in order to create true market of services
is the clear formulation and distribution of functions and roles of different agents. Planning the
services, their financing and the political responsibility for their availability should be separate
from the direct provision of services. Combining these functions creates conditions for a conflict
of interests (what guarantee is there that the contracting party will prefer the best and highest
quality option instead of ‘feeding’ its own provider structures) and renders doubtful that the
public funds will be invested according to the best result.
In the last few decades the development of social services in Europe has been marked by two
parallel tendencies: (1) transferring functions and competences from central to local authorities
and (2) increasing the role of private providers as well as adopting market approaches to the process
of providing various public services. At the same time greater attention is being paid to market
regulations so that it will guarantee quality support to everyone according to public interest. As
a result a partnership is forged between representatives of the central/local authorities and the
private sector, be it for delivering or co-financing services. The focus of work of the functions of
local authorities shifts from directly delivering social services to adopting control functions and
elaboration of local development strategies and policies. The delivery of social services becomes
chiefly the task of private providers.
This means that negotiation with private providers is an essential element of the social service
market:  This is an effective alternative to service provision monopoly.
 Control and provision functions are clearly delimited – local authorities are liberated of
directly providing the service while focusing on financing and control.
 This stimulates competition, which raises quality and responsibility.
 Expenditure of public funding becomes more transparent.
 It becomes easier to attract additional funding from sources accessible only to the
private sector.
In Bulgaria municipalities can be contracting party and provider at the same time. This leads to
confusion of roles and inequality among providers, which in turn violates the principle of guaranteed
diversity, decentralization and delivering services in a competitive market environment. Nothing
encourages (neither obligates) the mayor to seek better and more effective service management or
to offer to delegate them to private providers, which would offer more in a competitive environment.
The budget for social services are spent by the municipalities as social service provider and only when
the mayor decides funds can be granted to other providers. This means that in Bulgaria the key to
negotiating social services is the subjective attitude of the mayor, who decides which services will be
subject to negotiation and which will be delivered by the municipality itself.
Recommendations:

All providers should be equal in rights, including municipalities. When municipalities decide
44

to provide a service, this should be done through specially created registered/licensed
agencies that work parallel to the private providers. All providers should be subject to service
quality control by an independent agency.
 A market should be developed where all clients can decide the service of which provider
they will use.
 A suitable administrative environment should be created to allow private professional
providers to work, which means:
• Identical rules for the management of contracts with external social service providers
and common guidelines in order to avoid unsuitable interpretation of procedures on behalf
of the municipalities.
• Recognizing the right of the provider of administrative expenses for service
administration.
• Development and implementation of evaluation measures for the execution of the
contract for administration of the services by the external provider through an independent
external evaluation of the results of his work commissioned by the municipality.
• Contract management control functions clearly distributed between the central and
local authorities.
 A possibility for direct negotiation should be introduced.
 The possibility for municipalities to redistribute funds for social services should be limited
and the control over the way state funding is pent should be increased.
6. PROFESSIONALLY DELIVERED SERVICES AND SUPPORT
Professionally delivered social services guarantee the efficient support of vulnerable groups.
Professionalism can be ensured by introducing clear rules for their execution. The situation where
Central and local authorities combine the functions of regulation, planning, monitoring and
evaluation with the role of a direct provider contradicts this principle. The rules include legislative
regulations and quality criteria based on measurable indicators, which measure the effect of care
and support on the quality of life of the client, rather than on formal quantitative indicators.
Professional execution of the services is characterized by:
• The possibility for the client to negotiate the service directly with the provider. This way a
competitive professional provider will seek ways to offer higher quality services, which best
meet the needs of vulnerable groups.
• Providers are professionally committed to observing and protecting the rights of clients
and preventing conflicts of interests as well as to providing high quality care through the
implementation of modern work models that have already been proven as effective and with
the help of well trained and motivated staff.
• Ensuring the possibility for providers to offer a stable service by means of negation and
financing forms that guarantee quality of care and at the same time enable professional
providers to develop.
• Providing guarantees for the professionalism of caregivers. It is necessary to develop
professional work standards for all supporting professions engaged in the process of
providing the care. The specialists and staff need to have adequate professional training, a
possibility to undergo additional training and professional supervision as well as to be well
paid. These conditions are relevant not only for the providers’ staff but also for municipality
and government officers related to social work. All these factors are important in order to
45

attract and retain enough and sufficiently qualified human resources in order to be able to
provide high quality care.
Recommendations:

Professional standards should be developed for each form of support including: • Ones that assure good working conditions in the social sphere and adequate
remuneration.
• A clear list of functions, obligations, responsibilities and work standards for each
profession in social services.

Ethical norms and professional rules for the social service providers should be adopted.
 State requirements (standards) should be approved for the social worker professions. These
requirements have to answer the questions what the basic functions of each of these
professions is and list the activities included in each function.
 Training requirements (standards) should be adopted for social work professions.
 New midlevel supporting professions should be determined (support staff and staff with
higher education) such as animator, educator, routine organizer, personal assistant, etc.
 An effective system for guaranteed on-the-job training and professional support of
supporting specialists should be created.
 A supervision system should be developed and supervision should be included in training
services.
 The existing registration and licensing regimes should be revised and improved. A system
should be introduced for social service accreditation – after a certain period of existence
the service should be accredited and this accreditation should bring certain stimuli for the
provider.
7. PLANNING SERVICES AND SUPPORT
The planning of services and support on national, regional and local level ensures that the
development and provision of social services and the expenditure of public funds will be done in
an effective, economically efficient and transparent way.
The planning of social service development in a way that secures effective support and efficient
fund expenditure depends on:  Evaluation of the needs in the community and building a map of service types according
to these needs.
 Implementing the planning-action-evaluation model. This model ensures that the
opening and development of social services for vulnerable groups will not be chaotic and
arbitrary but will follow certain rules, criteria and analysis and be subject to systematic
monitoring and evaluation. The social service plans do not remain constant but are revised
after monitoring if a need for change was observed.
 Good knowledge of and a distinction between the needs and specifics of separate
target groups. The knowledge of the needs of individual target groups is of key importance
to identifying the services that would best satisfy them. An especially important point is to
identify needs related to temporary necessity, which call for short term intense action, and
on the other hand the needs of people who need long term care over the span of a lifetime.
It is important to take into account the fact that many members of vulnerable groups will
need long term care but with varied intensity.
46

 Planning on local and regional level. The knowledge of the needs of vulnerable groups
in a certain community is a guarantee that the social support granted will meet the true
needs of vulnerable persons. Planning the development of services on a regional and not
only on a local level allows services to be provided for which there is limited need in the
community.
 Offering mutually complementary services that will allow for the most efficient
expenditure if funds. The development of services has to be planned so as to provide (1)
mutually complementary forms of support and investment (of financial and human resource)
that in turn will influence quality and (2) coordinating activities so as to supplement the
resources invested in other fields (education, healthcare) by making use of existing systems
and structures in the community and offering support for integration into them and avoiding
the need to build new segregating services.
 Including all interested parties in the planning and allowing services to answer individual
needs and the needs of the community. The participation of all interested parties in planning
on a local and national level and actually taking into consideration the opinions of vulnerable
groups, their organizations, advocacy organizations, organizations of providers and others
allows the support granted and the services planned to realistically answer needs.
 Accentuating preventive measures during planning. A large proportion of the needs
of vulnerable groups are a result of their failure to integrate into existing social models.
Planning an investment and the development of services in the field of prevention will help
a large portion of the vulnerable groups to receive support beforehand and not to fall into a
dire necessity situation calling for specialized and often more expensive support measures.
Recommendations:
 Legislation should regulate recurring short-term re-evaluations of needs and the effect of the
programmes in existence.
 A procedure and an administrative environment should be created that allow policies
supporting vulnerable groups on a national and local level to be executed according to the
planning-action-evaluation cycle principle.
 The planning of services on national and local level should rely on programme documents
based on analysis and the study of needs of specific target groups which outline the basic
rules and norms of their support.
 Regional planning of services should be regulated by legislation inclusively in order to create
networks of social services in each region, which will fulfil national priorities and take into
account local context.
 Administrative control should be exercised over the scope and quality of planning on local
level according to actual analysis and knowledge of the problems and their parameters
as well as over the implementation of a comprehensive approach in relation to all public
services in the sectors of education, healthcare and social care.
 An emphasis should be placed on preventive social services for early prevention provided in
close proximity to the client.
 The participation of client organizations and advocacy organizations in the planning,
evaluation and monitoring processes should be guaranteed.
47

Платформа “Социални политики” обединява:
„SOS Детски селища България”,
Българска асоциация за лица с интелектуални затруднения,
Български център за нестопанско право, „Дива”,
фондация „ЕКИП”, фондация „За нашите деца”,
„Здравни проблеми на малцинствата”,
Институт по социални дейности и практики,
Каритас България, Международни социални служби България,
Партньори България, „Помогни на нуждаещите се”, „Самаряни”,
„Стъпка по стъпка”