AGENDAS CIUDADANAS
SEGURIDAD • DERECHOS HUMANOS
FORTALECIMIENTO
DE LA SOCIEDAD CIVIL • MIGRACIÓN

Agenda de POLÍTICAS PÚBLICAS para el fortalecimiento de la sociedad civil 2

Agendas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil 3
Agendas ciudadanas
Seguridad • Derechos humanos
Fortalecimiento de la sociedad civil
• Migración

Agenda de POLÍTICAS PÚBLICAS para el fortalecimiento de la sociedad civil 4
Agendas ciudadanas. Seguridad, derechos humanos,
fortalecimiento de la sociedad civil, migración
Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, Incide Social, A.C.
Hilario Pérez de León núm. 80
Col. Niños Héroes de Chapultepec
03440 Ciudad de México
Tel. 52 (55) 55.90.87.54
www.incidesocial.org
coordinación editorial
Laura Breña Huerta
colaboración especial
Dino Zardoni Marié
edición
mc Editores
portada
Miguel Ángel Leyva Romero
Primera edición, octubre de 2007
ISBN 9232-04-5
Este trabajo se realizó gracias al apoyo
de la Fundación Ford
Impreso en México
• Printed in Mexico

Agendas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil 5
Presentación, 7
Problemática y propuestas sobre políticas públicas
en materia de seguridad pública y nacional
del proyecto de Desarrollo de agendas ciudadanas, 11
Colectivo por la Seguridad con Democracia y Derechos Humanos
Derechos humanos integrales. Hacia la construcción de una agenda
estratégica de monitoreo y evaluación de los derechos humanos, 29
Incide Social,
AC
Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil, 51
Incide Social,
AC
Cambiando perspectivas. De la gestión de flujos a la construcción
de políticas de migración con enfoque de desarrollo, 67
Sin Fronteras,
IAP
Índice

Agenda de POLÍTICAS PÚBLICAS para el fortalecimiento de la sociedad civil 6

Agendas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil 7
Presentación
EN EL PROCESO DE CONSOLIDACIÓN de una sociedad civil organizada en México,
los cambios de las administraciones públicas federales en los últimos veinticinco
años han representado una oportunidad para procesar y sistematizar
colectivamente las principales propuestas de políticas públicas en diversos campos
de preocupación social y económica.
Durante los periodos electorales de los últimos tres cambios de la presidencia
de la República (1994, 2000 y 2006), las organizaciones civiles se han reunido
para consensar y definir prioridades en cada una de las agendas temáticas
especializadas que defienden, con miras a exigir su inclusión en los programas
de los nuevos gobiernos. Estos procesos dan lugar a movilizaciones, encuentros
y acercamientos entre actores sociales que normalmente trabajan de forma
independiente, impulsando sus demandas ante los diferentes poderes del Estado
y niveles de gobierno. Permiten además examinar avances, reconocer retrocesos,
definir las plataformas para el futuro y, de manera importante, encontrar puntos
comunes de interés y temas que recorren transversalmente las diversas agendas,
como la defensa y promoción de los derechos humanos, el impulso al avance
de la democracia y la equidad de género.
Con miras a formular agendas temáticas para el desarrollo de políticas
públicas con mayor profundidad, reflexión y diálogo durante el año 2006 en
cinco campos de preocupación de la sociedad civil, Iniciativa Ciudadana y
Desarrollo Social (Incide Social
AC ) acordó un proyecto de financiamiento
con la Fundación Ford. Los temas seleccionados conjuntamente con la
Fundación fueron seguridad pública, microfinanzas, derechos humanos,
fortalecimiento de la sociedad civil y migración internacional.
1 Los resultados
esperados del proyecto planteaban el desarrollo de agendas de políticas públicas
1 Para la coordinación general de los trabajos se contó con el apoyo de dos secretarías técnicas
en el equipo de Incide Social, a cargo de Laura Breña y Elsa Villalpando.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 8
en cada uno de los campos seleccionados, consolidar grupos promotores de los
temas, difundir las propuestas tanto en las campañas como al asumir sus cargos
las nuevas autoridades, y establecer estrategias de mediano plazo de incidencia
en políticas públicas.
Diversas organizaciones y grupos se responsabilizaron del desarrollo de
los trabajos. La agenda de seguridad pública fue acogida por un grupo de
académicos y expertos encabezados por Sergio Aguayo y Raúl Benitez Manaut,
quienes convocaron a diversos especialistas, organizaron varios foros y reuniones
en diferentes puntos de la República, y sostuvieron diálogos con autoridades
en los campos de seguridad. Concluyeron esta etapa constituyéndose en un
Colectivo por la Seguridad con Democracia y Derechos Humanos que seguirá
trabajando y promoviendo el diálogo con los responsables del diseño,
instrumentación y evaluación de la política de seguridad nacional en el país.
La agenda sobre seguridad pública y nacional fue diseñada y coordinada
por el Colectivo por la Seguridad con Democracia y Derechos Humanos con
la idea de que el conocimiento acumulado y la experiencia de sus miembros
sobre diferentes aspectos de la seguridad permitirían dar opiniones informadas
que deberían ser tomadas en cuenta por funcionarios y políticos. Para cada una
de sus cinco áreas temáticas (Políticas y seguridad pública; Seguridad, Violencia
y Derechos Humanos; Frontera Sur; Seguridad Pública y Frontera Norte) se
eligió a varios especialitas que organizarían un seminario, una rueda de prensa,
páneles de discusión o entrevistas para grabar sus opiniones y así dar pie a un
documento formal de trabajo. La noticia de la conformación del Colectivo, lo
mismo que su seminario, conferencias y demás actividades, tuvo un excelente
impacto mediático nacional y local.
Incide Social AC asumió la coordinación de la agenda en materia de
derechos humanos a través de Eréndira Cruzvillegas, cuyo objetivo fue
evidenciar la falta de elementos que permitan evaluar permanentemente los
avances y retrocesos en materia específica de derechos humanos. En este campo
los trabajos buscaron concentrarse en el desarrollo de indicadores que permitieran
tener elementos para evaluar el grado de avance de las políticas públicas en
materia de derechos humanos y verificar el apego de México a los instrumentos
internacionales y regionales firmados por nuestro país en la materia. Los trabajos
fueron desarrollados por varios especialistas de organizaciones civiles, en consulta
con diversos académicos en materia de derechos civiles, políticos, económicos,
sociales y culturales, así como de grupos sujetos a discriminación. Los resultados

P r e s e n t a c i ó n 9
obtenidos marcan un primer esfuerzo para fijar una ruta en las políticas públicas
en la materia a través de medidas cuantitativas y cualitativas de avance.
El desarrollo de la agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de
la sociedad civil también quedó bajo la responsabilidad de Incide Social AC,
con la coordinación de Laura Elisa Pérez. La elaboración de la propuesta de
agenda se basó en el desarrollo de siete documentos encomendados a expertos
de la sociedad civil y de la academia, quienes en algunos casos los formularon
con la participación de grupos de trabajo. Los temas revisados fueron:
Participación ciudadana; Fortalecimiento de los espacios institucionales; Marco
jurídico normativo; Fondos públicos a Organizaciones de la Sociedad Civil;
Formación profesional y capacitación; Sistema Nacional de Promotores del
Desarrollo; e Investigación, Centros de Documentación e Información. Los
avances de los grupos de trabajo y expertos fueron presentados en varias
reuniones colectivas entre los involucrados en el proceso y los integrantes de un
consejo asesor convocado para dar seguimiento y asesoría. Asimismo, se efectuó
un foro abierto que permitió una rica discusión sobre los primeros resultados
de los trabajos. En este campo, adicionalmente, un grupo de expertos de Incide
Social revisaron y sistematizaron experiencias de políticas públicas hacia la
sociedad civil de varios países.
Por su parte, la agenda de políticas públicas con enfoque de desarrollo en
el campo de migración fue asumida por Sin Fronteras IAP, con Fabianne
Venet coordinando el proceso de construcción de la propuesta. Para tal efecto
se invitó a un grupo de expertos a que desarrollaran ponencias sobre los subtemas
de interés: Seguridad, migración y fronteras; Migración y desarrollo (nuevos
actores); Legislación migratoria; Migración y Frontera Norte; Migración y
Frontera Sur. Se realizaron varias reuniones de trabajo y públicas para la
presentación de los avances: el seminario «Cambiando perspectivas. De la
gestión de flujos a la construcción de políticas de migración con enfoque de
desarrollo»; una presentación del texto en el Instituto Nacional de Migración
–a solicitud de éste–; otra presentación en el Foro Global sobre Migración y
Desarrollo; así como el Primer Encuentro Nacional de Comisiones Legislativas
de Asuntos Migratorios, que tuvo lugar en Zacatecas.
La formulación de una agenda consensada por un colectivo mínimo de
organizaciones y personas involucradas en el campo de ahorro y crédito popular
enfrentó dificultades por situaciones críticas que se estaban viviendo en ese
momento en el sector, tanto por cambios legislativos como de autoridades. La

A g e n d a s c i u d a d a n a s 10
atención de los liderazgos y de las organizaciones estaba enfocada a la solución
de esas situaciones críticas, lo que impidió realizar trabajos de diálogo y consenso
con perspectivas de incidencia futura.
Las propuestas de políticas públicas resultantes del trabajo de las cuatro
agendas que fue posible concluir, se concentran en la presente publicación y
son responsabilidad de cada una de las organizaciones y colectivos que
participaron en su elaboración.
Las ponencias, los trabajos desarrollados y los resultados de reuniones
convocados por cada grupo de agenda temática están en proceso de ser publicados
de manera independiente.
Incide Social
AC agradece a la Fundación Ford y a las organizaciones,
personas y colectivos que hicieron posible la concreción de este esfuerzo por su
interés y compromiso para aportar su experiencia y conocimiento en la
construcción de propuestas de políticas públicas que, de incorporarse en la
gestión de los sectores correspondientes de la administración pública,
seguramente permitirían avanzar en el cambio democrático con perspectiva de
derechos humanos.
Es de nuestro interés que los responsables de la administración pública
federal actual cuenten con un aporte desde la mirada de personas y orga-
nizaciones que tienen muchos años de experiencia en cada uno de los campos
trabajados y que puedan beneficiarse de esa experiencia en el desarrollo de las
políticas públicas bajo su responsabilidad.
Clara Jusidman
Presidenta honoraria de Incide Social
AC

Agendas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil 11
Introducción IntroducciónIntroducción Introducción
Introducción
L
A SEGURIDAD ES ACTUALMENTE en México el tema más relevante en la agenda
pública de los gobiernos federal, estatal y locales, y la principal preocupación
de la mayor parte de la población. Independientemente de la incidencia de
crímenes o delitos y de la influencia o repercusión de situaciones o acciones
que ponen en riesgo la seguridad pública o nacional del país, en el imaginario
colectivo de los mexicanos de principios del siglo
XXI “la seguridad” debe ser
el tema prioritario del Estado.
1 Frente a esto, los distintos niveles de gobierno
han reaccionado de manera equívoca y, en ocasiones, sus respuestas al problema
de la inseguridad, además de ineficaces, han ido en contra de los valores en los
que se funda una democracia y/o violan los derechos humanos.
2
Ante la creciente percepción del deterioro de la seguridad, ¿cómo debe
reaccionar el gobierno?, ¿cómo controlar el crimen y evitar el despliegue muchas
veces innecesario de la fuerza pública?, ¿cómo revertir la militarización de las
fuerzas policiales?, ¿cómo fortalecer y desarrollar una cultura de respeto a los
derechos humanos dentro de las fuerzas de seguridad?, ¿cómo erradicar el abuso
de poder en los agentes policiales y el ministerio público? Estas son algunas de
las preguntas que surgen al explorar el tema de la seguridad en México. Es
evidente que no son todas las que podrían plantearse y que sus posibles
soluciones son de una complejidad equiparable al problema que les dio origen.
Problemática y propuestas sobre políticas
públicas en materia de seguridad pública
y nacional del proyecto de Desarrollo
de agendas ciudadanas*
* Colectivo por la Seguridad con Democracia y Derechos Humanos. Responsables: Sergio
Aguayo Quezada y Raúl Benítez Manaut, coordinadores; Georgina Romero Fuentes, Secretariado
Técnico; Javier Treviño Rangel, Secretariado Técnico y Coordinación de Documentos de Trabajo
[colectivoseguridad@yahoo.com.mx].
1 Consulta Mitofsky, “Evaluación final de gobierno. Presidente Vicente Fox”, noviembre, 2006.2 Ernesto Treviño López, Juan Salgado y Ángel Kuri, “Acciones y retos en materia de
seguridad pública”, en Helena Hofbauer y Verónica Zebadúa (coord.), Avances y retrocesos. Una
evaluación ciudadana del sexenio 2000-2006, Fundar, México, 2007, p. 44.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 12
De ahí que, como parte del proyecto Desarrollo de agendas ciudadanas, este
documento tenga el propósito de aportar experiencias y conocimientos para promover
algunas propuestas de políticas de seguridad pública y nacional sólidamente fincadas
sobre principios democráticos y de respeto a los derechos humanos. Es apenas un
esbozo basado en la experiencia acumulada y en las demandas recogidas durante
este primer año de funcionamiento del Colectivo. Sin embargo, servirá para
profundizar en su análisis posterior, para ampliar y apuntalar los horizontes del
Colectivo, y para fomentar proyectos similares en el futuro.
La tesis central que sirve de guía a este texto es que en la administración
del nuevo gobierno, iniciada en diciembre de 2006, no puede haber políticas
de seguridad que violen los derechos humanos y las garantías constitucionales
de los ciudadanos. Para avanzar en esta dirección, el contenido del documento
se basó en el diálogo plural que entabló el Colectivo con especialistas y
académicos, así como con organismos civiles relacionados con el tema de la
seguridad y/o los derechos humanos que, no obstante su desigual nivel de
organización, han logrado apuntalar los logros alcanzados hasta ahora.
Este documento retoma también la visión de los funcionarios públicos e
instituciones vinculados con la seguridad en los ámbitos federal, estatal y local.
En este contexto, se hizo evidente que si bien hay servidores públicos compro-
metidos con el fortalecimiento de la democracia y el estado de derecho, hubo
otros que consideran a los derechos humanos como un obstáculo para la
realización de sus responsabilidades y que defienden la atribución “legítima”
que tiene el Estado para hacer uso de la violencia física. En suma, se exploraron
las distintas posturas, no siempre conciliables, de los diversos actores involucrados.
El análisis comienza con la explicación del contexto que dio origen al
Colectivo y su evolución durante este primer año de existencia. Posteriormente
se identifican algunos de los problemas más visibles en las distintas vertientes
de la seguridad que se abordaron. Finalmente, se bosquejan algunas propuestas
y recomendaciones que podrían contribuir al mejoramiento de las políticas de
seguridad y al fortalecimiento de la democracia y del respeto a los derechos
humanos.
Para reunir y sistematizar la información que sustenta este documento, se
procedió con base en el siguiente método: primero se identificaron áreas o
situaciones problemáticas en el ámbito de la seguridad pública o nacional; como
segundo paso, los miembros del Colectivo, especialistas en los asuntos
preseleccionados, organizaron mesas de trabajo con los actores involucrados

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 13
–académicos, funcionarios públicos, organismos civiles y ciudadanos– para
escuchar sus opiniones al respecto; en una tercera fase se transcribieron las
sesiones y se recopilaron las ponencias de los participantes. Después, se editó el
material. Finalmente, se hizo un resumen de aquellas aportaciones o propuestas
que se consideraron más importantes.
El trabajo tiene algunas insuficiencias. No todos los problemas sobre
inseguridad pudieron ser explorados o, al menos, no con la misma profundidad.
Por tanto, el planteamiento de propuestas es desigual en calidad y alcance. Ello
se debió, en gran parte, a la naturaleza y complejidad de los temas abordados.
Algunos son considerados tabúes o peligrosos y la información que hay sobre
ellos está dispersa o condicionada por la opacidad de quienes la administran.
También influyó el tiempo, el alcance presupuestal o las restricciones normativas
características de este tipo de proyectos. No obstante, las mayores carencias de este
documento fueron consecuencia de la complejidad del contexto electoral y
poselectoral, que dificultaron el funcionamiento normal o previsto del Colectivo.
Esto es, la intensa politización de los temas de seguridad en un ambiente electoral
crispado ocasionó un clima poco propicio para incidir o dialogar con los actores
nacionales relevantes.
El contexto: seguridad con democracia y derechos humanos El contexto: seguridad con democracia y derechos humanosEl contexto: seguridad con democracia y derechos humanos El contexto: seguridad con democracia y derechos humanos
El contexto: seguridad con democracia y derechos humanos
Las clases medias en México, cuyas percepciones e intereses influyen notoriamente
en la construcción de las agendas de políticas públicas, reclasificaron en un corto
tiempo las prioridades políticas del gobierno.
3 La “estabilidad económica” y el
“desempleo”, que durante años ocuparon el primer lugar en las preocupaciones
de la población, fueron reemplazados en 2005 por el tema de la “inseguridad” y
la “delincuencia”.
4
No obstante que en algunos ámbitos la incidencia delictiva se ha mantenido
constante en los últimos 10 años o incluso ha disminuido –como en el caso de
homicidio doloso–, lo cierto es que casi la mitad de la población está convencida
de que la delincuencia está en aumento.
5 En este sentido, es revelador que siete
3 Debe resaltarse que, independientemente de su situación económica real, ocho de cada 10
mexicanos se considera clase media. Véase, Encuesta Mundial de Valores, 2004.
4 Consulta Mitofsky, op. cit.5 Instituto Ciudadano de Estudios sobre Inseguridad, Cuarta Encuesta Sobre Inseguridad
Urbana, México,
ICESI , 2006.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 14
de cada 10 ciudadanos se sientan inseguros en el país. Un caso extremo es el
Distrito Federal, en el que la sensación de inseguridad está presente en nueve
de cada 10 habitantes.
6
En este contexto, la visible reacción del gobierno para hacer frente a la
inseguridad (o al menos a la percepción que se tiene de ésta) ha sido considerada
por algunos especialistas como “una respuesta poco eficaz”, “riesgosa” e incluso
“contraproducente”, lo que es consecuencia, en parte, de la “incomprensión y
[…] tratamiento inadecuado de la violencia” o producto de la “confusión” que
implica “ofrecer resolver los problemas de la violencia, la inseguridad pública
y la delincuencia organizada, echando mano de instituciones que no están en
posibilidad de hacerlo”.
7 En particular, sobre el tema de la seguridad pública
se argumenta que “las principales respuestas gubernamentales […] no han
representado un avance sustancial”. En realidad, el concepto de seguridad
ciudadana, fundado en el respeto a las garantías individuales y constitucionales
de la población, “es contrario a muchos de los esfuerzos que se han realizado”
en los últimos años.
8
De ahí el interés de un grupo de especialistas en seguridad para reunirse
de manera informal, a principios del 2005, con el objetivo de intercambiar
ideas y dialogar con funcionarios o políticos ligados al tema, como el Procurador
General de la República. Gradualmente, se concluyó que el conocimiento
acumulado y la experiencia sobre diferentes aspectos de la seguridad permitían
dar opiniones informadas que deberían ser tomadas en cuenta. El Colectivo
quedó formalmente establecido el 11 de mayo de 2006 y pudo consolidarse
gracias a la participación de la Fundación Ford, que a través del proyecto
denominado Desarrollo de agendas ciudadanas para el año 2006, cuya coordinación
general recayó en Iniciativa Ciudadana y Desarrollo Social, Incide Social,
AC ,
otorgó el financiamiento para llevar a cabo un primer programa de actividades.
Desde entonces quedó asentado que el objetivo del Colectivo es promover
y participar en un diálogo permanente entre actores políticos, instituciones y
organismos de la sociedad civil, que pueda influir en la elaboración de
diagnósticos y en la generación de propuestas de políticas que atiendan con
6 Loc. cit.7 Véase, por ejemplo: INSYDE , “Postura del Instituto para la Seguridad y la Democracia
(
INSYDE ), respecto a los acontecimientos sucedidos en San Juan Ixtayopan, Tláhuac, DF ”, México,
24 de noviembre de 2004 y “Postura del Instituto para la Seguridad y la Democracia frente a la
denominada guerra contra el narcotráfico”, México, 27 de enero de 2005.
8 Ernesto Treviño López, Juan Salgado y Ángel Kuri, op. cit., pp. 10, 43-44.

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 15
eficacia los problemas de seguridad pública y nacional en México, dentro del
marco de un Estado democrático y respetuoso de los derechos humanos.
En un inicio, muchas de las propuestas y discusiones del Colectivo estaban
enmarcadas en lo que ocurría en el Distrito Federal. La centralización del
gobierno y la burocracia, la influencia de los medios de comunicación, la
preponderancia de organizaciones civiles y la importancia de las instituciones
académicas de la capital del país, contribuían a que el debate estuviera notoria-
mente condicionado por los sucesos, intereses y agendas de quienes viven en la
ciudad de México.
Desde esta perspectiva, algunos de los miembros del Colectivo sugirieron
poner más énfasis en el interior del país, pues si bien es cierto que el Distrito
Federal es una de las ciudades más inseguras, también lo es que hay diversos
estados con una problemática particular cuya repercusión es nacional; o bien,
regiones que se han convertido en zonas críticas para la seguridad por el
incremento de sucesos relacionados con el crimen organizado, la migración o
los desastres naturales. El impacto positivo de un primer evento en la ciudad
de Chetumal, en el que se discutió sobre los problemas de la frontera sur del
país, confirmó que el Colectivo avanzaba en la dirección correcta, sobre todo
en la descentralización de los debates.
A partir de entonces, se decidió que el principal acento debía estar en el
interior del país, donde el Colectivo puede desempeñar un papel muy útil, ampliar
sus horizontes y apuntalar su misión y objetivos. Así, fue evidente que, en los
estados en los que participó el Colectivo, se alentó la discusión, se canalizaron
vías de salida a la información generada, y se crearon y/o fortalecieron redes de
apoyo mutuo; apoyo que resulta indispensable en las zonas en las que la seguridad
se ha convertido en un asunto delicado, como es el caso de las fronteras –norte y
sur–, de los estados castigados por distintas variantes del crimen organizado y de
aquellos otros que libran la denominada “guerra contra el crimen”.
Durante su primer año, el Colectivo realizó cinco actividades públicas en
las que participaron funcionarios públicos, especialistas, investigadores, organiza-
ciones de la sociedad civil y periodistas. Todas fueron abiertas al público en
general y tuvieron gran difusión en los medios de comunicación, por lo que
pudieron llegar a una audiencia mucho mayor. En dos de los seminarios se
abordó el tema de la seguridad pública y el papel que desempeñan las policías.
Ambos se realizaron en la ciudad de México, el 31 de mayo y el 23 de octubre

A g e n d a s c i u d a d a n a s 16
de 2006, respectivamente. El último fue co-organizado con la Red de
Especialistas en Seguridad Pública.
También en la ciudad de México, el 8 de septiembre de 2006, el Colectivo
organizó una mesa de discusión sobre el tema del despliegue de la violencia
del Estado para controlar las manifestaciones políticas no convencionales –e
incluso violentas– de la población. Finalmente, el Colectivo realizó dos semi-
narios internacionales cuyo tema era el de las fronteras y sus problemáticas
particulares. El primero, sobre frontera sur, tuvo lugar en Chetumal, Quintana
Roo, con la participación del Congreso y la Universidad del estado, el 29 de
septiembre de 2006; el segundo, el 12 de febrero de 2007, sobre frontera norte,
en San Antonio del Mar, Baja California, con la colaboración de El Colegio
de la Frontera Norte y el Consulado de Estados Unidos en Tijuana.
Sobre el despliegue, alcance e impacto mediático de estos eventos se da
cuenta en el Informe Final de Actividades que acompaña a este documento. A
continuación sólo se resume la problemática y las principales propuestas en
cada uno de dichos eventos.
P PP P
P
roblemática y propuestas roblemática y propuestasroblemática y propuestas roblemática y propuestas
roblemática y propuestas
a) Policías y seguridad pública
Problemática
• El abuso y maltrato policial a la población, observado en los recientes
operativos de seguridad desplegados, ponen en entredicho el fundamento
mismo del Estado democrático de derecho.
• Las instituciones policiales, así como las de procuración de justicia, carecen
de un mandato claro y una orientación dirigidos al servicio y a la protección
de los derechos de los ciudadanos.
• Son notoriamente deficientes los procesos de reclutamiento, formación,
capacitación y actualización de las policías, quienes además carecen de equipo
adecuado y de herramientas informáticas.
• Persisten prácticas de abuso, discriminación y simulación de servicio civil
de carrera, al tiempo que no se provee a los policías de las condiciones

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 17
mínimas para prestar un servicio profesional, ni para la protección individual
y colectiva de sus derechos.
• No hay esquemas claros, ineludibles y consistentes de transparencia y
rendición de cuentas de las instituciones policiales ante los congresos, el
poder judicial, la población o las comisiones de derechos humanos. Tampoco
existe un organismo independiente de monitoreo con capacidad coactiva
sobre los actos abusivos ilegales.
• Las autoridades e instituciones policiales han sido poco aptas para negociar
y resolver conflictos de manera pacífica.
• Se carece de mecanismos efectivos de diálogo y cooperación entre la policía
y la comunidad.
Propuestas
• Reorientar a las instituciones policiales y de procuración de justicia con base
en el servicio al ciudadano y la protección a su dignidad y derechos humanos.
• Incorporar los principios y estándares internacionales promovidos por la
Organización de las Naciones Unidas y agencias especializadas como la
Oficina Europea de Policía (
EUROPOL ).
• Garantizar los principios de necesidad, legalidad, oportunidad y propor-
cionalidad.
• Utilizar plataformas tecnológicas para la construcción de fuentes de infor-
mación confiables sobre faltas, delitos, violencia e inseguridad, y vincularlas
con el diseño de estrategias de despliegue y evaluación policial.
• Auditar los sistemas de información, así como las plataformas técnicas y
tecnológicas que evalúan la actuación policial.
• Diseñar mecanismos de control internos y externos que garanticen no sólo
el comportamiento policial sujeto a consecuencias inmediatas que impidan
la repetición de abusos y permitan reproducir los aciertos, sino también las
posibilidades de escrutinio sobre los distintos procesos institucionales, en
especial los de selección, disciplina, uso de la fuerza y armas de fuego.
• Garantizar la coordinación entre las distintas corporaciones e instancias de
prevención, inteligencia y procuración de justicia.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 18
b) Violencia estatal y manifestaciones políticas no convencionales
Problemática
• Como resultado de un prolongado y costoso proceso electoral en 2006,
caracterizado por el despliegue de una intensa campaña negativa y de
múltiples irregularidades, prevaleció un ambiente político crispado que
dividió visiblemente a la población. En este contexto, algunos sectores deci-
dieron manifestarse políticamente de maneras no convencionales e incluso
violentas. Frente a esto, el Estado hizo –o pudo haber hecho– uso de la
fuerza pública para imponer cierto orden.
• Aunado a lo anterior, problemas sociales y económicos no resueltos de años
atrás han desencadenado manifestaciones violentas por canales institucionales
no preestablecidos.
• Al hablar de conflictos políticos, y del riesgo de que éstos escalen hasta
llegar a situaciones de violencia, debemos decir que las situaciones belige-
rantes existen y se imponen cuando no hay posibilidades de arbitraje y
solución a las necesidades y causas que les dieron origen.
• El uso de la violencia por parte de la sociedad es un acto racional que busca
objetivos bien definidos. No obstante, la violencia puede salirse del control
de quienes la procuran.
• Los Estados, por su parte, tienen la obligación de aplicar la ley. Sin embargo,
muchas de estas leyes no han sido adecuadas a una realidad que ha cambiado.
• La situación es más compleja en México, en donde las policías son insti-
tuciones débiles y no han construido una experiencia democrática.
• Lo que tenemos es la expresión institucionalizada de un conjunto de reglas
y prácticas formales e informales que impiden a la policía funcionar como
un instrumento democrático en el sentido más estricto del término, es decir,
como instrumentos de protección del ejercicio de los derechos y las libertades
por parte del ciudadano común.
• La policía presenta condiciones de debilidad institucional tales que la ponen
en altos niveles de riesgo de ser utilizada como instrumento de protección
de intereses políticos en contra de otros intereses políticos.
• El político promedio se aproxima a la policía con una enorme incapacidad
de construir un diálogo o acuerdos constructivos en términos de los fines
formales del Estado democrático de derecho.

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 19
• La crispación política puede hacer de la policía un instrumento armado, de
confrontación.
• La experiencia en México y en otros países nos ha enseñado que la salida de
fuerza violenta provoca la multiplicación del conflicto o su exacerbación.
• La debilidad de las instituciones policiacas y de impartición de justicia ha
derivado en el uso intensivo de las fuerzas armadas, situación que se prolonga
en el tiempo, se vuelve una constante y, en sí misma, atenta contra la
democratización integral del Estado.
Propuestas
• Para mejorar los niveles de seguridad, lo más importante no es la cantidad
de recursos que se inviertan, ni incrementar el número de policías o disponer
de una sofisticada tecnología, sino, más bien, poder contar con la colaboración
y el sólido compromiso entre policías, actores políticos y ciudadanos.
• Los actores políticos, instituciones y sociedad civil deben acordar fortalecer
el régimen de derecho y comprometerse a conducirse bajo el marco de la
legalidad y a adoptar las medidas necesarias para que la institución policial
recupere un estatus de legitimidad, lo que resulta indispensable para que
pueda desempeñar el papel que le corresponde.
• El gobierno debe reconocer que la violencia es un acto extremo que no
siempre trae resultados acertados.
• El gobierno debe reconocer que la democracia no está aún consolidada en
México, por lo que resulta indispensable seguir realizando acuerdos.
• Ante la falta de credibilidad de las instituciones, es necesario iniciar acuerdos
para negociar un nuevo arreglo institucional, pero nunca imponerlo. Ello
incluye no sólo un arreglo institucional sobre la relación entre ciudadanos y
fuerzas de seguridad, sino también con las instituciones electorales que contri-
buyen a generar una atmósfera crispada.
• El Estado debe evitar a toda costa el empleo de la violencia, ya que otras
experiencias históricas e internacionales demuestran que los actos de violencia,
en principio mesurados, terminan en descalabros institucionales aún mayores.
• Frente a casos de violencia, la policía debe basarse en la atención prioritaria
del ciudadano, el respeto a la ley, el respeto a los derechos humanos y la
transparencia.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 20
• Lo primero que es necesario reconocer es que las causas que dieron origen
al conflicto siguen pendientes: las irregularidades que se presentaron en el
proceso electoral nos obligan a una reestructuración de fondo de la
institucionalidad electoral; además, las causas estructurales de pobreza,
desigualdad y exclusión son asuntos urgentes para los que es necesario tomar
medidas estratégicas; finalmente, es necesaria la reconstrucción del andamiaje
institucional desde una perspectiva de Reforma del Estado, mucho más
urgente en el área de seguridad pública y ciudadana.
c) Seguridad en la frontera sur
Problemática
• Es inadecuado que el gobierno federal considere a la frontera sur de manera
fragmentada y no de forma integral, pues ello trae consigo un desequilibrio en
el diseño, implementación y seguimiento de las políticas públicas de la región.
• Uno de los principales problemas de la zona es el de la migración. El fenómeno
es tan complejo que conlleva el cruce de políticas de seguridad pública y
nacional. Asimismo, implica el ámbito del respeto a los derechos humanos de
los migrantes. Debido a la porosidad de la frontera sur, y a la inestable y
deteriorada situación económica en Centroamérica, el problema migratorio
puede agudizarse en los próximos años, de allí la importancia de prever y
diseñar políticas de seguridad con respeto a los derechos humanos de los
migrantes extranjeros en México.
• No obstante que la parte más compleja y violenta de la migración se presenta
en la frontera, las autoridades prestan poca atención a las demandas de la
zona fronteriza.
• Desde esta perspectiva, es evidente que existen muy pocos puntos a lo largo
de la frontera con autoridades migratorias. Ello ocasiona, por un lado, la
intensificación del trabajo en las estaciones migratorias existentes, que en
ocasiones no están capacitadas para procesar adecuadamente las demandas;
y por el otro, contribuye al paso ilegal de migrantes.
• Es evidente que no hay coordinación de las autoridades migratorias para
registrar el cruce legal e ilegal de personas ni para controlar eficazmente los
cruces legales, menos aún los ilegales.

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 21
• Existe una visible ausencia de infraestructura y tecnología para que las
autoridades migratorias realicen de manera adecuada su trabajo. En
ocasiones, el sistema de registro obedece a las mismas prácticas que se tenían
hace 50 años.
• Se violan cotidianamente los derechos humanos de los migrantes, indepen-
dientemente de que sean legales o no. Es decir, el estatus del migrante no
marca diferencia a la hora de violar sus derechos.
• La principal irregularidad ante los migrantes extranjeros es la corrupción
de parte importante de las autoridades federales, estatales y locales respon-
sables de la vigilancia de la frontera y las vías de comunicación.
• Existe la tendencia de criminalizar al migrante.
• La dispersión del poder que tuvo lugar durante el sexenio de Vicente Fox
benefició a diversos actores, uno de ellos fue el crimen organizado, cuyo
impacto se ha dejado sentir principalmente en la frontera sur.
• La incompatibilidad en la definición de seguridad nacional en México,
Centroamérica y Estados Unidos, ocasiona puntos o situaciones de creciente
inseguridad para los países de la región. Ello ocurre principalmente con el
narcotráfico.
• La frontera sur es una zona geográfica idónea para la narcoactividad y el
tráfico de personas.
• La militarización de la lucha contra el tráfico de drogas a nivel nacional ha
ocasionado problemas de paramilitarismo en la región.
• En relación con la denominada lucha contra las drogas, se trata de imitar la
estrategia de Colombia, a pesar de que ésta ha sido fuertemente cuestionada,
no sólo por ineficaz, sino porque violenta los derechos humanos.
• Debido a la porosidad y falta de controles en la frontera, existe cierta inquietud
sobre la posibilidad del flujo de terroristas hacia la comunidad británica de
naciones o Estados Unidos.
• La intervención de autoridades administrativas y policiales de los tres órdenes
de gobierno y del Instituto Nacional de Migración, ha estado poco
coordinada para hacer frente a esta realidad. Si se empieza por señalar que
el Instituto Nacional de Migración sólo cuenta con tres estaciones en
Campeche, tres en Chiapas, dos en Quintana Roo, dos en Tabasco y una en
Yucatán, se advierte parte de las carencias.
• Y frente a esto, ¿quién decide la agenda de seguridad en la frontera sur?
Tienen prioridad los gobiernos y congresos estatales, pero también las

A g e n d a s c i u d a d a n a s 22
autoridades municipales toman decisiones importantes. Se ve a la policía
municipal de Tapachula en operativos conjuntos con la
DEA , con la PFP ,
con el ejército. Por otra parte están las autoridades federales: el
INM , la
PGR , la Secretaría de Seguridad Pública, la SEDENA , la Armada. Influyen
asimismo decisiones del Departamento de Estado estadunidense, de los
gobiernos centroamericanos y aquellas tomadas en el marco de acuerdos
como el
TLCAN o el Plan Puebla-Panamá.
• No existe una visión integral frene al fenómeno de las Maras. En Centro-
américa son amenazas a la seguridad nacional, mientras que en México
aún son consideradas como amenazas a la seguridad pública. Las Maras
tienen presencia fundamentalmente en Chiapas.
• No existe una estrategia a nivel nacional para atacar el problema, más bien
las policías de distintos niveles tratan de lidiar con el asunto como pueden y
sin mucho éxito. Al ingresar a los
CERESOS , los mareros entran realmente
a centros de reclutamiento y entrenamiento.
• En un régimen democrático, resulta indispensable la rendición de cuentas.
Desafortunadamente, hay gran rezago con relación a la transparencia en la
región. Chiapas y Tabasco no tienen ley de transparencia. Aunque se cuenta
con leyes de transparencia en Yucatán, Quintana Roo y Campeche, éstas
restringen la información en materia de seguridad pública. Además, las
leyes de transparencia de estas tres entidades señalan como sujetos obligados
a proporcionar la información a las autoridades municipales, limitando la
transparencia en el gobierno estatal.
Propuestas
• Es necesario que el tema de la migración sea tratado de manera integral y
no sólo como un problema de seguridad. Es un tema que debe abordarse
sobre todo desde la perspectiva del desarrollo y de los derechos humanos.
• De ahí que a la hora de diseñar e implementar políticas públicas y programas
sobre migración en el área fronteriza, el gobierno debe ser congruente no
sólo con su papel de defensor de los intereses y de la seguridad nacional,
sino con su obligación de respetar la dignidad y la seguridad de todas las
personas.

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 23
• Habría que pensar en adoptar el término de seguridad interméstica, pues en
ella se confunden los límites de la seguridad pública, la seguridad nacional
y la seguridad regional al enfrentar situaciones de crimen organi-zado, tráfico
de personas y tráfico de armas. De ahí que se requiera cierta coordinación
en las políticas de seguridad de la región, tanto federal, como estatal y
municipal.
• Las políticas públicas relacionadas con la dinámica fronteriza deben estar
orientadas a la cooperación que facilite las soluciones in situ. Esto implica
crear condiciones adecuadas y seguras para quienes viven, trabajan o transitan
por la frontera, independientemente de su nacionalidad o calidad migratoria.
• Al involucrar a las policías locales en el “aseguramiento” de migrantes se
está poniendo en riesgo el respeto a los derechos humanos de estos últimos.
Las policías locales están adiestradas para perseguir y detener criminales, el
cual no es necesariamente el caso de los migrantes. La solución es continuar
con la capacitación de las autoridades migratorias en temas de derechos
humanos.
• Como con Estados Unidos, el gobierno mexicano debe intensificar sus
pláticas con los gobiernos centroamericanos, principalmente con Guatemala,
para impulsar una mejora en la situación y el trato de los migrantes.
• Una manera de mejorar la seguridad puede darse si se llega a modernizar la
documentación y el registro de flujo.
• Debe monitorearse el respeto a los derechos humanos en las estaciones
migratorias.
• Deben fortalecerse los programas de repatriación.
• Para mejorar el funcionamiento de las estaciones migratorias, debe invertirse
en programas de registros.
• Es indispensable que la migración no sea sólo vista como un problema de
seguridad nacional. Debe vérsele también como un asunto de seguridad
humana.
• Si bien es posible el flujo de terroristas, lo cierto es que lejos de criminalizar
a los migrantes, las autoridades y políticas fronterizas deben enfocarse en
solucionar las fallas de inteligencia y de otorgamiento de visas. Si bien se
debe hacer frente al tráfico de indocumentados y controlar las fronteras
territoriales, todo ello debe hacerse con base en el respeto a los derechos
humanos.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 24
• Son necesarias reformas y mejoras acerca de las estadísticas sobre funciones
y resultados de las dependencias involucradas con la seguridad en la frontera
sur. Es necesario saber cómo se sistematiza la información a nivel estatal
con aquella del sistema nacional de seguridad pública.
• Es necesario monitorear la asignación de recursos que se ha hecho directa-
mente a municipios en materia de seguridad, así como a las comisiones
legislativas estatales sobre el mismo tema.
• Urge que los estados de la región adopten estándares de rendición de cuentas
y leyes de transparencia acordes a un Estado democrático, siguiendo los
pasos de la normatividad federal.
• No se puede, bajo ninguna circunstancia, evitar la apertura de la información
relativa a la seguridad pública bajo el argumento de que es un asunto de
seguridad nacional.
d) Seguridad en la frontera norte
Problemática
• En los últimos años, la frontera norte de México ha sido un espacio en el
cual los problemas de la seguridad fronteriza, la inseguridad pública, el
narcotráfico y el crimen organizado se han convertido en riesgos para la
seguridad nacional de México y Estados Unidos.
• Estos problemas han cuestionado la capacidad gubernamental y de sus
grupos sociales organizados para hacerles frente.
• Es, por tanto, fundamental analizar cuáles son algunas de las implicaciones
de los problemas de seguridad en el ámbito social y en el papel guberna-
mental en el caso de México, que pueden implicar la necesidad de redefinir
la política pública de seguridad mexicana en el marco de una nueva admi-
nistración federal.
• La falta de un análisis integral sobre la materia se ha debido en gran parte al
extremo centralismo para analizar los problemas propios de la frontera norte.
• Además, hasta ahora los enfoques sobre seguridad han dejado de lado el tema
del desarrollo, cuyo impacto es de suma importancia en la frontera norte.
• Es evidente la ambigüedad y redefinición del rol tradicional de la relación
bilateral fronteriza entre México y Estados Unidos: el tema migratorio ha

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 25
perdido la importancia que llegó a tener durante algún tiempo; importancia
que ahora vuelve a ocupar el tema de la denominada guerra contra el narco-
tráfico. Temas que, además, se han visto influidos, después del ataque
terrorista del 11 de septiembre, por asuntos de seguridad.
• Si bien existía cierta inercia en la relación bilateral desde 1980, a partir de
2001 la política es más bien de tipo reactiva o ad hoc. En realidad, Estados
Unidos ha optado por una política unilateral en algunos temas importantes,
como el terrorismo, lo cual afecta la relación y el análisis sobre dichos temas
en México.
• Adicionalmente, la guerra de Irak domina la agenda estadunidense y absorbe
mucha de la energía dedicada a la seguridad que, de otro modo, podría
dedicarse a abordar temas de la agenda con México.
• La respuesta de Estados Unidos a algunos de estos problemas ha sido la de
la militarización; respuesta que ha influido visiblemente en las políticas en
materia de seguridad del gobierno mexicano.
• Desde esta perspectiva, el tema de la reforma migratoria integral atraviesa
por un impasse en Estados Unidos: primero, porque no hay voluntad política
para impulsarla; segundo, porque no se tiene la capacidad administrativa
para hacerla.
• Actualmente, una reforma comprehensiva se antoja difícil, en detrimento de
las aspiraciones del gobierno mexicano. En el único punto en el que hay
consenso en Estados Unidos es en el de “frontera segura”, que supone mayor
control del cruce legal e ilegal de migrantes. Sin embargo, no hay consensos
en la legalización de los no documentados, en los programas de desarrollo
regional, en el caso de los trabajadores huéspedes o en el aumento de número
de visas de residencia.
• En última instancia, desde 2004 el tema de la migración entró en Estados
Unidos como parte de la seguridad nacional. Ello trajo consigo la posible
criminalización y terrorificación de la migración.
• En el ámbito de la guerra contra el crimen organizado en México, la nueva
administración ha optado visiblemente por la militarización. El presidente
pretende desplegar políticas de alto impacto rápidamente, y para ello tiene
que hacer uso de las fuerzas armadas. Ello se debe, principalmente, a tres
razones: a) por la falta de confianza en las fuerzas policiales; b) por su tamaño
y capacidad institucional; c) por la ausencia de un entrenamiento adecuado.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 26
• México tampoco ha desplegado o redefinido adecuadamente una política
de seguridad pública coherente y eficaz. Por el contrario, de manera similar
a lo que ocurre en Estados Unidos, sus políticas públicas de seguridad han
sido de carácter reactivo.
• La estrategia que ha seguido el gobierno mexicano en los últimos años en la
“guerra contra el narcotráfico” puede tener efectos contraproducentes, ya
que puede atomizar las bandas de narcotráfico. Es decir, por capturar grandes
capos se ocasiona que los mandos de los carteles se dispersen. Ello, a su vez,
podría traer como consecuencia que el “narco” pueda empezar a crear bases
sociales en sus zonas de influencia.
• Además, existe el riesgo de que el ejército pierda a sus mejores hombres si se
sigue usando a las fuerzas armadas en tareas policiacas.
• Las instituciones de seguridad de los dos países actúan con la inercia de
épocas anteriores, y en el campo de la lucha contra el narcotráfico, México
sigue una inercia impuesta por Estados Unidos por carecer de estrategia
propia.
• Uno de los aportes sustanciales del seminario en la frontera norte fue la
vinculación del tema de la seguridad pública, la migración y el crimen
organizado con el desarrollo. Desde esta perspectiva, se hizo evidente que
muchos de estos problemas de inseguridad son el resultado de proyectos
bilaterales de desarrollo económico que no han tenido un impacto real.
• Incluso, un enfoque de desarrollo en el marco de la Alianza para la Seguridad
y la Prosperidad en América del Norte (
ASPAN ) presenta limitaciones porque
el gobierno de Estados Unidos le ha dado prioridad a la seguridad.
• La ausencia de una visión integral sobre el desarrollo ha acrecentado la
disparidad entre el crecimiento y los rezagos sociales, lo que a su vez ha
impactado en la incidencia de prácticas relacionadas con la inseguridad.
Propuestas
• En primer lugar, debe desplegarse una visión integral sobre el análisis y
diseño de políticas públicas sobre la seguridad. Ello supone que se dará un
espacio importante al tema del desarrollo.

Problemática y propuestas sobre políticas públicas en materia de seguridad 27
• Esta visión integral sobre la relación entre seguridad y desarrollo no sólo
debe darse dentro de México, sino que es necesario que se repita en la
relación con Estados Unidos.
• Las fuerzas armadas no deben suplir el papel que debieran desempeñar las
fuerzas de seguridad pública.
• Las fuerzas armadas deben respaldar con gran seriedad, como tarea de
Estado, la profesionalización real de los cuerpos de seguridad pública para
ser sustituidas en el mediano y el largo plazos.
• En situaciones de riesgo, si bien el ejército puede dedicarse a la seguridad
pública de emergencia, debe hacerlo por un tiempo limitado y preestablecido.
Además, el ejército debería promover la profesionalización de la policía en
manos de civiles para que no se repitan situaciones similares en el futuro.
• Es indispensable una nueva ley en la materia que enmarque una verdadera
doctrina de seguridad nacional, que deje inercias del pasado o políticas
reactivas y poco coherentes; una ley que responda a las amenazas actuales y
cuya visión sea integral y que se funde en las normas de una democracia
basada en el respeto a los derechos humanos.
• La actual Ley de Seguridad Nacional confunde inteligencia con seguridad
nacional, estas dos actividades deben definirse y distinguirse con claridad.
• Deben replantearse con claridad las propuestas que suponen un cambio de
modelo de combate al delito, lo que implica fusionar a la Agencia Federal
de Investigación y a la Policía Federal Preventiva. Ello para evitar dos
situaciones que podrían ser contraproducentes: primero, mitigar los vacíos
de poder que se presenten al fusionar policías y quitar corporaciones;
segundo, impedir que sea sólo una respuesta pensada desde la lógica de la
eficiencia a corto plazo, sino que se contemple también desde la perspectiva
de la prevención o como solución a largo plazo. Es decir, que las propuestas
para un nuevo modelo de combate al delito no sólo sean respuesta a la
exigencia del gobierno estadunidense por enfrentar la inseguridad en
México, sino que sirvan realmente para profesionalizar y reformar
democráticamente a la policía.
• Actualmente, el
CISEN presenta dos insuficiencias graves: primero, carece de
un sistema de profesionalización laboral; segundo, depende de la Secretaría
de Gobernación. Frente a esto, el
CISEN , como otras agencias de inteligencia
en el mundo, debe trabajar bajo la conducción del Ejecutivo para evitar así su
politización y contribuir a su profesionalización.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 28
• En el ámbito de la lucha contra el narcotráfico, México da una notoria
prioridad a combatir la producción y el tráfico de drogas. Sin embargo, es
necesario que aumente considerablemente el presupuesto dedicado a combatir
el consumo y las adicciones.
• En el ámbito del desarrollo en la frontera, se necesitan generar las bases del
desarrollo industrial, no sólo como la continuación del crecimiento de la
industria maquiladora, sino como parte de un programa para generar o
multiplicar la industria de tipo regional a través de los encadenamientos
productivos, que se dan por ejemplo en la rama electrónica o de autopartes.
• La
ASPAN debe promover la resolución de los problemas de infraestructura
limitantes del desarrollo industrial: principalmente en lo referente al abasto
de agua, sistema de drenaje y desechos sólidos y tóxicos.
• La zona de la frontera norte tiene un crecimiento demográfico del doble
del país. De ahí que la
ASPAN debe promover la solución del déficit de
vivienda digna. Asimismo, debería recuperar lo vinculado con otro tipo de
infraestructura: carreteras, transportes aéreos de carga y pasajeros, para pasar
a una nueva etapa de crecimiento industrial con un verdadero anclaje regio-
nal, y no sólo atado a la industria maquiladora.
• Se ha avanzado en intercambios académicos, pero es necesario profun-
dizarlos.
• Junto con lo anterior, debe seguirse una estrategia de desarrollo ambiental
fronterizo integral.

Agendas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil 29
EN 1997 SE FIRMA EL Acuerdo de Cooperación Técnica con el Alto Comisionado
de Derechos Humanos de Naciones Unidas, evento que sin duda sienta
precedente en materia de incidencia en políticas públicas desde la sociedad
civil debido a que se trata de un hecho sin precedentes donde se entabla por
primera vez un diálogo de contrapartes entre el gobierno mexicano y las
organizaciones, teniendo como testigo y cooperante a la
ONU .
En el sexenio de Vicente Fox se sientan las bases de una nueva visión y
perspectiva de los derechos humanos; de hecho el propio gobierno federal
toma como un discurso permanente la defensa y promoción de los derechos
humanos (
DDHH ) como base de la acción cotidiana de su gobierno. Sin
embargo, después de la generación del Diagnóstico Nacional de los Derechos
Humanos en México se observa que no sólo de discurso se llena la acción
gubernamental, pues se evidencia la poca sensibilidad de diversos actores guber-
namentales para impulsar el Programa Nacional de Derechos Humanos que
permitiera concreciones de las 32 recomendaciones emanadas de este diagnóstico.
Sin duda, esto puso en jaque a las organizaciones civiles que trabajan
desde una perspectiva integral de los derechos humanos, debido a que estas
inconsistencias gubernamentales fueron el parteaguas para que un sector de
organismos de defensa de los derechos humanos se deslindaran abiertamente
de un diálogo e incidencia en esta materia.
Actualmente, este proceso no se ha podido revertir de fondo ya que las
diversas agendas de sociedad civil en materia de derechos humanos no han
sido priorizadas y, por ende, no se han podido concretar.
Derechos humanos integrales
Hacia la construcción de una agenda estratégica
de monitoreo y evaluación de los derechos humanos*
* Incide Social, AC . Responsable: Eréndira Cruzvillegas Fuentes.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 30
Este desafío colocó a los organismos sociales y civiles en la posibilidad
de conjugar esfuerzos y actuar desde diversas miradas y experiencias a fin de
promover agendas concretas para entablar un nuevo diálogo social con los actores
de toma de decisiones en este país, y definir así una acción gubernamental con
perspectiva transexenal y transversal de los derechos humanos.
Es en este nivel donde el proyecto centró su atención en la posibilidad de
armonizar esfuerzos, hacer una base mínima de sistematización de experiencias
de derechos humanos, y generar un sistema mínimo nacional de indicadores de
políticas públicas para esta materia. De esta manera se genera el núcleo técnico de
especialistas y académicos que acompañen a la acción ciudadana para incidir y
movilizarse alrededor de agendas específicas.
El presente estudio se organizó en varias fases, la primera de las cuales se
compuso básicamente de la búsqueda y revisión de informes, investigaciones y
documentos especializados formulados por organismos de la sociedad civil,
tanto en el ámbito nacional como internacional (siempre y cuando se hiciera
referencia a México); todo lo que diera cuenta de índices, indicadores y
estándares internacionales en materia de derechos políticos.
La segunda fase fue un momento más empírico, ya que se realizaron
entrevistas y se recabaron opiniones de especialistas diversos, lo que nos permitía
conocer sus percepciones sobre los avances y retrocesos que se han dado en el
ámbito de los derechos políticos, o de qué manera y hasta qué punto hay hechos
que se consideran o no parte de los derechos políticos.
El tercer momento sirvió para la integración de lo obtenido en la primera
y segunda fase, la comparación entre lo expresado por los informes y documentos
y lo expuesto por los especialistas, todo este valioso material fue imprescindible
para la elaboración de los indicadores sobre derechos políticos en México, que
forman la segunda parte de este documento.
1
El proceso de trabajo para la generación de Indicadores dió inicio en abril
de 2007. La construcción de estos indicadores mereció la promoción de un
proceso que se define en cuatro niveles:
1 La serie de indicadores sobre derechos políticos, ubicados en la misma división hecha en el
apartado de Derechos Políticos del Diagnóstico Sobre la Situación de los Derechos Humanos en
México, a saber: Reforma del Estado, Reforma Integral Electoral, Participación Ciudadana,
Sistema Democrático de Medios, Rendición de Cuentas y Transparencia; los indicadores tienen
como misión posibilitar la evaluación de los avances, retrocesos y situaciones que se han mantenido
sin ningún cambio en la materia que nos ocupa.

Derechos humanos integrales 31
1. Consulta y consenso con grupos, redes y organizaciones de derechos humanos
para instalar un Grupo Promotor capaz de viabilizar y posicionar con actores
estratégicos y de toma de decisiones, las agendas ciudadanas e indicadores de
monitoreo y evaluación en materia de Derechos Humanos, con una perspectiva
transexenal y con niveles de operación concreta a corto y mediano plazo, con
el fin de cumplir con la recomendación 31 del Diagnóstico Nacional de
Derechos Humanos.
2. Conformación de un grupo de expertos con académicos, líderes de opinión
y miembros de la sociedad civil. Para tal tarea se implementaron reuniones,
entrevistas con líderes y especialistas, así como grupos focales.
3. Formación de un grupo de apoyo técnico por tipo de derecho. Para fines de
este proyecto fue necesario ubicar las agendas prioritarias específicas: en
materia de derechos humanos y se promovió generar un banco de datos que
aglutine las diversas iniciativas de generación de políticas públicas en la
materia; se realizó un taller para ubicar procedimientos concretos a fin de
articular indicadores básicos comunes y diferenciados de manera sectorial y
territorial para viabilizar mecanismos de medición de impactos y de segui-
miento de políticas públicas de derechos humanos y por cada grupo de derecho
fue necesario generar prioridades estratégicas de agenda temática.
4. Diálogo con el Alto Comisionado de Derechos Humanos, servidores
públicos y legisladores. En este rubro se emprendió un acercamiento a las
diversas propuestas e iniciativas de medición que se están realizando desde
el proceso de investigación.
En este nivel se realizaron:
1. Talleres de formación y de participación para la construcción de indicadores.
2. Seminarios internos de análisis y proyección de indicadores por rubro de
derechos.
3. Grupos focales para ubicar las prioridades y promover un grupo base de
apoyo, realizados con integrantes de grupos de mujeres, diversidad sexual,
indígenas, jóvenes, personas con capacidades diferentes, adultos mayores y
miembros de redes de ambientalistas.
4. Entrevistas en grupo y con personalidades y líderes de opinión: miembros
de redes de mujeres, de ambientalistas, de derechos humanos –abogados–,

A g e n d a s c i u d a d a n a s 32
miembros del Consejo Técnico de Fomento a las actividades de la sociedad
civil.
El análisis de los derechos a partir de esta investigación-acción-reflexión, se
conforma de actividades que confluyen en metas específicas.
Las entrevistas que ocurrieron entre octubre y la primera semana de
noviembre de 2006, sirvieron de apoyo y guía para la elaboración de indicadores
que permitieran el registro de avances y retrocesos en lo concerniente al ejercicio,
respeto, exigibilidad, justiciabilidad y vigencia de los derechos en el país.
Es pertinente destacar que la mayor parte de los especialistas entrevistados
manifestaron el desconocimiento del Diagnóstico sobre la Situación de los
Derechos Humanos en México, mismo que fue realizado y presentado por la
Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para México (
OACNUDH ).
Este desconocimiento se presentó sobre todo en la discusión a profundidad, ya
que algunos expresaron saber de su existencia pero sin haberlo revisado o leído,
mientras que otros lo habían visto pero no lo recordaban; a las personas entrevis-
tadas se les mostró el apartado tres de este Diagnóstico y sus recomendaciones: a
todas les pareció que el tratamiento de los derechos era muy limitado e insuficiente.
Entre otros objetivos, el presente trabajo busca evidenciar que los derechos
enfrentan diversos retos, tal vez el más preocupante es que fácilmente se diluyen
en grandes y graves exigencias y problemáticas, como por ejemplo, la calidad de
la democracia, la participación ciudadana en la toma de decisiones, contar con
instituciones transparentes, y una gran cantidad de ejemplos más. La propuesta
consiste en ubicar a los derechos en un panorama más amplio, pero haciendo
hincapié en las prioridades para la construcción de una agenda mínima.
Se aplicaron categorías analíticas como ciudadanía, inclusión/exclusión,
desigualdad y discriminación; estos conceptos ayudaron a entender los porqués de
ubicar a los derechos como una tarea pendiente e inacabada. La intención es
poner en la discusión la necesidad de re-pensar los derechos más allá de cualquier
coyuntura social y política para generar propuestas que permitan la construcción
de un sistema de monitoreo y evaluación permanente de los Derechos Políticos,
su exigibilidad y su vigencia dentro de las instituciones de los poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, y en sus respectivos ámbitos de acción.
La exigencia y la vigencia de los derechos pareciera inconcebible si no se
habla de democracia, de la cual emerge un binomio constante. Como explica
Güendel, el tránsito del reconocimiento de los derechos políticos y civiles a los

Derechos humanos integrales 33
derechos sociales, implicó la metamorfosis de la democracia liberal a la democracia
social y la creación de una amplia institucionalidad jurídica y social (Güendel,
2003:171).
Es por ello que en este análisis se rescata la dimensión jurídica y la impor-
tancia del entramado institucional que compone un Estado, indiscutible para
la exigibilidad y el respeto a los derechos.
En el ámbito general, como lo expresa Antonio Enrique Pérez Luño, los
derechos humanos son un conjunto de facultades e instituciones que, en cada
momento histórico, concretan las exigencias de la dignidad, la libertad y la
igualdad humanas, las cuales deben ser reconocidas positivamente por los
ordenamientos jurídicos a nivel nacional e internacional (Concha, 1994:17).
Por lo anterior, encontramos que los derechos están ya presentes en la
Declaración Universal de los Derechos Humanos de 1948, incluidos en los
llamados “derechos de primera generación”. Más adelante se explicitarán en
los diversos pactos que los amparan.
Daniel Zovato establece la distinción entre los dos componentes de la
“primera generación” de derechos humanos, cuando afirma que mientras los
derechos civiles se dirigen a todos los individuos para permitirles realizar con
integridad su destino personal en el marco de una sociedad libre, los derechos
políticos se dirigen a todos los individuos para posibilitarles participar en la
expresión de la soberanía nacional. Los primeros se dirigen a los individuos;
los segundos a los ciudadanos, entendidos éstos como los individuos que
“estando en edad de ejercerlos, poseen una relación con el Estado como puede
ser, verbigracia, la que se deriva de su nacionalidad” (Concha, 1994:20).
Sin embargo, en tiempos más recientes la discusión sobre el ejercicio de
los derechos políticos ha estado ligada a la discusión sobre la democracia, la
ciudadanía, la realización de elecciones y el involucramiento por parte de grupos
y sectores sociales en la toma gubernamental de decisiones. Miguel Concha,
citando la definición de Sánchez Agesta del Diccionario Electoral del Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, expone que el cuadro de los derechos
políticos es vasto, puesto que comprende no sólo la acción del cuerpo electoral,
sino también algunos derechos e intereses de los partidos políticos, los grupos
de interés e incluso la acción del político como opinión. Este autor, por tanto,
los define simplemente como derechos de participación en la vida política
(Concha, 1994:20).

A g e n d a s c i u d a d a n a s 34
Para Manuel Ventura Robles, los derechos humanos nacen como producto
de las tesis liberales clásicas, en las que se resalta la posibilidad de proteger la
libertad e intimidad del individuo frente al ejercicio arbitrario del poder por
parte del Estado. De esta manera, los derechos políticos serán susceptibles de
aplicación “inmediata”, requiriendo obligaciones de abstención por parte del
Estado (Ventura, 2005:42).
En los derechos humanos, el individuo se configura como el sujeto activo, ya
que éste es objeto de una doble consideración por parte de la Ley: como
persona humana y como miembro activo del Estado (Ventura, 2005:47).
Los derechos humanos deben entenderse en un entramado complejo de
promoción, protección y realización.
El estado de derecho está configurado por una serie de reglas que definen
al ámbito del poder y lo subordinan a los derechos y atributos inherentes a la
dignidad humana (Ventura, 2005:41).
Los derechos humanos, y por tanto los derechos políticos, son universales,
irreversibles, indivisibles y progresivos. Para gozar plenamente de un derecho
humano es necesario gozar de todos, ya que la violación de uno conlleva también
la violación de los otros (Ventura, 2005:44).
Se propone que en el marco estructural los derechos humanos se coloquen
en perspectivas múltiples, además de considerar sus elementos esenciales, a
saber:
1. Que son universales e inalienables.
2. Que son indivisibles.
3. Que entre ellos existe interacción e interdependencia.
4. Que actúan bajo los principios de equidad y no-discriminación.
5. Que necesitan de la participación y la inclusión.
6. Que son una herramienta de acceso a la transparencia y a la rendición de cuentas.
Bases jurídicas Bases jurídicasBases jurídicas Bases jurídicas
Bases jurídicas
Los derechos humanos están presentes en una serie de instrumentos inter-
nacionales de observancia y cumplimiento pleno para los Estados parte, por
ejemplo:

Derechos humanos integrales 35
• En la Declaración Universal de los Derechos Humanos 2 de 1948 es posible
encontrar referencia explícita a los derechos.
• La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,
3 que
también vio la luz en 1948, significó un gran avance puesto que era uno de
los primeros instrumentos formulados para y en el continente americano.
• La Carta Democrática Interamericana de 2001 es un instrumento de la
Organización de Estados Americanos en el que se formaliza la necesaria
vigencia y avance de los derechos políticos; es también uno de los instru-
mentos innovadores en el sentido de la progresividad de los derechos políticos,
ya que parte de la necesidad del establecimiento de una democracia plena-
mente participativa
Breve fundamentación. Estándares internacionales Breve fundamentación. Estándares internacionalesBreve fundamentación. Estándares internacionales Breve fundamentación. Estándares internacionales
Breve fundamentación. Estándares internacionales
A partir del concepto de la International Standardization Organization, Jorge
Vargas Cullell propone definir el término estándar como un acuerdo docu-
mentado que contiene especificaciones técnicas u otros criterios específicos para
ser empleados de manera consistente como reglas, guías o definiciones
características que permiten juzgar si una cosa es apropiada para el fin que se
persigue (Cullell, 2001:159).
En relación con los estándares internacionales en materia de Derechos
Políticos, éstos se han formulado desde diversas perspectivas, casi siempre
teniendo como objetivo evidenciar el cumplimiento y respeto por parte de los
Estados que han suscrito las declaraciones, convenios y protocolos en la materia.
De esta forma, se han diseñado instrumentos de medición tanto cualitativos
como cuantitativos,
4 sobre todo pensando en la expresión general de los Derechos
Humanos. La mayor parte de los estándares internacionales prevén:
2 México fue un Estado promotor de esta Declaración Universal de los Derechos Humanos,
misma que fue aprobada el 10 de diciembre de 1948, y puede ser consultada en https://www.un.org/
spanish/aboutun/hrights.htm.
3 La Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre puede ser consultada en
https://cidh.oas.org/Basicos/Basicos1.htm.
4 Para más información consúltese el documento “Indicators for Human Rights Based
Approaches to Development in
UNDP Programming: A users’guide” [https://www.undp.org/
governance/docs/
HR _guides_ HRBA _Indicators.pdf].

A g e n d a s c i u d a d a n a s 36
• La visibilización sobre la situación en la que se viven y expresan los derechos
humanos en determinado país; este tipo de estándares son sobre todo cualita-
tivos y permiten establecer un diagnóstico sobre la situación en general de
los derechos humanos o sobre la situación particular de algún derecho, en
este de los derechos políticos. Estos estándares proporcionan un primer
elemento para la cuantificación o medición de avances.
• Evidenciar y fortalecer tanto a organismos de la sociedad civil como a
individuos a que se ubican en el ámbito de la defensoría en materia general
de derechos humanos o en materia específica de algún derecho; por ejemplo,
la rendición de cuentas y la transparencia pública.
• La incorporación e integración de los derechos humanos, o de algún derecho
en específico, en la agenda de las políticas públicas gubernamentales; lo que
puede servir para que otras instituciones integren principios de derechos
humanos y monitoreen sus avances o retrocesos.
• Los estándares pueden ser útiles en la construcción de indicadores que permitan
medir impactos en materia de avance y retrocesos de los derechos humanos;
esto ha sido implementado sobre todo en materia de derechos políticos y
democracia.
La institución internacional que sobre todo se ha encargado del diseño
metodológico y en la puesta en práctica de estándares internacionales, ha sido la
Organización de Naciones Unidas, mediante sus diversas oficinas y programas:
la Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para Derechos Humanos,
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, que en los últimos años ha
diseñado estándares, índices e indicadores sobre derechos políticos y democracia,
entre otros.
Sin embargo, lo más importante, y lo que devela un estándar en materia de
derechos humanos en general y de los derechos políticos en particular, es la forma
en que un Estado asume su observancia, protección, cumplimiento y respeto.
5
La obligación de respetar requiere que el Estado y todos sus organismos y sus
agentes se abstengan de llevar a cabo, o tolerar cualquier práctica, política o medida
5 Esto es ampliamente desarrollado por Emilie Filmer-Wilson en el documento “An Introduction
into the use of Human Rigths Indicators for Development Programmes” de junio de 2005, el cual
puede consultarse en www.undg.org.

Derechos humanos integrales 37
jurídica que viole la integridad de los individuos o que afecte su libertad para tener
acceso a los recursos que satisfagan sus necesidades. También requiere que los
códigos legales y administrativos tomen en cuenta la garantía de los derechos.
La obligación de proteger obliga al Estado y sus agentes a prevenir la violación
de los derechos por otros individuos o por otros actores no estatales. El Estado
debe garantizar acceso a los recursos legales, donde ocurran violaciones.
La obligación de cumplir implica asuntos relacionados con la defensa, el gasto
público, la regulación gubernamental de la economía, el suministro de servicios
públicos y la infraestructura relacionada, así como las medidas de redistribución.
El deber del cumplimiento, incluye esas medidas activas necesarias para garan-
tizar las oportunidades de acceso a los derechos.
6
Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio ( ODM ):

los 48 indicadores
utilizados para medir el progreso de los
ODM , los cuales han sido seleccionados
en su gran mayoría por instituciones internacionales y organizaciones del Sistema
de Naciones Unidas, responden a las necesidades y requisitos de evaluación
del mandato de cada institución, pero también son un esfuerzo de coherencia
en la búsqueda de un número de indicadores universales que permitan medir
un acontecimiento o resultado previamente aceptado por todos los interesados
bajo una misma metodología y definición.
El uso de los Indicadores de los Objetivos de Desarrollo del Milenio
permite evaluar periódicamente los progresos en los objetivos; algunos de estos
indicadores en su gran mayoría cuantitativos, permiten también evaluar
cualitativamente un fenómeno al establecer comparativamente su magnitud en
un periodo determinado. Para los derechos humanos, estos nuevos indicadores
son un instrumento necesario y de suma utilidad: los Órganos de Tratados
cuentan con mayor información a la hora de evaluar los informes de los Estados,
accediendo a datos que son particularmente adecuados para apoyar la evaluación
del cumplimiento por los Estados Parte de las obligaciones dimanantes de los
tratados internacionales de derechos humanos.
Por otra parte, el Informe sobre Desarrollo Humano 2000 del Programa de
Naciones Unidas para el Desarrollo (
PNUD ), menciona la utilidad de los indi-
cadores para exigir la responsabilidad en materia de derechos humanos y el uso
6 “Indicators for Human Rights Based Approaches to Development in UNDP Programming:
A users’ guide”, este documento se ubica en [https://www.undp.org/governance/docs/
HR _guides_ HRBA _Indicators.pdf].

A g e n d a s c i u d a d a n a s 38
de éstos como instrumento de defensa de los derechos humanos, permi-tiendo
que las personas y las organizaciones, desde la sociedad civil hasta los gobiernos,
distingan a los actores importantes y les exijan el cumplimiento de sus respon-
sabilidades, propiciando cambios en las opiniones políticas y prácticas. Los
indicadores, dice el Informe, se pueden usar como instrumento para:
• Formular mejores políticas y vigilar los progresos realizados.
• Determinar los efectos no deseados de leyes, políticas y prácticas.
• Determinar qué actores están influyendo en la realización de los derechos.
• Establecer si esos actores están cumpliendo con sus obligaciones.
• Advertir de antemano posibles violaciones y adoptar medidas preventivas.
• Fortalecer el consenso social respecto de decisiones difíciles que deban
adoptarse frente a la limitación de recursos.
• Sacar a la luz cuestiones que han sido desatendidas o silenciadas.
La doctora Barahona destaca la importancia de estos indicadores en su
documento de referencia y considera que si bien los indicadores de desarrollo
humano tienen grandes similitudes con indicadores de derechos humanos y a
veces coinciden, no responden a los mismos parámetros. Los indicadores de
desarrollo humano y los de derechos humanos coinciden en que generan
información para la proposición de políticas que mejoren las libertades humanas;
dependen de la medición de resultados e insumos para describir el fenómeno;
y aplican mediciones de promedios y desgloses, valores locales y mundiales.
Sin embargo, presentan diferencias de criterio: los indicadores de desarrollo
humano se centran en los resultados e insumos humanos, y hacen hincapié en
las disparidades y sufrimientos. Los indicadores de derechos humanos se centran
en las políticas y prácticas de las entidades jurídicas y administrativas y la conducta
de los funcionarios públicos. Los indicadores de desarrollo humano evalúan la
ampliación de las capacidades de la persona. Los indicadores de derechos
humanos evalúan de qué modo vive la persona y si vive con dignidad y libertad
y el grado en que los actores fundamentales han cumplido sus obligaciones de
proveer mecanismos que garanticen lo anterior. Fundamentalmente, la mayor
distinción radica en su contenido normativo. Los indicadores de derechos
humanos se derivan de las normas concretas de los derechos humanos, reflejan
esas normas y vigilan su cumplimiento, por lo general con el objetivo de lograr
la rendición de cuentas de los responsables. Un elemento esencial de los

Derechos humanos integrales 39
indicadores de derechos humanos es su correlación entre el indicador y la norma,
además de su correlación con las otras disposiciones de derechos humanos
conexas, como la no-discriminación y la igualdad. Esto obliga a que la
recopilación de datos sea, por necesidad, lo más desglosada posible por los
motivos de discriminación prohibidos internacionalmente.
El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, en su tarea de
vigilancia, utiliza una amplia gama de indicadores cuantitativos: estadísticas,
números, porcentajes, índices y también indicadores cualitativos que abarcan
información sobre el ejercicio de un determinado derecho y que contribuyen a
definir el contenido del mismo. Por ejemplo, en derecho a la salud son útiles
los datos sobre las medidas adoptadas por un Estado para reducir la mortalidad
infantil.
La necesidad de los diferentes Órganos de Tratados de contar con
indicadores propios de derechos humanos ha suscitado debates entre expertos
sobre el tema. Después de un largo debate en diversos foros, el siguiente esquema
fue acordado en las últimas reuniones de expertos en indicadores de derechos
humanos organizadas por el
ACNUDH en Ginebra en agosto de 2005.
Qué son cada uno de estos derechos Qué son cada uno de estos derechosQué son cada uno de estos derechos Qué son cada uno de estos derechos
Qué son cada uno de estos derechos
Conceptos básicos
Al realizar este ejercicio, partimos de que
construir o proponer adecuadamente indicadores de derechos humanos es
una tarea delicada y sumamente compleja, ya que entran en juego cuestiones
como el carácter interdependiente de los derechos humanos, la necesidad de
claridad conceptual para buscar, elegir, generar y/o interpretar adecuadamente
la información, el problema de la insuficiencia o inexistencia de información
disponible para algunas dimensiones de los derechos, e incluso la cuestión de
la intencionalidad política en la utili-zación de indicadores de derechos
humanos. A la vez, creemos que no se debe atribuir a los indicadores
(cuantitativos y cualitativos) una importancia mayor que la que tienen de
expresar o reflejar un aspecto muy concreto, no exhaustivo de la realidad y, por
ende, el monitoreo y la verificación de la realización de los derechos humanos
no puede ni debe basarse exclusiva ni primordialmente en indicadores.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 40
Con cada derecho es necesario traducir la norma jurídica que lo establece
en un número limitado de atributos que faciliten la determinación de los
indicadores apropiados para vigilar su ejercicio. Por ejemplo, según la Obser-
vación General 12 del Comité de
DESC sobre el derecho a una alimentación
adecuada, son atributos de la norma “la nutrición, la seguridad alimentaria, la
protección al consumidor, la disponibilidad de alimentos, la accesibilidad de
los alimentos”.
Es importante señalar que en sus Observaciones Generales el Comité
atribuye como elementos esenciales y atributos de un derecho:
• Disponibilidad (p. ej. no cerrar escuelas privadas).
• Accesibilidad (p. ej. velar por que terceros no impidan a las niñas acceder a
las escuelas).
• Aceptabilidad (p. ej. educación aceptable para las minorías, creando los
medios adecuados).
• Adaptabilidad (p. ej. formular planes de estudio y dotar de recursos con
sistemas innovadores, informática).
Tipos de indicadores
Indicadores estructurales: determinan si existen estructuras, sistemas y mecanismos
relacionados con determinada cuestión o, dicho de otra manera, sistemas y
mecanismos considerados necesarios para la realización de un derecho o su
promoción. Estos indicadores tienen que centrarse en la naturaleza de las leyes
nacionales relacionadas con el derecho y en las estrategias que el estado indica
que son pertinentes para ese derecho. Pueden ser formulados de una manera
simple, y constituyen un método de evaluación rápida y obtención de informa-
ción. Por ejemplo, un cuestionario: ¿El derecho a la salud está consagrado en
la constitución? ¿Se han incorporado en la legislación nacional disposiciones
relativas a…? ¿El gobierno ha aprobado una estrategia y un plan de acción
nacionales para reducir la mortalidad materna? La utilidad de estos indicadores
es mayor si se emplea junto con indicadores de proceso y evolución o de
resultados.

Derechos humanos integrales 41
Indicadores de proceso y de evolución: los indicadores de proceso proporcionan
información sobre los procesos mediante los cuales se aplican las políticas, miden
el grado de realización de las actividades necesarias para alcanzar algunos
objetivos y los progresos realizados en el transcurso del tiempo; determinan el
esfuerzo hecho, no el resultado logrado. Son mejores para medir la realización
progresiva de un derecho o los esfuerzos realizados por un Estado para proteger
los derechos. Ejemplos: porcentaje de mujeres que consultaron al menos una
vez durante el embarazo a un profesional de la salud calificado por motivos
relacionados con el embarazo.
Indicadores de resultado: miden los resultados de las políticas, reflejan los logros
que indican el estado de realización de un derecho humano, son indicadores
que revelan hechos; además, reflejan múltiples procesos interconectados que
determinan un resultado.
Los indicadores de proceso y resultado deben usarse en conjunción con bases
de referencia o metas, si se pretende que sean útiles como método de valoración
de un derecho en un periodo determinado. Asimismo, deben desglosarse por
motivos de discriminación prohibidos como el sexo, la edad, la discapacidad,
la pertenencia étnica, la religión, el idioma, la condición social, la pertenencia
regional, etcétera. Esto requerirá por parte de los Estados mayores recursos
para superar las dificultades en la obtención de los datos y un mayor esfuerzo
para presentar los informes a los órganos de vigilancia. Los indicadores de
muchos de los objetivos del milenio son ejemplo de indicadores de resultado.
Dos ejemplos de indicadores de proceso en las Observaciones generales
del Comité de
DESC son la O BSERVACIÓN 14 (Derecho a la Salud) y O BSERVACIÓN
15 (Derechos al Agua). Estos indicadores se utilizan fundamentalmente para
medir los cambios en el transcurso del tiempo. Otros ejemplos serían el número
de muertes maternas por 100 mil nacimientos vivos o el porcentaje de jóvenes
entre 15 y 24 años infectados de
VIH .
Respecto a otras iniciativas, la doctora Barahona refiere tener conocimiento
de dos muy interesantes en el marco regional latinoamericano: la construcción
de un Sistema de Indicadores sobre Derechos Económicos, Sociales y Culturales
para promover la adopción de un mecanismo de supervisión del Protocolo de
San Salvador, con indicadores de progreso en
DESC , impulsado por los gobier-

A g e n d a s c i u d a d a n a s 42
nos del Mercosur y Asociados; el Monitoreo de Progresos en Derechos
Humanos del Instituto Interamericano de Derechos Humanos (
IIDH ), metodo-
logía orientada a medir progresos y a la construcción de un sistema de monitoreo
de los derechos humanos por campos temáticos.
P PP P
P
ara constr ara constrara constr ara constr
ara constr
uir las bases de indicadores uir las bases de indicadoresuir las bases de indicadores uir las bases de indicadores
uir las bases de indicadores
de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientalesde los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales
de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales
El proceso de sistematización de los indicadores se generó con base en los
artículos del
PIDESC que consagran los cuatro derechos seleccionados para este
ejercicio (artículos 6, 11 y 12) y las Observaciones Generales emitidas en la
materia por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las
Naciones Unidas, que interpretan y clarifican el contenido y alcance de los
derechos y de las obligaciones respectivas: la Observación General N° 4 sobre
el derecho a una vivienda adecuada, la Observación General N° 7 sobre los
desalojos forzosos, la Observación General N° 12 sobre el derecho a una
alimentación adecuada, la Observación General N° 14 sobre el derecho al
disfrute del más alto nivel posible de salud, y la Observación General N° 18
sobre el derecho al trabajo.
Si bien las Observaciones Generales se consideran soft law, por ser doctrina
generada por el Comité y no tener carácter vinculante, su valor radica en que
interpretan autorizadamente el
PIDESC (que sí es vinculante) y orientan a los
Estados Partes en el cumplimiento de sus obligaciones.
Aun cuando el derecho internacional de los derechos humanos se refiere a
los derechos económicos, sociales y culturales o
DESC y no a los DESCA ,
incluir a los derechos ambientales entre los
DESC desde hace varios años se ha
vuelto una práctica común entre diversos actores de la sociedad civil global,
incluida la mexicana, en un esfuerzo por visibilizar la interdependencia de
estos derechos e incrementar la conciencia acerca de la atención urgente que
requiere este campo desde el enfoque de derechos humanos en estrecha relación
con el de desarrollo sustentable.
7
7 A lo largo del documento aparecen las categorías DESC o DESCA dependiendo de la
fuente.

Derechos humanos integrales 43
El Artículo 25 de la Declaración Universal señala:
Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así
como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios;
tiene asimismo, el derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad,
invalidez, viudez, vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia
por circunstancias independientes de su voluntad.
A la luz de la Declaración Universal podemos considerar que el derecho a un
nivel de vida adecuado proporciona el marco para la definición de los
DESCA ,
por lo que podrían definirse como “aquellos derechos humanos que posibilitan
a la persona y a su familia gozar de un nivel de vida adecuado”.
8
Hablar de DESCA es hablar de derechos fundamentales como el derecho
de todos los pueblos a la libre determinación, incluyendo la libre disposición
de sus riquezas y recursos naturales y el no ser privados de sus medios de
subsistencia; el derecho al trabajo y a condiciones equitativas y satisfactorias de
trabajo; los derechos sindicales; el derecho a la seguridad social; el derecho a la
protección y asistencia a la familia incluyendo infancia, adolescencia y materni-
dad; el derecho a la vivienda y a la alimentación adecuadas; el derecho al agua;
el derecho al nivel más alto de salud física y mental; el derecho a un medio
ambiente sano y protegido; el derecho a la educación; el derecho a la cultura y
a gozar de los beneficios del progreso científico, entre otros.
El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(
PIDESC ) consagra los siguientes derechos y establece las siguientes
disposiciones:
• Artículo 1: Derecho a la libre determinación.
• Artículo 2: Obligaciones del Estado, principios de progresividad y no
discriminación.
• Artículo 3: Igualdad de derechos entre hombres y mujeres.
• Artículo 4: Condiciones para la limitación de los derechos reconocidos en el
Pacto.
8 Areli Sandoval Terán. Los derechos económicos, sociales y culturales. Una revisión del contenido
esencial y de las obligaciones del Estado, Equipo Pueblo /
ALOP , México, 2001, p. 15.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 44
• Artículo 5: Principios para interpretación de los derechos reconocidos en el
Pacto.
• Artículo 6: Derecho al trabajo.
• Artículo 7: Derecho a condiciones equitativas y satisfactorias de trabajo.
• Artículo 8: Derecho a fundar y afiliarse a sindicatos, libertad sindical y
huelga.
• Artículo 9: Derecho a la seguridad social.
• Artículo 10: Derecho a la protección y asistencia a la familia.
• Artículo 11: Derecho a un nivel de vida adecuado, derecho a la alimentación,
derecho a la vivienda (derecho al agua, implícito).
• Artículo 12: Derecho a la salud (derecho a un medio ambiente sano,
implícito).
• Artículos 13 y 14: Derecho a la educación.
• Artículo 15: Derechos culturales.
• Artículos 16 y 17: Obligación de los Estados partes de informar perió-
dicamente.
• Artículos 18 al 22: Facultades del Consejo Económico y Social, de los
Estados partes y de organismos especializados.
• Artículo 23: Naturaleza de las medidas de orden internacional para asegurar
el respeto de los derechos reconocidos en el Pacto.
• Artículo 24: Obligación de respetar las disposiciones de la Carta de las
Naciones Unidas o de las constituciones de los organismos especializados.
• Artículo 25: Obligación de respetar el derecho inherente de todos los pueblos
a disfrutar y utilizar plena y libremente sus riquezas y recursos naturales.
• Artículo 26: Proceso de firma, ratificación y adhesión al
PIDESC .
• Artículo 27: Entrada en vigor del
PIDESC .
• Artículo 28: Obligaciones para todos los niveles de gobierno.
• Artículo 29: Facultad de los Estados partes de proponer enmiendas al Pacto.
• Artículos 30 y 31: Obligación del secretario general de las Naciones Unidas
de comunicar a los Estados partes copia del
PIDESC , información sobre
firmas, ratificaciones, fecha de entrada en vigor y enmiendas al
PIDESC .

Derechos humanos integrales 45
Además de estar reconocidos en la Declaración Universal de los Derechos
Humanos
9 y consagrados en el PIDESC ,10 los DESCA también tienen funda-
mento jurídico en otros instrumentos internacionales y regionales como la
Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de
Discriminación Racial,
11 la Convención sobre la Eliminación de Todas las
Formas de Discriminación contra la Mujer (
CEDAW ),12 la Convención sobre
los Derechos del Niño,
13 la Convención Americana sobre Derechos Humanos 14
y el Protocolo de San Salvador, 15 diversos Convenios de la Organización
Internacional del Trabajo (
OIT ), entre otros. Todos estos instrumentos
internacionales y regionales enuncian algunos derechos económicos, sociales y
culturales, y señalan principios y estándares internacionales en la materia.
Los
DESC o DESCA también están reconocidos en diversas constituciones
nacionales, incluyendo la mexicana. Si bien la Constitución de 1917 fue pionera
en el reconocimiento de derechos sociales, en la actualidad las constituciones
de otros países también latinoamericanos amparan una gama más amplia de
estos derechos, incluyen capítulos especiales sobre
DESC , o bien otorgan a los
tratados internacionales de derechos humanos una mejor posición en la jerarquía
de leyes.
16 Aunque con algunas limitaciones, los siguientes artículos de nuestra
Constitución Política se refieren a algunos
DESCA : el artículo 2 inluye el derecho
de los pueblos indígenas a la libre determinación; el artículo 3°, el derecho a la
educación; en el artículo 4° encontramos los derechos a la salud, al medio
ambiente sano, a la vivienda y a la alimentación –estos últimos señalados sólo
para las familias y la infancia, respectivamente–; el artículo 123 consagra los
derechos laborales.
9 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 217 A (III) del
10 de diciembre de 1948.
10 Adoptado por la Asamblea General de Naciones Unidas en su resolución 2200 A (XXI ) del
16 de diciembre de 1966.
11 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 2106 A (XX )
del 21 de diciembre de 1965.
12 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 34/180 del 18
de diciembre de 1979.
13 Adoptada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en su resolución 44/25 del 20
de noviembre de 1989.
14 Adoptada el 22 de noviembre de 1969 en la Conferencia Especializada Interamericana
sobre Derechos Humanos.
15 Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos, suscrito por
la Asamblea General de la
OEA el 17 de noviembre de 1988. 16 En este sentido, resulta interesante analizar las constituciones de Colombia, Venezuela,
Cuba, entre otros.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 46
Consideraciones para atender los Derechos Civiles bajo estudio Consideraciones para atender los Derechos Civiles bajo estudioConsideraciones para atender los Derechos Civiles bajo estudio Consideraciones para atender los Derechos Civiles bajo estudio
Consideraciones para atender los Derechos Civiles bajo estudio
Para los fines del trabajo se decidió abordar los siguientes temas generales:
• Estado que guardan actualmente.
• Prioridades de atención inmediata.
• Principales propuestas legislativas.
• Principales obstáculos y retos.
• Proyección en el corto y mediano plazo.
• Propuestas concretas para su fortalecimiento.
• Indicadores mínimos para su medición.
La intención de establecer los criterios básicos y relacionarlos como los temas
generales a estudiar dió como resultado que la investigación se centrara en los
siguientes derechos civiles:
1. Libertad personal.
2. Personas en reclusión, penas y sistema penitenciario.
3. Libertad de expresión.
4. Acceso a la información.
5. Libertad de conciencia y religión.
6. Libertad de asociación.
Atendiendo a la metodología planteada originalmente en el proyecto que deriva
en la presente investigación y con la finalidad de establecer un “formato” mínimo
común que permitiera construir una ubicación general para todos los derechos,
misma que su vez permitiera la construcción de los respectivos indicadores
para cada uno de ellos, se determinó una metodología que considera; a) las
principales recomendaciones internacionales sobre la materia, b) los diagnósticos
generales y particulares elaborados con anterioridad, c) las acciones contenidas
en el
PNDH sobre cada tema, d) las opiniones de expertos y organizaciones
civiles que trabajan cotidianamente en la investigación y defensa de cada uno
de ellos, y e) la ponderación de estos derechos como “muestras” para iniciar la
construcción de un sistema de indicadores mínimo.
En suma, con el establecimiento de esta serie de consideraciones y criterios
se procedió a realizar el análisis particular de los derechos antes referidos,
obteniendo los resultados que se presentan en los siguientes apartados.

Derechos humanos integrales 47
Derechos políticos Derechos políticosDerechos políticos Derechos políticos
Derechos políticos
Los derechos políticos garantizan la participación en los asuntos públicos e
incluyen derechos semejantes como el derecho a la palabra y la expresión, el
derecho a la reunión y asociación y el derecho al voto y a la participación
política (material del documento del
PNUD en inglés).
La obligación del Estado respecto de los derechos políticos es, en lo esencial
y estricto, la de no olvidarlos, no lesionarlos mediante la acción u omisión, en
su caso, por parte de un órgano o agente gubernamental o administrativo […] el titular de estos derechos es el ciudadano.
17
En los derechos políticos el individuo se configura como sujeto activo, ya que
es objeto de una doble consideración por parte de la ley: como persona y como
miembro activo del Estado; en cuanto a su participación como miembro activo
del Estado, le corresponden los derechos políticos que le permiten formar parte
de la vida cívica de la comunidad a través de los diversos medios establecidos
por la organización democrática para que haga valer su voluntad en la resolución
de las cuestiones de interés general (Ventura, p. 47).
Los derechos políticos, en el sentido más amplio, son: el derecho de la
ciudadanía y el derecho al sufragio y a la participación democrática directa en
la vida política del Estado. Estos derechos giran en torno al principio de
soberanía popular (Ventura, p. 48).
Los derechos políticos entendidos como aquellos que reconocen y protegen
el derecho y el deber de todos los ciudadanos de participar en la vida política
de su país, son por esencia derechos que propician el fortalecimiento de la
democracia y el pluralismo político (Canton, p. 90).
Es necesario hacer hincapié en la importancia de potenciar los derechos
políticos de las mujeres y los indígenas como grupos menos favorecidos en
cuanto a la garantía de su condición de ciudadanía.
17 Héctor Gros Espiell, Derechos humanos, Instituto Peruano de Derechos Humanos, Cuzco,
Perú, 1991, p. 51.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 48
El voto y la democracia representativa. El voto y la democracia representativa.El voto y la democracia representativa. El voto y la democracia representativa.
El voto y la democracia representativa.
La agenda pendiente de derechos humanos en México La agenda pendiente de derechos humanos en MéxicoLa agenda pendiente de derechos humanos en México La agenda pendiente de derechos humanos en México
La agenda pendiente de derechos humanos en México
En este ejercicio consideramos estratégico realizar las siguientes recomen-
daciones básicas al Estado mexicano para concretar estos derechos y evaluarlos.
Tomando en cuenta lo anterior, los objetivos del Sistema son:
• Hacer visibles y crear conciencia en la sociedad sobre el principio de no
discriminación de los derechos humanos.
• Realizar un seguimiento a la incidencia de los desarrollos legislativos y las
políticas gubernamentales en erradicación de la discriminación.
• Derivar elementos para la modificación de leyes, políticas y prácticas que
promueven la discriminación.
• Coadyuvar a la concreción de políticas públicas de atención a la discri-
minación.
• Documentar para el desarrollo de procesos de exigibilidad de derechos
humanos.
• Socializar en México y difundir internacionalmente los resultados de obser-
vación para influir y movilizar a la sociedad en favor de la no discriminación.
• Facilitar el acceso a la información sobre discriminación a defensores de
derechos humanos, investigadores y funcionarios vinculados a la temática,
así como al público en general.
Monitorear los derechos humanos obliga a dividirlos en unidades que permitan
acercarse a ellos con mayor exactitud. El proceso de dimensionalización puede
definirse como el intento de dividir en áreas de medición una realidad concreta,
es así como se identificaron las dos dimensiones teóricas, antes señaladas:
inclusión social y ciudadanía, para después proceder a la selección de los
indicadores más significativos dentro del universo de indicadores posibles.
La selección de indicadores buscó captar los aspectos esenciales del
fenómeno discriminatorio y cumplir con las condiciones mínimas de validez
(expresar adecuadamente el fenómeno), relevancia (captar un aspecto esencial
de la realidad social que busca expresar), eficiencia (exactitud para expresar el
fenómeno) y suficiencia (por sí mismo expresa el fenómeno). Todos los
indicadores derivan de fuentes gubernamentales: censo, encuestas, reportes y
registros administrativos y el alcance temático del sistema cubre dos niveles de

Derechos humanos integrales 49
desagregación geográfica: el nivel nacional y estatal e incluso en algunos
indicadores alcanza el nivel municipal.
El sistema está estructurado a partir de dos grandes dominios que se
identifican con las dos áreas teóricas de dimensionalización de la discriminación:
la inclusión social y la ciudadanía. De estos dominios se desprenden módulos,
temas e indicadores.
DOMINIO
Inclusión social
CiudadaníaM
ÓDULO
Educación
Salud
Economía
Hábitat
Visibilidad
Justicia
Participación
Cultura
ProtecciónT
EMA
Promedio de escolaridad
Acceso a la oferta educativa
Atención educativa en la diversidad
Acceso a la oferta cultural
Acceso a servicios deportivos
Acceso a servicios de salud
Mortalidad
Atención a la salud en la diversidad
Salud sexual y reproductiva
Mínimos de bienestar
Empleo
Hogar
Comunidad
Estadísticas nacionales
Estadísticas administrativas
Disponibilidad de información
Identidad oficial
Acceso
Exigibilidad
Política
Decisiones
Actores discriminatorios
Actores discriminados
Sistema nacional
Sistema internacional
Sin duda, estos esbozos para construir indicadores en México desde la
Sociedad Civil, son apenas un primer avance ya que día a día los procesos de
políticas públicas en México evolucionan, aunque para muchas organizaciones,
por el detrimento de la calidad de vida, van involucionando.
Sirva pues este ejercicio para generar en México un dispositivo de
observatorios ciudadanos que nos permita evaluar la calidad democrática
traducida en derechos integrales y plenos para los mexicanos y mexicanas.

Agenda de políticas públicas para
el fortalecimiento de la sociedad civil
Introducción IntroducciónIntroducción Introducción
Introducción 1
PARA LAS O RGANIZACIONES DE LA SOCIEDAD CIVIL , OSC , el cambio del gobierno
federal y la renovación del Congreso de la Unión representan una oportunidad
para realizar un balance que permita ver dónde están las debilidades y los retos
que las
OSC deben superar para mejorar su posición pública. Con este
diagnóstico se puede negociar con las nuevas autoridades y congresistas las
políticas públicas para modificar los obstáculos que impiden su desarrollo.
2
Bajo la coordinación de Incide Social un conjunto de organizaciones y
personas comprometidas con las
OSC realizaron diversas actividades para definir
una “Agenda ciudadana para el fortalecimiento de la sociedad civil” con objeto
de orientar, con estas propuestas, un programa de acción con puntos sustantivos
bien definidos en el diálogo con los nuevos interlocutores.
El ejercicio se da en un momento particular de la vida de México. La
mitad de los mexicanos vive en situación de pobreza, y no se ha logrado reducirla
significativamente. En una década de esfuerzos recién se están recuperando
los índices alcanzados en 1994. Pero más graves aún son las desigualdades
–económica, de género, generación, étnica y geográfica–, las cuales aumentan.
Las diferencias entre el norte y el sur de la República son profundas, al igual
que la de los salarios entre hombres y mujeres, y los recursos se concentran en
cada vez menos manos. México es el país que más migrantes expulsa del mundo,
proceso que no se detendrá mientras la mitad de la población trabaje en el
sector informal –sin acceso a la seguridad social– y los empleos necesarios para
1 Esta introducción fue elaborada por Felipe Hevia, con la colaboración de Clara Jusidman,
Laura Elisa Pérez y Sergio García.
2 Iniciativas de este tipo se llevaron a cabo después de la toma de posesión de Vicente Fox.
Ejemplos fueron Poder Ciudadano y las Mesas de Diálogo de las
OSC con el equipo de transición
del gobierno de Vicente Fox.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 52
poder crecer sostenidamente no se generen. Además dependemos de la economía
de Estados Unidos y no se ve un proyecto económico de nación que haga
frente a la creciente competencia internacional. En lo que respecta a la política
social se manifiesta un divorcio entre las políticas económicas orientadas al
crecimiento de ciertos mercados y las políticas sociales destinadas a la asistencia
focalizada de los más pobres. Por todo lo anterior, la vulnerabilidad marca el
mundo social y económico de los mexicanos a mediados de la primera década
de este siglo.
Frente a este panorama difícil y complejo existe la convicción de que el
fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil y el fomento al
asociativismo representan un camino que requiere recorrerse para alcanzar un
mejor desarrollo nacional con democracia.
En primer lugar porque la sociedad civil es un espacio de pluralidad y
diversidad. Las miles de organizaciones que existen en todo el país no buscan
el poder político y suplantar a las instituciones representativas, por el contrario,
pretenden complementar la esfera pública, ampliándola.
3 Otra característica es
que las
OSC tampoco buscan fines de lucro, más bien trabajan por asegurar el
acceso y protección de los derechos a todos los mexicanos, en especial los más
vulnerables.
4
En segundo lugar, porque la sociedad civil es un espacio para la innovación.
En el seno de las organizaciones los hombres y mujeres que trabajan en ellas se
enfrentan a problemas muy complejos prácticamente sin recursos. La cercanía
a los problemas de la gente, el privilegio de lo local y lo micro, y el compromiso
de las personas que trabajan en organizaciones sociales permite que se generen
constantemente nuevas metodologías y prácticas innovadoras. En el trabajo
con grupos vulnerables, las intervenciones provenientes de la sociedad civil
han demostrado ser un caldo de cultivo para la creación e innovación de
intervenciones que han logrado modificar en parte los patrones asistencialistas
y caritativos de atención, que no hacen más que reproducir las condiciones de
exclusión.
3 El espacio de lo público, en una de sus acepciones, define aquello que es común, general y
de interés de todos. En este sentido remite a más que el espacio estatal. Para mayor discusión sobre
lo público, lo público no estatal y lo privado, véase Cunill (1997) y Gurza Lavalle (2005).
4 Para una revisión más teórica sobre la heterogeneidad de la sociedad civil, véase Olvera
(2003) y Dagnino, Olvera y Panfichi (2006).

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 53
En tercer lugar, la sociedad civil es un actor fundamental de la gobernanza.
Este concepto alude a la incorporación de diversos actores –mercantiles y sociales–
en la identificación y resolución de los problemas que aquejan a la Nación.
5
Hoy en día es evidente que el gobierno no puede hacerlo todo solo. Es necesaria
la incorporación de más actores en lo público. Los ciudadanos y las organiza-
ciones deben ser componentes que regulen y controlen al mercado y al Estado.
Sin la activa participación de la sociedad civil –espacio de pluralidad, diversidad
e innovación– difícilmente se podrán realizar los cambios que México precisa
para brindar un mejor futuro a sus ciudadanos.
A pesar de los aportes de las organizaciones de la sociedad civil, el sector
en México se encuentra insuficientemente desarrollado. Algunos datos sobre
su situación actual muestran que: no hay más de 20 mil organizaciones; en
cinco estados de la República se concentra 55% de las mismas;
6 las organizaciones
viven en precariedad económica, ya que el mayor porcentaje de sus recursos
proviene, en promedio, de ingresos autogenerados, mientras la participación
del sector público, organizaciones internacionales y del sector privado, es muy
escasa; se cuenta con un marco legal y fiscal que no alienta el desarrollo de las
OSC en México; y la distribución de asociaciones por tipo de actividad se
concentra en los temas de salud y educación, limitando las aportaciones en
otros campos importantes del desarrollo social, cultural y político del país.
5 Según el Diccionario, gobernanza es el “arte o manera de gobernar que se propone como
objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano
equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”. Luis F. Aguilar define a
la gobernanza o gobernación como “el proceso mediante el cual los actores de una sociedad deciden
sus objetivos de convivencia –básicos y coyunturales– y las formas de coordinarse para realizarlos.
El proceso genera (y/o consiste en, se fundamenta en) principios, normas, procedimientos, prácticas
para decidir colectivamente sobre las metas comunes de la convivencia y para realizar coordina-
damente los objetivos decididos, que dan origen a un modo o patrón peculiar de gobernación o
gobierno y que, más en profundidad, generan un arreglo/orden (instituciones-régimen), aceptado
mayoritariamente, relativamente estable y duradero, que establece, integra y regula las actividades
de definición y efectuación de los objetivos sociales (=formación de la agenda pública o de
gobierno) y las normaliza” (2005:10).
6 El Distrito Federal concentra 30.5% del total, seguido de Jalisco, Nuevo León, Coahuila
y el Estado de México. Véase Definición de una Agenda Fiscal para el desarrollo de las organizaciones
de la sociedad civil en México, Incide Social,
ITAM , ICNL y Cemefi, enero de 2007.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 54
Objetivos generales Objetivos generalesObjetivos generales Objetivos generales
Objetivos generales
Tomado en cuenta el contexto anterior, los objetivos generales y específicos
que se plantearon para el trabajo fueron los siguientes.
• Contribuir al aumento del número y diversidad de organizaciones civiles
en todo el país, consideradas como una de las formas de participación ciuda-
dana que coadyuva a la construcción de ciudadanía, a la gobernabilidad
democrática, a la equidad y a la cohesión social.
• Contribuir a la superación de las condiciones de precariedad, inestabilidad
e incertidumbre que afectan a muchas organizaciones de la sociedad civil.
• Avanzar en la constitución de una sociedad civil que sea reconocida como
sujeto social con poder para hacer interlocución con los poderes del Estado,
con los partidos políticos y con las élites económicas y sociales.
Objetivos específicos Objetivos específicosObjetivos específicos Objetivos específicos
Objetivos específicos
• Sistematizar, desarrollar y promover propuestas concretas de políticas públicas
dirigidas a crear un ambiente propicio para el desarrollo de las organizaciones
de la sociedad civil.
• Apoyar el programa del Consejo Técnico Consultivo de la Ley de Fomento
como espacio privilegiado de diálogo con el gobierno federal.
Ahora bien, las propuestas en este documento se presentan como agendas.
Según el diccionario de la Real Academia de la Lengua Española, Agenda
define la “relación de los temas que han de tratarse en una junta o de las
actividades sucesivas que han de ejecutarse”.
7 En este sentido es que tiene que
comprenderse las propuestas que se plantean en estos documentos, como
actividades que han de ejecutarse en función de una lógica determinada por la
índole de los campos de acción o de las dimensiones que toca.
Las propuestas, como veremos a continuación, apuntan en cuatro
dimensiones: la primera ve el aspecto jurídico-legal para ir subsanando las lagunas
7 Etimológicamente, agenda proviene del latinismo agenda, cosas que se han de hacer
[www.buscon.rae.es].

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 55
presentes en los actuales ordenamientos legales y reglamentarios. La demanda
de largo plazo es alcanzar el pleno reconocimiento de las organizaciones como
de interés público. La segunda dimensión mira el aspecto del sentido social que
tienen las
OSC y que se expresa a través de la participación ciudadana en dos
direcciones: como espacio institucionalizado de interacción entre sociedad civil
y gobierno y como acción orientada al cambio social.
La tercera dimensión toca las responsabilidades de los tres niveles de gobierno
con respecto al apoyo de las
OSC en lo que respecta al financiamiento público para
elevar su monto y establecer criterios de equidad y transparencia; al apoyo a la
capacitación para elevar el nivel de desempeño y profesionalización de las
organizaciones y al estimulo de los promotores sociales. La cuarta dimensión
mira hacia el interior de la sociedad civil y corresponde al ámbito de la responsa-
bilidad directa e inmediata de las organizaciones y establece la necesidad de
trabajar en la visibilidad de las instituciones para elevar el nivel de reconocimiento
de la sociedad hacia las
OSC , busca la definición de los temas de investigación
para conocer mejor situación, tendencias, generar datos e información que
permitan saber de mejor manera el estado que guarda la sociedad civil.
Método de trabajo Método de trabajoMétodo de trabajo Método de trabajo
Método de trabajo
Como método de trabajo se estableció el siguiente procedimiento: primero, se
conformó un grupo asesor del proyecto con miembros del Consejo Técnico
Consultivo de la Ley de Fomento, expertos en sociedad civil y expertos en
políticas públicas. Segundo, se eligió con un doble criterio a un responsable de
la elaboración de cada tema de la agenda. a) Que tuviera un saber experto en el
tema y b) que tuviera una relación con instituciones o personas involucradas
con el tema de su responsabilidad para retroalimentar su documento. Tercero,
cada tema debía cubrir los siguientes elementos: revisión de la situación actual
en el campo de la política; indicadores relevantes; sistematización de propuestas
disponibles y mejores prácticas en otros países; concepción estratégica de la
propuesta y su desarrollo; así como áreas responsables del Estado y plazos de
ejecución. Cuarto, se requerían reuniones de discusión de cada documento
para complementar y armonizar cada tema. Quinto paso, discusión amplia en
un foro para recoger opiniones y propuestas que mejoraran la agenda. Paralela

A g e n d a s c i u d a d a n a s 56
y simultáneamente se creó un sistema de retroalimentación a través de la Internet,
ya que en la página electrónica de Incide Social se estableció una sección en la
que los documentos se pusieron a disposición del público interesado para que
fueran leídos, revisados y se enviaran sugerencias y propuestas.
En todo el trayecto del proceso estuvieron presentes algunas preguntas
que servían para centrar las discusiones, parte de estas preguntas son las
siguientes:
• Cómo fomentar el asociativismo. La cantidad y calidad de las asociaciones
reflejan la salud de una sociedad. Mientras más asociaciones, más confianza,
más capacidad de acuerdos, más voces.
• Cómo fortalecer las acciones de las asociaciones existentes. Cómo se puede facilitar
su trabajo, hacer que accedan a más fondos públicos, transparentar su labor,
aumentar su profesionalización y capacitación, mejorar la investigación y
su visibilización.
• Cómo definir propuestas concretas para alcanzar logros objetivos y apuntar a
las organizaciones en la esfera de lo público.
Organización del documento Organización del documentoOrganización del documento Organización del documento
Organización del documento
El texto amplio de la Agenda incluye los siguientes puntos. En primer lugar,
Alberto Olvera se centra en las instancias de participación ciudadana y en los
espacios posibles para que las
OSC puedan intervenir en el espacio público.
En este sentido, Rogelio Gómez Hermosillo analiza, sobre la base de ejemplos
concretos, cómo pueden fortalecerse las acciones de las
OSC . Ambas propuestas
coinciden en la necesidad de contar con un marco jurídico claro e instancias de
fomento y financiamiento público y privado que generen más asociaciones y
faciliten su trabajo y labor.
De ahí la importancia de los trabajos de Ma. del Carmen Robledo y
Ricardo Bucio. La primera analiza extensamente el marco jurídico, ahondando
en el diagnóstico y propuestas específicas para mejorar el marco legal, logrando
facilitar las acciones de las
OSC . El segundo las instancias de financiamiento y
sobre sus análisis es posible dar cuenta de las propuestas que apuntan a aumentar
y transparentar el acceso a los recursos.

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 57
Pero además de esto, para fortalecer y fomentar las acciones de las OSC se
necesita atacar las principales debilidades del trabajo de las organizaciones:
falta de garantías laborales, de profesionalización, de visibilización y de
investigación y conocimiento. En este sentido, tenemos la propuesta de Alfonso
Castillo sobre el desarrollo de un Sistema Nacional de Promotores; el documento
de Daniel Ponce sobre capacitación y certificación y las propuestas de Sergio
García sobre información, investigación y centros de documentación.
En la última etapa del proceso de constitución de los documentos, se
incorporó al equipo Felipe Hevia de la Jara, quien en contacto con cada uno
de los responsables realizó las revisiones que permitieran integrar y armonizar
el texto en su conjunto.
P PP P
P
ropuestas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil ropuestas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civilropuestas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil ropuestas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil
ropuestas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil
Resumen ejecutivo
Para crear y fortalecer a las organizaciones de la sociedad civil, se plantean una
serie de propuestas sobre ocho temas: participación ciudadana, desarrollo de la
institucionalidad pública, mejoramiento del marco legal, aumento y facilidades
de financiamiento, protección social y promoción a los trabajadores de las
OSC ,
profesionalización y capacitación, información e investigación y visibilización.
Participación ciudadana.
8 Fortalecer los espacios institucionales 9 de participación
en los todos los órdenes y poderes del Estado
Una primera dimensión para fortalecer a las
OSC tiene que ver con facilitar y
fomentar su participación en las instancias y órganos de decisión, con el objeto de
hacer más eficientes las políticas públicas –gracias a la experiencia y conocimiento
en el terreno que tienen las
OSC – y hacerlas también más sustentables, al tener
responsabilidad directa en la toma de decisiones que les afectarán.
8 Documento base: Alberto Olvera, “Notas sobre la Participación Ciudadana desde la óptica
de las Organizaciones de la Sociedad Civil”.
9 Documento base: Rogelio Gómez Hermosillo, “Desarrollo de la institucionalidad pública
para la participación de las
OSC en políticas públicas”.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 58
Las instancias de incidencia y participación ciudadana son aún limitadas.
La experiencia muestra que la relación
OSC -gobierno requiere que las
organizaciones ejerzan su identidad como organismos de interés público, no partidistas
y no lucrativos; y una flexibilidad muy grande en la arquitectura de estos espacios,
por la imposibilidad de representación que la heterogeneidad de la
OSC supone.
Así, la incidencia de las organizaciones demanda capacidad de acción pública
pero también de sustento técnico y enfoques administrativos y normativos que
hagan viables sus propuestas. Si esto no sucede, y no va sumado de un fortale-
cimiento de la capacidad pública y mayor visibilización de las
OSC , las acciones
exitosas dependerán principalmente de la voluntad y no de la institucionalidad.
De ahí que las propuestas se orienten a fortalecer las instancias y mecanismos
de participación ya existentes. Hoy en día, las leyes, reglamentos, reglas de opera-
ción y lineamientos permiten y regulan una cantidad impresionante de instancias
de participación. Existe una cantidad considerable de consejos ciudadanos,
comités de beneficiarios, foros de consulta, solicitudes de información, fondos
públicos concursables, comisiones tripartitas, y audiencias públicas en campos
de política como en el desarrollo social y rural, la política de género, la atención
a grupos vulnerables, etcétera. Sin embargo, la gran mayoría de estos meca-
nismos no funcionan adecuadamente porque no existen atribuciones claras;
mecanismos autónomos, transparentes y públicos de selección de los que parti-
cipan; instancias formales de rendición de cuentas de estos mecanismos hacia
la ciudadanía; ni capacitación adecuada a los participantes.
Por esto, para fortalecer estos mecanismos se propone: mejorar las funciones
y atribuciones de las instancias formales de participación, esto es, que estas instancias
desarrollen sus propios reglamentos y los cumplan. En segundo lugar, garantizar
la diversidad y pluralidad de los que participan por medio de la presentación pública
obligatoria de los aspirantes, la creación en el reglamento de la forma de selección
y conformación de los consejos y comités. También se propone capacitar y
entregar información

adecuada y suficiente a los consejeros, comités, vocales, y
demás participantes en las materias técnicas y específicas que corresponda a sus
funciones y atribuciones. Sin una capacitación adecuada no podrán desarrollarse
instancias efectivas de contraloría social, ni de incidencia en los consejos existentes.
En estos aspectos, es imprescindible que la Comisión Técnica de Fomento

sea
responsable de asegurar que cada consejo y comité cuente con reglamentos claros,
donde se establezcan funciones y atribuciones específicas que aseguren la

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 59
incidencia de los ciudadanos en la toma de decisiones, que estos reglamentos se
cumplan, que se capacite a los consejeros y que se les entregue información
suficiente, veraz y adecuada para realizar su labor. Con esto se estará ayudando
a cumplir con la Ley.
En este sentido, es necesario además establecer una nueva relación con los
órganos autónomos. El funcionamiento de estos órganos –producto de la lucha
de las
OSC por democratizar este país y garantizar el ejercicio de los Derechos
Humanos–, en lo que se refiere a la selección de los consejeros, su relación con
las
OSC y la rendición de cuentas hacia la sociedad, han demostrado la necesidad
de cambiar las formas de relación. Así, se propone publicitar y transparentar la
selección de los “representantes ciudadanos” en los consejos y cargos de los órganos
autónomos, por medio de audiencias públicas para los aspirantes donde puedan
presentar sus propuestas de trabajo y probar sus conocimientos respecto del
tema específico. Se propone también generar instancias de rendición de cuentas a
la sociedad, por medio de informes públicos, audiencias, instancias de partici-
pación consultiva y consejos ciudadanos consultivos. Finalmente, participar en
la vigilancia y fiscalización de estos organismos, por medio de la creación de
observatorios ciudadanos autónomos y externos a estos organismos.
Por otro lado, existen campos de la política pública que no poseen
mecanismos ni instancias de participación, siendo los más notables la política
hacendaria, monetaria, económica y de seguridad pública. Por esto, es necesario
crear instancias de participación donde no existen. Aquí el interés no es suplantar a
las autoridades electas, ni minar la capacidad o atribuciones gubernamentales,
sino hacer más eficiente, eficaz y sustentable las políticas fiscal, de seguridad,
monetaria, hacendaria y económica, en un marco de gobernanza democrática.
Sin la participación de la sociedad y sus organizaciones, las políticas de
seguridad, macroeconómica y fiscal no tienen sustentabilidad democrática y su
viabilidad estará cuestionada. Tienen que crearse instancias eficientes de
participación, que realmente tengan funciones, atribuciones, capacitación y
consecuencias en la definición de la política, de lo contrario, seguirán siendo
instancias de participación decorativa que no ayudan en nada a la gobernabilidad
ni a la generación de confianza hacia el gobierno y sus acciones.
En todas estas propuestas es central fortalecer al Consejo Técnico de la
LFFAROSC , en la evaluación de las políticas y actividades de fomento, junto
con la Comisión Intersecretarial de Fomento.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 60
Otra dimensión donde coinciden los planteamientos tiene que ver con
i ii i
incluir las propuestas de la
OSC en los planes federal, estatal y municipales de desarrollo,
así como en los programas sectoriales; y que esta inclusión represente
efectivamente la utilización de la planeación para lograr políticas eficientes que
conduzcan al desarrollo humano.
Finalmente, se propone también ampliar las instancias de participación de
la sociedad, en particular por medio de la creación de una Ley Federal de Iniciativa
Legislativa Popular, que permita a los ciudadanos participar en el proceso
democrático de manera directa. Muchos estados de la República cuentan con
leyes de estas características, así como la mayoría de los países de la región, y
éstas han demostrado ser instancias no sólo de incidencia en lo público, sino
también de creación de ciudadanía, cultura cívica y corresponsabilidad.
Fortalecer las capacidades de las
OSC
Una segunda dimensión se refiere al fortalecimiento de las capacidades de las
OSC y de los hombres y mujeres que trabajan y se desempeñan en OSC . Las
propuestas al respecto tienen que ver con cuatro grandes dimensiones:
profesionalizar y capacitar a los miembros de las
OSC ; al fortalecimiento de
instancias de información e investigación para apoyar y fortalecer a las
OSC ; a
la protección y promoción social de los miembros de las
OSC y a la visibilización
del trabajo que llevan a cabo las organizaciones.
Sobre el primer punto, es esencial aumentar y mejorar la oferta de
profesionalización y capacitación a los miembros de las
OSC .

Esto implica, en primer
lugar, continuar y ampliar el Diplomado Nacional de Profesionalización de las
OSC
a cargo de Indesol. Esta experiencia ha resultado ser muy útil no sólo para mejorar
los niveles técnicos de las organizaciones, sino también para crear redes
horizontales entre las propias organizaciones, respondiendo además a las
demandas más sentidas de capacitación de las
OSC : planeación estratégica,
consecución de fondos, diseño de proyectos y comunicación efectiva. Además
de este diplomado, se propone ampliar la oferta académica creando posgrados de
medio tiempo con alternativas de terminación académica con el objeto de facilitar el
acceso de los miembros de las
OSC a la formación de posgrado, así como
generar una articulación más eficiente entre la educación formal (diplomados,

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 61
maestrías, licenciaturas y doctorados) y certificada, y la capacitación más vinculada
al trabajo de las
OSC . En tercer lugar, se propone concertar un sistema eficiente
de evaluación para definir y medir la calidad en la formación.
Muy ligado a esto, es necesario implementar y fortalecer las instancias de
información, investigación y bases de datos.
10
Esto significa, en la práctica, articular
la investigación-formación-profesionalización del sector, por medio del apoyo
de Conacyt para la promoción y establecimiento de programas de posgrado en
Asociativismo y Participación ciudadana, apoyando a investigadores y estudiantes
que vinculen la investigación con las necesidades de formación e información
de las
OSC , fomentando la investigación sobre sociedad civil y asociativismo
en las redes académicas. También es necesario, con el objeto de mejorar la
difusión de conocimiento que resulte útil para el desempeño de las
OSC , apoyar
el establecimiento de centros de documentación, tanto en su capacidad para acceder
a mayores volúmenes de información, como de dar facilidades de uso a las
OSC . En tercer lugar, se propone apoyar la generación de base de datos, por
medio de la apertura de una cuenta del Instituto Nacional de Geografía y
Estadística (
INEGI ) para incorporar a la sociedad civil como parte de sus
encuestas, consolidar la base de datos de Sedesol (el Registro federal) y que
cada fondo construya una base de datos pública para saber qué tipo de apoyos
se entregan y a quién. En este sentido también se propone crear fondos especiales
de apoyo a la difusión de las investigaciones que sirvan al sector. Para esto, se
plantea potenciar el portal ciudadano www.corresponsabilidad.gob.mx; y
asegurar el sistema de distribución para las bibliotecas públicas del país. En
este ámbito, es necesario facilitar el uso de las nuevas tecnologías, por medio de la
capacitación a las
OSC , y apoyos para la adquisición de equipos y conectividad
a Internet.
En otra vertiente del trabajo realizado para el Proyecto de Agenda de
Fortalecimiento, se analiza la necesidad proteger y promover a los trabajadores
y voluntarios de las
OSC , de ahí que se propone la creación de un Sistema Nacional
de Promotores Sociales

(Prodes)
11 destinado a la protección y promoción social
de los miembros de las
OSC . El objetivo general es que se reconozca, estimule
y fomente la profesionalización del sector y la labor de los promotores del
desarrollo, por medio de una oferta de becas entregadas directamente a los
10 Documento base: Sergio García, “Investigación, Centros de Documentación e Información”.11 Documento base: Alfonso Castillo, “Sistema Nacional de Promotores del Desarrollo”.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 62
promotores. Con ello se reconoce la labor de las personas dedicadas al combate
a la desigualdad social, a la pobreza y a la exclusión y se apoya la profesiona-
lizando al personal dedicado a la causa del desarrollo social. Asimismo, se
propone generar mecanismos de creación de fondos para pensiones y seguridad social,
por medio de figuras como el mutualismo y los seguros colectivos, que protejan
los derechos laborales de quienes trabajan en el sector.
Finalmente, en la sociedad actual, el acceso al espacio público depende
muchas veces de la intermediación de los medios de comunicación: para poder
influir en las agendas y en las políticas públicas, dar a conocer el trabajo que
realizan las
OSC , ejercer un control más efectivo del ejercicio del poder público
e incluso conseguir voluntarios o donaciones es necesario ser conocido y
reconocido en el espacio público, por lo tanto, es necesario fortalecer la
visibilización del sector de
OSC . Para ello, se propone: mejorar la capacidad de
comunicar de las organizaciones, relacionarse mejor con los medios de comunicación,
acordar y obtener espacios de difusión y divulgación, y fortalecer sistemas de
transparencia y rendición de cuentas de las organizaciones, de manera que la
sociedad, los potenciales voluntarios y donantes puedan apoyar aquellas
iniciativas y organizaciones más cercanas a sus intereses y propósitos personales
e institucionales.
Marco Legal. Facilitar la inscripción de las
OSC a un registro nacional
y armonizar las leyes y reglamentos relacionados con el fomento a las
OSC 12
La promulgación de la Ley Federal de Fomento a las Actividades que realizan
las Organizaciones Civiles (
LFFAROSC ) resultó ser un paso decisivo en el
fortalecimiento de las
OSC , sin embargo, existen problemas generados por la
deficiente aplicación de esta norma, y por lagunas y contradicciones con otras
normas que dificulta el trabajo de las
OSC por el bien de la sociedad. A la
fecha siguen existiendo diversas definiciones de
OSC , diversas obligaciones
asignadas a las
OSC para acceder a fondos, al igual que duplicidad de papeles
y trámites. La
CLUNI y el registro federal no han podido cumplir sus objetivos:
Fomentar las actividades de las
OSC y facilitar su relación con los organismos
gubernamentales.
12 Documento base: Ma. del Carmen Robledo, “Marco Jurídico Normativo”.

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 63
De ahí que, en primer lugar, el Proyecto de Agenda propone facilitar la
inscripción de
OSC a un Registro Nacional, que simplifique la inscripción de
organizaciones, cuidando siempre de que sea voluntaria y accesible. Para ello,
resulta necesario armonizar el registro federal con los registros estatales, con los
cuales se deberán establecer convenios, ampliando así las ventanillas de
inscripción –eliminando con ello los riesgos de exclusión que representa tener
una ventanilla única– pero intercambiándose información, para que las
OSC
sólo tengan que inscribirse en una sola ventanilla (federal o estatal). Esto con el
objetivo de la simplificación administrativa y de evitar duplicidades. En este
sentido, se propone también establecer máximos de documentación necesaria para
la inscripción con el objeto de evitar diferencias entre lo que se solicita a las
OSC en las ventanillas estatales y federales. Se propone también que, por medio
del registro nacional, se actualice la información sobre
OSC
–incluyendo por
ejemplo los cambios en las mesas directivas, sus consejos y membresía, los
proyectos en que participan, la rendición de cuentas de los recursos públicos a
los que acceden, etcétera.
La segunda dimensión de esta propuesta es que esta inscripción a un registro
nacional suponga una cédula única

(que en principio puede ser la
CLUNI ) que
sea válida para acceder a recursos públicos (federales, estatales, municipales,
privados e instancias sectoriales), y que esta cédula sirva como un documento
único de identificación y acceso a recursos, instancias de participación y otras
acciones de fomento. Así, se propone que las instancias pertinentes –por ejemplo
la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (Cofemer)– revisen y homologuen
reglas de operación, lineamientos, y demás normas legales para que la
CLUNI
sea el único documento que soliciten las instancias gubernamentales (en los
ámbitos federal, estatal y municipal) para participar en concursos, licitaciones
y acciones de fomento.
Una tercera dimensión de propuestas se orienta a la necesidad de armonizar
las leyes relacionadas con el fomento a las
OSC : en particular en lo referente a las
actividades a fomentar –teniendo a la
LFFAROSC como marco general–, su
nomenclatura –para evitar que por denominaciones diferentes
OSC no puedan
acceder a acciones de fomento–, y al régimen de deducibilidad. Aquí estamos
hablando, en términos específicos de modificar la Ley de Impuestos sobre la
Renta (
LISR )

para que se reconozcan como actividades sujetas al régimen de
deducibilidad de impuestos todas las actividades de fomento que reconoce la
LFFAROSC como de orden público e interés social. Así como modificar la

A g e n d a s c i u d a d a n a s 64
legislación fiscal, a efecto de que la CLUNI sea el único documento necesario
para ser consideradas como instituciones autorizadas para recibir donativos,
como una forma de simplificación administrativa.
Financiamiento: aumentar, transparentar y publicitar
los recursos públicos destinados a las
OSC 13
A pesar que han aumentado la cantidad de recursos públicos destinados a las
OSC , estos aún son insuficientes y están mal repartidos. En promedio, las OSC
en México se financian sólo en un 8.5% con fondos públicos y 6.3% con
fondos privados, dependiendo casi 85% de su financiamiento por medio de
recursos autogenerados (García y otros, 2006).
14 De ahí que, en primer lugar,
es necesario destinar más recursos –federales, estatales y municipales– al financiamiento
de las
OSC .
El gobierno federal destinó en 2005 casi 1,170 millones de pesos; sin
embargo, sólo recibieron recursos económicos de apoyo federal 15.7% de
organizaciones con
CLUNI .15 Y 59% de los recursos totales (que representan
691 millones de pesos) se destinaron a dos programas gubernamentales: el
Instituto Nacional de Educación de Adultos,
INEA , y a Programa de la
Comisión Nacional de Cultura Física y Deporte, ambos de la Secretaría de
Educación Pública (
SEP ). Por esto es imprescindible, repartir mejor los recursos,
no estableciendo competencias injustas entre
OSC y otras organizaciones para-
gubernamentales, como Conade o
INEA .
Por otro lado, los recursos públicos en especie

también tienen que aumentarse.
Esto implica, en términos concretos, la exención en el pago de ciertos impuestos
para las
OSC tales como prediales, adquisición de inmuebles, nómina,
espectáculos, rifas-sorteos y concurso, autorización para uso de red de agua y
13 Documento base: Ricardo Bucio, “Fondos Públicos a Organizaciones de la Sociedad Civil”.14 Según García y otros (2006), en promedio en Estados Unidos, el financiamiento público
para
OSC alcanza 30.5% de los recursos de las OSC y en los países nórdicos incluso 40%. Véase
también Incide Social,
AC y otros (2007). 15 El CLUNI se refiere a la Clave que se asigna a las OSC que se registran en el Instituto
Nacional de Desarrollo Social (Indesol) de acuerdo a lo previsto en la Ley de Fomento de las
actividades realizadas por las organizaciones de la sociedad civil. De hecho pudieron ser menos
organizaciones, porque la información no está desagregada, como plantea Ricardo Bucio en el
documento sobre financiamiento.

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 65
drenaje, registro público de la propiedad y comercio, expedición de licencias
de construcción y Registro Civil; y la generación de fondos especiales con los bienes
decomisados al crimen organizado para apoyar los proyectos de las
OSC , cuya
asignación tiene que transparentarse y publicitarse adecuadamente.
Más recursos (financieros y en especie) no tendrán impactos si no se
transparentan y publicitan adecuadamente la forma de acceso a estos fondos.
Existen muchos fondos destinados a
OSC que, por no ser transparentes o
públicos, no están siendo aprovechados o bien repartidos. De ahí que, además
de mayor cantidad de recursos, es imprescindible mejorar la transparencia y
publicidad de estos recursos. En el ámbito federal sólo 14 de 44 programas
económicos, apoyaron a más de diez
OSC , los restantes se distribuyeron entre
10 o menos organizaciones e instituciones.
En este sentido, es necesario transparentar y repartir los fondos sobre la
base de reglas claras de operación de los fondos y selección de los beneficiarios

en los
programas de la
SEP , SAGARPA , SRA , SHCP e instituciones como el Patrimonio
de la Beneficencia, Inmujeres, Instituto Mexicano de la Juventud y Conaculta.
Las experiencias del Programa de Coinversión Social del Indesol y de la
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (
CDI )
confirman que se pueden desarrollar modalidades transparentes y eficientes de
selección y adjudicación de recursos públicos a las
OSC .
Para que esto pueda hacerse, en el Proyecto de Agenda se propone homologar
los requisitos para el otorgamiento de apoyos financieros, con el objeto de mejorar la
transparencia y publicidad de estos fondos, así como expedir criterios específicos
de descentralización. El objetivo es que se haga una simplificación administrativa
y se utilicen las ventajas de tener un registro federal y una
CLUNI para facilitarle
a las
OSC poder concursar, en igualdad de condiciones, por recursos públicos.
Congruentes con una firme posición respecto de la importancia de la
rendición de cuentas de todos los organismos, instancias e instituciones que
reciben recursos públicos, se plantea el acuerdo de que se fiscalice también las
actividades de las
OSC que realizan con estos fondos. Para ello se propone que
a las

OSC se les fiscalice como personas morales puesto que no son dependencias
gubernamentales y que se promueva el diseño de mecanismos de apoyo para
las organizaciones pequeñas de manera que puedan tener estados auditados que
puedan hacerse públicos y así cumplan con los objetivos de la Ley Federal de
Fomento a las Actividades Realizadas por las
OSC .

A g e n d a s c i u d a d a n a s 66
Por último, se propone equilibrar recursos públicos con recursos de otro origen
para no limitar la autonomía de las
OSC , esto es, tener un sano equilibrio entre
donaciones privadas, acceso a fondos gubernamentales y autogeneración de
recursos.
V VV V
V
iabilidad de las propuestas iabilidad de las propuestasiabilidad de las propuestas iabilidad de las propuestas
iabilidad de las propuestas
Como se puede observar estas propuestas buscan

integralidad, para poder
cumplir con el objetivo de fortalecer las organizaciones de la sociedad civil, es
necesario que se lleven a cabo de forma conjunta. De poco servirá tener un
mejor marco legal si las organizaciones no logran mejorar sus capacidades de
incidencia. Sin acceso a recursos –públicos y privados– las organizaciones
seguirán dedicando más tiempo en pensar cómo conseguirlos que en seguir su
misión. La integralidad de las propuestas es clave para su viabilidad y
sustentabilidad.
Pero también se requiere de la voluntad y compromiso de las autoridades,
tanto de los poderes de la Unión, como del ámbito federal, estatal y municipal.
Muchas de las propuestas están destinadas a los Ejecutivos –aumentar recursos,
fortalecer las capacidades de las
OSC – pero también a los Legislativos –mejorar
el marco legal, incrementar instancias de participación ciudadana. Por otro
lado, el poder judicial tiene que cumplir con su responsabilidad constitucional
y garantizar que la ley se cumpla y que se castigue a los que la evaden. Muchas
de las propuestas no son más que una exigencia a que las autoridades obedezcan
las leyes, y protejan y promuevan los derechos civiles de asociación, libre
expresión, y seguridad; los derechos políticos de participación en la vida pública
y los derechos sociales, económicos, culturales y ambientales.
Como se plantea más arriba, el contexto político es difícil y la negación y
descalificación caracterizan a las formas de negociación en las instancias de
poder. Por esto, la viabilidad de estas propuestas requieren, por un lado, de un
esfuerzo de la clase política para abrirse y escuchar las demandas del sector de
OSC , pero por otro, un compromiso de las organizaciones a exigir atención, seguimiento
y respuesta a estas propuestas. Sin este compromiso, estas propuestas tendrán
menos posibilidades de alcanzarse.

Agenda de políticas públicas para el fortalecimiento de la sociedad civil 67
Antecedentes del proyecto Antecedentes del proyectoAntecedentes del proyecto Antecedentes del proyecto
Antecedentes del proyecto
“ ““ “
“
Agendas de políticas públicas en materia migratoria” Agendas de políticas públicas en materia migratoria”Agendas de políticas públicas en materia migratoria” Agendas de políticas públicas en materia migratoria”
Agendas de políticas públicas en materia migratoria”
M
ÉXICO NO CUENTA con una visión sobre sus planes posibles o deseables a
largo plazo y menos aún con un consenso entre los distintos sectores de la
sociedad. Los esfuerzos de planeación nacional se inscriben en el corto o mediano
plazos en el marco del Plan Nacional de Desarrollo generado cada sexenio por
el gobierno de la República, así como en diversos programas sectoriales, institu-
cionales y especiales. Esto constituye un punto de partida con ventajas (la
planeación obligada) y desventajas (la ausencia de necesidad de plantearse la
planificación más allá de la duración de un sexenio).
En consecuencia, México carece de un marco de referencia global que
permita fijar objetivos consensuados a largo plazo, así como dar continuidad a
las líneas de acción para alcanzarlos. La visión sexenal tampoco se presta a una
evaluación sistemática de las consecuencias más lejanas de las acciones que
emprende cada administración o de sus posibles omisiones. La ausencia de
una visión de largo plazo hace que en ciertos ámbitos las medidas para atender
las necesidades se emprendan con retraso, con costos económicos y sociales
importantes que podrían evitarse. Tal es el caso, por ejemplo, de los diversos
temas que tienen que ver con los asuntos migratorios, en el interior del país y
en sus fronteras norte y sur, donde los lapsos de respuesta a las necesidades
percibidas generalmente rebasan la capacidad de la administración federal.
Cambiando perspectivas
De la gestión de flujos a la construcción de políticas
de migración con enfoque de desarrollo*
* Este documento es el resultado de un proyecto impulsado por Incide Social, con el apoyo
financiero de la Fundación Ford, para el desarrollo de propuestas de política pública en cinco áreas
clave de la agenda social: derechos humanos, microfinanzas, seguridad, promoción de la participación
de la sociedad civil y migración. La propuesta en este último tema le fue encargada a Sin Fronteras
IAP , institución que agradece la colaboración de los consultores Pablo Sánchez y Nancy Pérez en el
desarrollo de este documento.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 68
En estas condiciones, ante la ausencia de una orientación del rumbo
deseable que el país habría de seguir para alcanzar un desarrollo armónico,
Incide Social ha identificado la necesidad de construir propuestas de política
pública y mecanismos para trabajar con el gobierno surgido de las elecciones
de julio de 2006 en cinco áreas clave de la agenda social: derechos humanos,
microfinanzas, seguridad, migración y promoción de la participación de la
sociedad civil. Este proyecto, cuya elaboración ha sido posible gracias al apoyo
de la Fundación Ford, está coordinado por Incide Social, que ha encargado a
Sin Fronteras,
IAP el trabajo que refiere el tema de migración. Este proyecto
pone el énfasis en la migración internacional y, por tanto, no toma en cuenta la
migración interna.
En años anteriores, otros grupos trabajaron iniciativas generalmente
orientadas a formular propuestas en el ámbito bilateral Mexico-Estados Unidos,
a facilitar una visión más integral del fenómeno migratorio o bien a plantear la
necesidad de reformas legislativas en el ámbito nacional, sin llegar a desarrollar
una propuesta nacional de política pública. De esta forma, se buscó trabajar
sobre áreas concretas para contribuir al debate en torno a la formulación de una
política de Estado en materia migratoria.
Para lograrlo, Sin Fronteras encargó a expertos mexicanos la elaboración
de los siguientes documentos de referencia:
• “Migración internacional y políticas públicas alternativas en México”, por
el profesor Rodolfo García Zamora, del Doctorado en Estudios de Desarrollo
de la Universidad Autónoma de Zacatecas.
• “Trabajadores migratorios, estatus actual y programas que incluyen meca-
nismos de contratación, visas, monitoreo de sus derechos de trabajo y su
acceso a derechos sociales”, por Ojeda, Ojeda y Asociados,
SC .
• “La Frontera México-Guatemala: un entorno de asimetrías, desigualdades
sociales y movilidad poblacional”, por el profesor Manuel Ángel Castillo,
del Centro de Estudios Demográficos, Urbanos y Ambientales de El
Colegio de México.
• “La Frontera México-Estados Unidos: espacio de integración, separación
y gestión”, por el doctor Jorge Santibáñez Remellón, entonces presidente
de El Colegio de la Frontera Norte.
• “Seguridad nacional vs. seguridad humana, su impacto en la migración”,
por la maestra Nancy Pérez García, del Instituto Mora.

Cambiando perspectivas 69
Estos insumos y los resultados de una investigación para identificar propuestas
y consensos alcanzados durante los últimos años por parte de diversos sectores
a nivel nacional, regional e internacional, fueron la base de nuestra propuesta;
que pretende contribuir al diseño de una política de Estado integral en materia
migratoria desde la perspectiva del desarrollo y de los derechos humanos.
Una versión preliminar del presente documento fue la plataforma para
discusiones en cuatro grupos focales en los que participaron organizaciones de
la sociedad civil, académicos y especialistas.
1 En tales discusiones se integraron
consensos en torno a principios y elementos que debe integrar una política de
Estado en materia migratoria y se generaron aportes que enriquecieron la pro-
puesta. Una propuesta de política integral, más allá de la gestión de los flujos.
Migración internacional. Datos básicos Migración internacional. Datos básicosMigración internacional. Datos básicos Migración internacional. Datos básicos
Migración internacional. Datos básicos
En 2005, el número de migrantes internacionales en el mundo ascendió a 191
millones, de los cuales más del 50% son mujeres y hay una proporción creciente
de niños y niñas. Con relación a los refugiados, se calcula una cifra de 17
millones que constituyen 9.7% de la migración internacional.
2 Este fenómeno,
crece a una tasa de 2.8% anualmente
3 y los migrantes representan el 3% de la
población mundial. Anualmente se mueve un promedio de 2.4 millones de
migrantes internacionales de países en desarrollo a países desarrollados.
De acuerdo con las proyecciones del Fondo de las Naciones Unidas para
la Población (
FNUAP ),

para 2050 la población de migrantes en el mundo
alcanzará los 230 millones de personas; en tanto se calcula que la migración
indocumentada se ha incrementado en un 20%.
4
Hoy en día, las migraciones experimentan cambios tanto en volumen de
los flujos como en la ampliación de redes migratorias (extra e intrarregionales);
1 Participaron en los grupos focales: Marta Villarreal, Gretchen Kuhner, Miguel Concha
Malo, Elaine Levine, Marcia Itzel Checa Gutiérrez, Vladimiro Valdés, Katia Simke, Eréndira
Cruzvillegas, María Gaytán Guzmán, Cecilia Imáz, Carmen Fernández Casanueva, Graciela Orozco,
Karina Arias Muñoz y Manuel Ángel Castillo.
2 ONU , International Migration and the Millennium Development Goals, EUA , UNFPA , 2005,
pp. 16-17.
3 Ibid., p. 13. Para el 2005 se calculó una cifra de 190 millones de migrantes internacionales.4 ONU , Meeting the Challenges of Migration. Progress since the ICPD , Nueva York, UNFPA ,
IMP , pp. 8-14.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 70
se incorporan nuevos países de origen y destino, se diversifican los tipos y
formas de migración (menor circularidad y mayor flujo de mujeres, niñas y
niños) y se despueblan las zonas de origen (afectando la reproducción social y
económica, así como el medio ambiente). El voto de los migrantes y las remesas
se han convertido en un tema botín político y de gobernabilidad económica.
En términos de derechos humanos, se ha exacerbado su violación (tráfico ilícito
de indocumentados, trata de personas, abuso de poder y corrupción), y en
materia de seguridad nacional, la migración se ha criminalizado. Además, los
conflictos y la discriminación han sido causa del incremento en el número de
refugiados y desplazados.
Todo indica que la tendencia al incremento y diversificación de los flujos
migratorios internacionales se mantendrán en el corto y mediano plazos; de la
misma manera continuarán incrementándose también los flujos irregulares junto
con los riesgos, las violaciones a los derechos humanos y la delincuencia asociada
a este fenómeno.
El Centro Latinoamericano de Demografía (Celade)
5 señala que más de
20 millones de latinoamericanos y caribeños viven fuera de sus países de naci-
miento; la migración es principalmente de carácter intraregional, aunque los
destinos se han ampliado
6 a Europa, Japón y Canadá, sin embargo, Estados
Unidos continúa concentrando las tres cuartas partes de los migrantes de la
región.
7 América Latina y El Caribe son hoy los mayores receptores de envíos
de remesas del mundo, concentrando el 31%, seguida por los países del sur de
Asia con 20%; el Norte de África y Medio Oriente 18%; el Este Asiático y el
Pacífico 14%o, Europa y Asia Central 13% y el Sur de África 5%.
8
México es el “tercer” mayor receptor, sólo superado por la India y China,
y es también el primer país de origen, lo que nos habla de la dimensión del
5 Celade, “Migración internacional. Desplazamientos: riesgos y oportunidades”, Celade-
División de Población de
CEPAL . Temas de Población y desarrollo, núm. 3, 2005 [https://www.eclac.cl/
celade/noticias/noticias/2/23462/PyDMI_3.pdf. consultado el 25 de abril de 2006]. Para el 2005 se
calculó una cifra de 190 millones de migrantes internacionales.
6 Según las cifras disponibles, en torno al año 2000 unos 2.8 millones de latinoamericanos (en
especial argentinos, brasileños, colombianos, ecuatorianos, peruanos y caribeños residían en España,
Canadá, el Reino Unido y Japón. América Latina y el Caribe registran el mayor número de mujeres
migrantes.
7 Entre 1990 y 2000, el número de migrantes de la región hacia ese país se duplicó, alcanzando
los 15 millones.
8 IADB /FOMIN , “Worker Remittances and international comparison, 2003” [https://
www.iadb.org/mif/v2/files/28feb1.pdf, consultado el 4 de mayo del 2006].

Cambiando perspectivas 71
FUENTE :elaboración propia con base en información de ONU , International Migration and
the Millennim Development Goals,
EUA , UNFPA , 2005; ONU , Meeting the Challenges of Migration-
Progress since the
ICPD , Nueva York, UNFPA , IMP 2005; SRE -Comisión Europea. Derechos
Humanos de los Migrantes. México,
SRE , 2005; ONU , “International Migration 2002”, Sales No.
E.03.
XIII .3; ONU , “Seguimiento de la población mundial, con especial referencia a la migración
internacional y al desarrollo”, Consejo Económico y Social/Comisión de Población y Desarrollo,
39° periodo de sesiones,
E/CN .9/2006/3, abril de 2006.
* En el 2005, el mayor crecimiento de migrantes internacionales se dio en Estados Unidos,
que recibió a 15 millones de migrantes, seguido por Alemania y España, que acogieron a más de
4 millones cada uno. En cambio, el número de migrantes internacionales disminuyó en 72 países.
Las mayores reducciones ocurrieron en la República Islámica de Irán y Pakistán como resultado de
la repatriación de refugiados de Afganistán.
** Retos principales a juicio de la autora de esta investigación.
F FF F
F
icha técnica de la migración internacional icha técnica de la migración internacionalicha técnica de la migración internacional icha técnica de la migración internacional
icha técnica de la migración internacional
PRINCIPALES PAÍSES ORIGEN DE MIGRACIÓN INTERNACIONAL
PRINCIPALES PAÍSES DESTINO DE MIGRACIÓN INTERNACIONAL (2005)*
M
IGRACIÓN INDOCUMENTADA
PRINCIPALES PAÍSES RECEPTORES DE REMESAS 2004 ( VALORES ABSOLUTOS )
P
RINCIPALES REGIONES BENEFICIADAS (2002)
R
EFUGIADOS Y SOLICITANTES DE ASILO
PRINCIPALES DESTINOS DE LA MIGRACIÓN ESTUDIANTIL
TRÁFICO DE PERSONAS
IndiaBangladesh AfganistánT
OTAL
Estados Unidos Federación de RusiaAlemania
Millones
Concentración de
migración internacionalMillones
Concentración de
migración internacionalMillones
Concentración de
migración internacional
38.4
20.2%12.1
6.4%10.1
5.3%
191
millones de
migrantes
internacionales
7-10 millones
China México
(miles de millones de dlls)
21.7(miles de millones de dlls)
21.3(miles de millones de dlls)
18.1
América Latina y el Caribe
(31%)
Sur de Asia
(20%)
Medio Oriente y
Norte de África
(18%)
226 000
millones de
dólares**
Bajo responsabilidad de
UNHCR
9.2 millones de migrantesBajo responsabilidad de
UNRWA
5 millones de migrantes17 millones de refugiados
internacionales
México
Estados Unidos
(más del 50%)
Alemania Australia Reino Unido
Anualmente se trafican entre 600 000 y 800 000 hombres, mujeres y niños(as)

A g e n d a s c i u d a d a n a s 72
fenómeno en América Latina y El Caribe, y particularmente del reto que
implica para México.
El debate sobre el fenómeno migratorio El debate sobre el fenómeno migratorioEl debate sobre el fenómeno migratorio El debate sobre el fenómeno migratorio
El debate sobre el fenómeno migratorio
a escala internacional y regional a escala internacional y regionala escala internacional y regional a escala internacional y regional
a escala internacional y regional
El fenómeno de las migraciones internacionales, por mucho tiempo un tema
de poco interés de los Estados, se encuentra actualmente en el centro de casi
todas las discusiones pues se relaciona intrínsecamente con los temas sustanciales
a la globalización, sus consecuencias e incongruencias. El comercio, el desarrollo
sustentable, el medio ambiente, la seguridad, el manejo de conflictos, la
erradicación de la pobreza, el envejecimiento de las poblaciones del norte, los
mercados laborales, la tecnología, la información, los derechos humanos y las
redes sociales son temas que influyen y son influidos por las migraciones.
Ante la evidencia del fracaso de la mayoría de las políticas migratorias, el
aumento y diversificación de los flujos, así como el incremento de los costos
sociales y humanos asociados a ello, en los últimos veinte años se han multiplicado
los esfuerzos orientados a ofrecer un marco conceptual más pertinente y a
formular propuestas que faciliten la construcción de políticas públicas adecuadas.
Nos hemos dado a la tarea de revisar varios documentos
9 elaborados a
escala internacional, regional, bilateral y nacional que consideramos especial-
mente relevantes, con el fin de identificar las principales posturas y principios
9 Los documentos revisados fueron los siguientes: el informe Las migraciones en un mundo
interdependiente: nuevas orientaciones para actuar,

rendido en 2005 por la Comisión Mundial sobre las
Migraciones Internacionales (
GCIM , por sus siglas en inglés) de las Naciones Unidas; las conclusiones
del Diálogo de Alto Nivel sobre la Migración y el Desarrollo, convocado en septiembre de 2006 por el
secretario general de las Naciones Unidas; los documentos emanados de la Conferencia Regional
sobre Migración (
CRM ), creada en 1996 por los gobiernos de América del Norte y América
Central; los documentos de la Red Regional de Organizaciones Civiles para las Migraciones (
RROCM );
el documento del Grupo Guatemala-México Migración y Desarrollo; los documentos del México-
U.S. Advocates Network;
e e e e
el Estudio Binacional sobre Migración México-Estados Unidos, de 1997;
Migración México-Estados Unidos: opciones de política, publicado en 2000; el documento Migración
México-Estados Unidos: una responsabilidad compartida, desarrollado en 2001 por el Grupo México-
Estados Unidos sobre Migración; el documento Por una política migratoria integral en la frontera sur de
México, preparado por el Instituto Nacional de Migración en 2006; la Agenda Pública Ciudadana
de Derechos Humanos, coordinada por el Centro de Derechos Humanos “Fray Francisco de Vitoria
OP ”, AC , con la participacion de Alianza Cívica, Asociación Mundial de Radios Comunitarias,
Católicas por el Derecho a Decidir, Centro Antonio de Montesinos, Centro Nacional de
Comunicación Social, Centro Universitario Cultural, Comisión Ciudadana de Derechos Humanos

Cambiando perspectivas 73
de consenso para avanzar sobre una base sólida en la discusión del fenómeno
migratorio y a partir de ello desarrollar propuestas hacia la construcción de
políticas públicas en materia migratoria en México, con especial énfasis en el
enfoque multidimensional del fenómeno, su relación con el desarrollo y el
acceso efectivo a los derechos humanos.
El análisis de los documentos, propuestas y consensos alcanzados muestra
un cambio en el enfoque sobre el fenómeno; existe un reconocimiento genera-
lizado del carácter global de la migración y la necesidad de examinar la relación
y las sinergias entre ésta y el desarrollo; de la insuficiencia y riesgo de reducir
las políticas migratorias a la gestión de flujos; de la necesidad de políticas de
cooperación y de la responsabilidad compartida de los países de origen, tránsito
y destino, así como de la comunidad internacional, la iniciativa privada y la
sociedad civil –que habría que llamar responsabilidad global.
Se ha evidenciado la necesidad de políticas multidimensionales y transec-
toriales que plantean el reto de la coordinación al interior de los gobiernos,
entre sus diferentes niveles, entre los poderes de los Estados, entre los Estados,
con los organismos internacionales y con otros actores de la sociedad, incluyendo
a los propios migrantes.
Tal reto no se puede afrontar sin la definición de políticas públicas de
Estado fincadas sobre una base sólida de principios como los siguientes:
del Noroeste, Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, Consorcio
para el Diálogo Parlamentario y la Equidad, Convergencia de Organismos Civiles por la
Democracia, Democracia y Sexualidad, Enlace, Comunicación y Capacitación, Equipo Pueblo,
Espacio Feminista, Foro de Mujeres y Políticas de Población-
DF , Fundar, Centro de Análisis e
Investigación, Incide Social, Movimiento Ciudadano por la Democracia, Red Mexicana de
Investigadores de la Sociedad Civil, Red por los Derechos de la Infancia en México, Salud
Integral de la Mujer, Sin Fronteras
IAP , Seminario de Análisis de Experiencias Indígenas, AC ; el
documento México frente al fenómeno migratorio, resultado de una iniciativa del Ejecutivo y el
Senado mexicanos, un grupo integrado por funcionarios del gobierno encargados de la gestión del
fenómeno migratorio, senadores y diputados, expertos en asuntos migratorios y representantes de
organismos de la sociedad civil; los documentos del Diálogo Mesoamericano, iniciativa enmarcada
en el proceso de Tuxtla e iniciado en 2006; el documento Sobre la necesidad de despenalizar la
migración indocumentada, preparado por la Clínica Legal de Interés Público del Departamento
Académico de Derecho del Instituto Tecnológico Autónomo de México en 2007; Derechos
Humanos de los Migrantes, Memorias del Seminario Internacional, “Los Derechos Humanos de
los Migrantes”, publicado por el Programa de Cooperación sobre Derechos Humanos México-
Comisión Europea; y el Programa Nacional de Derechos Humanos del gobierno de México.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 74
PRINCIPIOS GENERALES
• El fenómeno migratorio debe abordarse desde una perspectiva integral y
multidisciplinaria.
• Los hombres, mujeres, niños y niñas deben ser capaces de aprovechar su
potencial, satisfacer sus necesidades, ejercer sus derechos humanos y cumplir
con sus aspiraciones en su país de origen y, por lo tanto, migrar por decisión
propia y no por necesidad.
• Los hombres y mujeres que migran e ingresan al mercado de trabajo mundial
deben poder hacerlo de modo seguro y autorizado y porque los Estados y
sociedades que los reciben valoran tanto a ellos como a sus competencias.
• El papel que desempeñan los migrantes en la promoción del desarrollo y la
reducción de la pobreza en sus países de origen, al igual que su contribución
a la prosperidad de los países de destino, debe ser reconocido y reforzado.
• Las migraciones internacionales deben convertirse en una parte integral de
las estrategias nacionales, regionales y mundiales de desarrollo social y
económico, tanto en los países en desarrollo como en los industrializados.
• La integración de los trabajadores migrantes y sus familias en sus lugares
de empleo y comunidades de residencia, su participación en la sociedad de
acogida y su acceso efectivo a los derechos económicos, sociales y culturales
son elementos fundamentales para la paz y la cohesión social.
• Las estrategias nacionales para hacer frente a los efectos de la migración
internacional en el desarrollo deben ir acompañadas de cooperación a nivel
bilateral, regional y multilateral. La cooperación debe orientarse a fomentar
la migración legal, segura y ordenada, a reducir la migración irregular y a
ampliar las posibilidades de aprovechar todos los beneficios de la migración
internacional sin comprometer los derechos humanos, incluido el derecho a
solicitar asilo.
• Los Estados, al ejercer su derecho soberano a determinar quién ingresa y
permanece en su territorio, deben cumplir con su responsabilidad y obliga-
ción de proteger los derechos de los migrantes y de readmitir a los ciudadanos
que desean o están obligados a regresar a su país de origen.
• Los gobiernos deben consultar a los empleadores, sindicatos, migrantes y a
la sociedad civil en lo que atañe a la cuestión de las migraciones irregulares.
• Los migrantes y los ciudadanos de los países de destino deben respetar sus
obligaciones legales y beneficiarse de un proceso mutuo de adaptación e

Cambiando perspectivas 75
integración que se adecue a la diversidad cultural y fomente la cohesión
social. Las autoridades locales y nacionales, los empleadores y los miembros
de la sociedad civil deben apoyar de modo activo el proceso de integración,
basado en el compromiso hacia la no discriminación y la igualdad de géneros
y fundamentado en un discurso objetivo público, político y mediático sobre
las migraciones internacionales.
• El marco legal y normativo que afecta a los migrantes internacionales debe
ser reforzado, implementado con mayor eficacia y aplicado de modo indiscri-
minado para proteger los derechos humanos y las normas de trabajo de
hombres y mujeres. Al apegarse a sus disposiciones, los Estados y demás
actores han de abordar las cuestiones migratorias más consecuente y coheren-
temente.
• La gobernanza de las migraciones internacionales debe ser reforzada
otorgándole mayor coherencia y capacidad a nivel nacional, mediante más
consultas y una más amplia cooperación entre Estados a nivel regional a
través del diálogo y colaboración eficaces entre los gobiernos y las organiza-
ciones internacionales, a nivel mundial. Estos esfuerzos deben basarse en
una mayor comprensión de los vínculos estrechos entre las migraciones
internacionales y el desarrollo, y otros temas fundamentales como el comercio,
la ayuda financiera, la seguridad del Estado, la seguridad humana y los
derechos humanos.
• Los Estados deben ratificar y aplicar los convenios y convenciones de derechos
humanos y otros instrumentos internacionales pertinentes del derecho de
los refugiados y el derecho humanitario, en particular la Convención
Internacional sobre la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y de sus familiares y los convenios relevantes de la Organización
Internacional del Trabajo.
• El enfoque de seguridad en las políticas migratorias no puede ser en
menoscabo de la seguridad humana ni de los derechos de igual índole de
las personas que migran.
• Toda política migratoria debe considerar la situación especial de los grupos
vulnerables (adultos mayores, desplazados internos, refugiados, jornaleros
agrícolas, migrantes, personas que viven con enfermedad mental, personas
portadoras del
VIH /Sida) y cómo ésta puede impactarlos negativa-mente
siendo motivo de discriminación.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 76
EN LO NACIONAL
• El fenómeno migratorio debe ser plenamente comprendido por el Estado
mexicano –sociedad y gobierno–, ya que requiere de acciones y compromisos
acordes con las condiciones imperantes.
• El proceso migratorio no se limita a divisiones político administrativas ni
compete a un solo nivel de gobierno, por lo que es indispensable establecer
mecanismos claros de participación y coordinación de los tres órdenes de
gobierno y poderes de la Unión.
• Las implicaciones internacionales que para México presenta este fenómeno
requieren de acciones y compromisos con el exterior –en particular con las
regiones y los países vecinos– que, en el marco de la cooperación interna-
cional, deben guiarse bajo el principio de la responsabilidad compartida.
• La política migratoria mexicana reconoce que mientras un número importante
de connacionales no encuentre en su propio país un entorno económico y
social que le permita su pleno desarrollo y bienestar e incentive su permanencia
en el país, habrá condiciones para emigrar al exterior.
• Es deber del gobierno mexicano apoyar el fortalecimiento de las comunidades
transnacionales y fomentar su participación.
• El fortalecimiento del tejido y el capital social en las comunidades de origen
de los migrantes es una condición indispensable para el desarrollo local
sustentable.
• Al desarrollar y aplicar sus leyes y políticas migratorias, México debe hacerlo
con pleno respeto de los derechos humanos de los migrantes y de sus
familiares, independientemente de su nacionalidad y estatus migratorio, así
como con acato al derecho de asilo y en apego a los instrumentos interna-
cionales en la materia.
• México está comprometido a combatir el tráfico ilícito de migrantes, la trata
de personas en todas sus modalidades y las actividades criminales asociadas,
así como a velar por la integridad y seguridad de las personas y a estrechar
la cooperación en la materia con los gobiernos de los países vecinos.
• Los procesos migratorios que prevalecen en México se articulan regio-
nalmente –en particular con Centroamérica–, por lo que la política migratoria
nacional debe profundizar su enfoque regional.

Cambiando perspectivas 77
México y la migración México y la migraciónMéxico y la migración México y la migración
México y la migración
En el caso de México, el tema migratorio ha empezado a cobrar interés por
razones diversas, particularmente relacionadas a las remesas, el voto de los
connacionales en el exterior y la seguridad nacional. Si bien todavía no se ha
logrado consolidar una política integral de Estado en materia migratoria, y se
aborda aún de forma relativamente desarticulada y desde un enfoque centrado
en la gestión de flujos, los debates se están ampliando de forma positiva. En
ese contexto, el documento México ante el fenómeno migratorio, en cuyo desarrollo
participaron distintos sectores convocados por el Ejecutivo y el Senado,
representa uno de los esfuerzos más relevantes en cuanto a una postura nacional
–“de consenso”– frente al tema.
En el texto se reconoce que las acciones y compromisos con el exterior
deben darse en el marco de la cooperación internacional; que el entorno
económico y social debe permitir el pleno desarrollo

y bienestar del país; que
deben respetarse plenamente los derechos humanos de los migrantes y de sus
familiares, independientemente de su nacionalidad y estatus migratorio, así
como el derecho de asilo en apego a los instrumentos internacionales en esta
materia; que es necesario considerar la migración, la seguridad y las fronteras
al momento de formular políticas en materia migratoria; que se debe combatir
el tráfico y la trata de personas en todas sus modalidades; y que la política
migratoria mexicana debe profundizar su enfoque regional a partir del
reconocimiento de la existencia y consolidación de un sistema migratorio del
mismo carácter.
Entre las recomendaciones formuladas para consolidar la política migratoria
mexicana, el documento en mención destaca las siguientes: evaluar y actualizar
la política migratoria del Estado Mexicano, su marco legal y normativo;
impulsar el desarrollo económico y social de nuestro país; fortalecer el combate
a las organizaciones criminales dedicadas al tráfico ilícito de migrantes; propiciar
el retorno y reinserción adecuada de los migrantes y sus familias a territorio
nacional; adecuar la política migratoria hacia los países vecinos del sur, bajo los
principios de responsabilidad compartida y respeto a los derechos humanos;
fortalecer el orden y la seguridad en las fronteras norte y sur de México
atendiendo al desarrollo regional fronterizo; y fortalecer la cooperación con
Estados Unidos y Canadá en el marco de la Alianza para la Seguridad y la
Prosperidad de América del Norte.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 78
Sin embargo, la postura y las acciones de México frente al tema migratorio
son todavía contrastantes con el discurso: nuestro país ha adoptado la mayoría
de los tratados internacionales de derechos humanos
10 y de derecho de los
refugiados sin avanzar en la armonización de la normativa nacional con dichos
compromisos internacionales ni en su instrumentación en la cultura y práctica
de las dependencias al interior. Ha hecho contribuciones sustanciales al debate
migratorio internacional y regional,
11 impulsando una visión multidimensional
del fenómeno estrechamente vinculada a los derechos humanos y el desarrollo,
a la no criminalización de los migrantes y al reconocimiento de sus contri-
buciones a los países de origen y destino; a pesar de ello, las contradicciones
son sustanciales.
Por eso, el reto sigue siendo la construcción de una visión y una política
migratoria de Estado fincada en el reconocimiento de la multidimensionalidad
y complejidad del fenómeno y la consecuente necesidad de una política
transversal a varios sectores y niveles del gobierno, inspirada en la búsqueda
del desarrollo humano sostenible, el respeto irrestricto a los derechos humanos
y al derecho de asilo, la seguridad humana y la cooperación internacional.
La necesidad de articular diversas políticas en torno al fenómeno migratorio
es una prioridad, por ejemplo, de acuerdo con el informe 2007 del Banco
Mundial sobre desarrollo, la mayoría de los países en desarrollo tienen una
breve ventana de oportunidad para reducir marcadamente la pobreza y blindar
sus economías a través de la inversión en mejor educación, atención de la salud
y formación laboral para sus habitantes jóvenes de entre 12 y 24 años de edad.
12
Oportunidad que para México y los países de Centroamérica significa un
gran reto, toda vez que los flujos migratorios que salen de sus países oscilan
entre estas edades, sin que hasta el momento haya una política integral con una
visión de desarrollo a largo plazo.
10 Incluso tuvo un importante liderazgo en el proceso de redacción y adopción en las Naciones
Unidas de la Convención Internacional para la protección de los derechos de todos los trabajadores
migratorios y sus familiares.
11 Recordemos que México fue el impulsor del primer espacio regional de diálogo sobre
migración en 1996, la Conferencia Regional Sobre Migración (o proceso Puebla), actualmente
considerada una de las mejores prácticas a nivel internacional. En años más recientes impulsó también
el Diálogo Mesoamericano.
12 Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 2007: El desarrollo y la próxima
generación.

Cambiando perspectivas 79
En ese contexto, la política migratoria debe inscribirse centralmente en el
marco de las políticas económica y social, incluyendo una definición y
participación de las Secretarías de Economía, Trabajo y Desarrollo Social, así
como de la de Relaciones Exteriores y Gobernación, con lo que la gestión de
los flujos migratorios, competencia del Instituto Nacional de Migración, hasta
ahora elemento sustancial de la acción del Estado en la materia, se aclararía y
acotaría.
El esquema siguiente evidencia la complejidad del desarrollo, coordinación
e implementación de una política integral en materia migratoria, con lo que el
principal reto que debe afrontarse es sin duda el de la organización del Estado,
el de la coordinación intragubernamental.
En la actualidad, la materia migratoria, desde el enfoque de la gestión de
los flujos, es mandato (por ley y de hecho) de la Secretaría de Gobernación a
través del Instituto Nacional de Migración, vinculado éste esencialmente, aunque
no de la manera más eficiente, con la Secretaría de Relaciones Exteriores, la
Procuraduría General de la República, el Centro de Investigación en Seguridad
Nacional, la Secretaría de Seguridad Pública y, de manera relativamente nueva
y marginal, con la Secretaría del Trabajo. Son prácticamente inexistentes los
mecanismos de coordinación con otras secretarías de Estado como las de
Economía, Desarrollo Social y Hacienda y Crédito Público, y con los gobiernos
de los estados y municipales. Tampoco existe un mecanismo de coordinación o
participación más allá de lo coyuntural de los poderes Legislativo y Judicial.
La falta de coordinación con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público
y con el Poder Legislativo, aunada a la falta de una política consolidada con
sus respectivos componentes programáticos, sin duda se refleja en un problema
de asignación presupuestal y es un tema a resolver de extrema importancia. En
la perspectiva de una política migratoria multidimensional e integral, es necesario
pensar en un nuevo y más eficiente modelo de organización y coordinación
del gobierno que defina competencias, un proceso que sin duda debe pasar
por la Reforma del Estado.
Teóricamente hablando, el modelo ideal podría consistir en la creación de
un Consejo Nacional de Migración de carácter intersecretarial, como instancia
técnico-consultiva encargada de fomentar y/o realizar investigación permanente
en la materia con el objetivo de generar la información necesaria para el diseño
y propuesta de políticas y la toma de decisiones, así como de asegurar la

A g e n d a s c i u d a d a n a s 80
Normatividad
nacional y
tratados
internacionales Organización y
Capacidad del
Estado
Reforma del
Estado
Asignación
presupuestal Cooperación
bilateral, regional
e internacional
Política educativa Política de salud
Política social
Política económica Política laboral M M
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Desarrollo humano sustentable
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Política Migratoria
Integral
Gestión de los
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PROPUESTA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE UNA
POLÍTICA MIGRATORIA INTEGRAL
integración, seguimiento y evaluación de los lineamientos de migración en las
diferentes políticas sectoriales.
La experiencia de consejos similares arroja dos problemas fundamentales:
• El desconocimiento de los sectores de gobierno sobre la relación entre la
dinámica migratoria y su ámbito sectorial.
Migrantes y sus familias
Participación y articulación de los Poderes del Estado, los tres niveles de
gobierno, las organizaciones civiles y sociales, las iglesias, los migrantes,
las comunidades de origen, la iniciativa privada, los partidos políticos, los
organismos internaciones y otros gobiernos.
Derechos humanos Corresponsabilidad Género Edad No-Discriminación Transparencia

Cambiando perspectivas 81
• Una resistencia a la colaboración con otros sectores, con lo que cada uno de
ellos formula planes y estrategias divorciados del resto.
Conclusiones y recomendaciones Conclusiones y recomendacionesConclusiones y recomendaciones Conclusiones y recomendaciones
Conclusiones y recomendaciones
Sin la estructura y organización adecuada, ninguna política migratoria podrá
ser exitosa. La dificultad de la organización y coordinación intragubernamental
reside centralmente en el avance de la Reforma del Estado vinculada a los
derechos humanos y al desarrollo, así como a la voluntad política y la capacidad
de coordinación del gabinete y sus políticas sectoriales, con los diferentes poderes
y niveles de gobierno.
De esa manera, México debe:
• Construir una visión y una política migratoria de Estado sustentada en el
reconocimiento de la multidimensionalidad y complejidad del fenómeno y
la consecuente necesidad de que sea transversal a varios sectores y niveles
del gobierno, inspirada en la búsqueda del desarrollo humano sustentable,
el respeto irrestricto a los derechos humanos, el derecho de asilo y la seguridad
humana.
• Inscribir centralmente la política migratoria en el marco de las políticas
económicas y sociales.
• Establecer una institucionalidad acorde a la importancia estratégica de la
migración para el país, que cuente con mecanismos claros de colaboración
intersecretarial e intraestatal.
• Establecer mecanismos de participación y coordinación de los tres niveles
de gobierno y Poderes de la Unión.
• Acordar y desarrollar acciones y compromisos con el exterior, en particular
con las regiones y los países vecinos, en el marco de la cooperación
internacional y bajo el principio de la responsabilidad compartida y global.
• Trazar lineamientos que aborden la problemática de México como país de
tránsito, origen, destino y retorno bajo un enfoque de cooperación
internacional, regional y bilateral.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 82
Los expertos encargados de los documentos de referencia formularon recomen-
daciones importantes en los temas específicos que les fueron asignados, las
cuales se tratan en los siguientes apartados.
F
RONTERAS
Las fronteras de México han cobrado, en momentos y niveles distintos, una
atención importante tanto en la agenda nacional como en la internacional, se
han constituido en un tema de preocupación de diversos sectores, públicos y
privados, especialmente en torno a la dimensión e impactos de los movimientos
humanos que ocurren en esas regiones.
Las fronteras se caracterizan por ser el escenario de relaciones más o menos
intensas entre los espacios, sociedades o naciones que separan y cuyos
protagonistas se ubican en ambos lados de los límites internacionales. Se trata
de procesos que se definen históricamente como parte de una cotidianidad
inherente a la dinámica de los entornos fronterizos y, en particular, a las
necesidades, intereses y prácticas culturales de sus residentes. Poseen una
identidad propia diferenciada del resto de los territorios nacionales, son
heterogéneas (en lo social, económico, político, cultural, étnico, demográfico y
ambiental) y se integran en múltiples subrregiones con características
marcadamente diferenciadas que se hacen merecedoras de una mirada y un
trato específico.
Actualmente, se ha impuesto en las fronteras un esquema en el cual el
concepto de seguridad ha adquirido una relevancia cada vez mayor. Desde la
segunda mitad de la década de los noventa y con renovada intensidad a partir
del 11 de septiembre de 2001, las fronteras, las relaciones transfronterizas y el
tratamiento de los flujos migratorios que ocurren en ellas, se han visto alterados
por perspectivas de seguridad adoptadas por los países involucrados. Dichos
enfoques no son necesariamente concurrentes, sino que –por el contrario– las
divergencias respecto a sus propuestas conducen a que el entorno se convierta
en un escenario de tensiones y contradicciones.
Esta asociación inadecuada e infundada se adopta con el fin de sustentar
una política de contención de la inmigración irregular sin que se tomen las
medidas para reglamentarla y ordenar el mercado laboral. El resultado es una
población que tendencialmente aumenta en tamaño, pero bajo condiciones de

Cambiando perspectivas 83
persecución, inseguridad, discriminación y explotación en sus condiciones de
trabajo.
Las medidas de contención no se restringen a la frontera sur de Estados
Unidos. Debido al clima de subordinación de todos los procesos asociados a la
dinámica migratoria –como es el caso del control y la vigilancia fronterizos–,
la situación ha trascendido en el reforzamiento por México y Guatemala de los
controles en su frontera común. Esta postura alcanzó un nivel de mayor relevancia
en el 2005, cuando el Ejecutivo mexicano acordó integrar al Instituto Nacional
de Migración al Gabinete de Seguridad.
La propuesta de Política Migratoria Integral para la Frontera Sur constituye
un esfuerzo meritorio del Instituto Nacional de Migración por sistematizar y
articular una serie de elementos y dar respuesta a las principales preocupaciones
a favor de la situación de las poblaciones migrantes que se internan, se establecen
y/o transitan por esa región. Sin embargo, presenta limitaciones en cuanto a su
alcance y cobertura. La situación de los migrantes y de los fenómenos migratorios
trasciende los límites del ámbito de funciones del Instituto Nacional de
Migración y de la mencionada propuesta.
Las sociedades fronterizas han encontrado la forma de interactuar a pesar
de las insuficientes e inadecuadas regulaciones gubernamentales, e incluso al
margen de éstas. No obstante, a pesar de los enormes beneficios económicos y
sociales de este tipo de funcionamiento y de interacción fronteriza, la movilidad
de la población mexicana y extranjera que transita por las regiones colindantes
no ha encontrado aún un modelo elemental de gestión.
Los principales retos de gestión fronteriza en el ámbito migratorio se ubican
en tres grandes dimensiones:
• Pasar de la seguridad a la integración como plataforma de desarrollo. El
reto más importante es asumir las regiones fronterizas como regiones de
integración bilateral.
• La dimensión local. Es importante aceptar que la dimensión local existe a
pesar de las normatividades existentes.
• La complejidad del tema de la migración internacional. Los modelos de
gestión actuales no contribuyen a un mejor control fronterizo o de los flujos
migratorios de indocumentados, sino que ponen en riesgo a los migrantes.
La década en la que más se han vigilado las fronteras coincide con el periodo
en el que más se ha incrementado la presencia de migrantes indocumentados

A g e n d a s c i u d a d a n a s 84
y el crimen organizado. Por tanto, parte de la solución se encuentra en
abordar el fenómeno migratorio desde una perspectiva de responsabilidad
compartida.
En consecuencia, es necesario:
• Abordar las realidades fronterizas norte y sur desde sus perspectivas y
dinámicas particulares, así como considerarlas como zonas de integración y
oportunidad para el desarrollo local bilateral.
• Avanzar en la construcción de un modelo de gestión que pase del enfoque
de control hacia una estrategia de integración bilateral de las regiones
fronterizas que reconozca e incluya la dimensión local, su realidad y
necesidades.
• Revisar y reajustar las estrategias de control de manera que no violenten la
dinámica social transfronteriza.
• Avanzar en la definición, adopción y aplicación de la Propuesta de Política
Migratoria Integral para la Frontera Sur.
N
ORMATIVIDAD
El derecho migratorio, como cualquier rama de Derecho, debe sustentarse en
principios fundamentales como el de la legalidad, que se refiere a que todo
acto de los órganos del Estado debe encontrarse fundado y motivado en el
derecho vigente del principio de igualdad jurídica. Otro principio fundamental
es el de defensa, que alude a la facultad que tienen el nacional y el extranjero
de ser oídos y vencidos en juicio (garantía de audiencia) y a recurrir las decisiones
de la autoridad que no le sean favorables.
Se ha reconocido la existencia de un desfase entre la normatividad vigente
en México en materia migratoria y el contexto en que se desarrolla el fenómeno
en el país. La principal debilidad del marco normativo nacional es su espíritu
inquisitorio y criminalizador, que adolece también de una crónica imprecisión
que ha dado cabida al exceso en el uso de la facultad discrecional de las autoridades
migratorias en detrimento de la seguridad jurídica de los migrantes.

Cambiando perspectivas 85
De este modo es imperativo reformar de manera estructural la normativa
migratoria para garantizar la aplicabilidad y justiciabilidad de los derechos
humanos de los trabajadores migratorios y sus familiares.
En adición a las necesarias reformas en el ámbito legislativo para la
armonización de la legislación nacional con los estándares internacionales, es
necesario reflexionar si queremos una legislación que sólo facilite la operación
del Instituto Nacional de Migración como una institución de mero control
migratorio, o una legislación integral que incorpore principios indispensables
como respeto a los derechos humanos –independientemente del estatus
migratorio–, la integración social y la prevención de las migraciones irregulares
o promoción de las migraciones regulares.
Así, es necesario:
• Reformar la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
(
CPEUM ) y la normatividad migratoria para armonizarlas con los tratados
internacionales de derechos humanos.
• Reformar el artículo 33 de la
CPEUM que faculta al Ejecutivo para hacer
abandonar el territorio nacional inmediatamente y sin necesidad de juicio
previo a todo extranjero cuya permanencia juzgue inconveniente, violando
garantías consagradas en la propia Constitución. Se propone reformar la
parte conducente para que se respeten y protejan las garantías de legalidad,
audiencia y debido proceso legal para los extranjeros, de manera previa a su
expulsión.
• Incluir en la Ley General de Población (
LGP ) y su Reglamento ( RLGP )
un capítulo especial sobre los derechos de los extranjeros y la regulación
jurídica de los mismos de conformidad con el derecho y tratados
internacionales, con el fin de que los individuos que están bajo la jurisdicción
de nuestras leyes encuentren en sus fundamentos su consideración de
personas más que de extranjeros, garantizando una protección igual y efectiva
contra cualquier discriminación.
• Se deben contemplar los derechos inherentes a la dignidad de la persona,
como son: derecho a la vida, a la libertad, a la integridad física y moral, a la
educación y salud; derecho de no ser sometido a tortura, esclavitud o
servidumbre, a crear una familia, a la libertad de pensamiento, creencia o
religión; derecho de un juicio imparcial, a la legalidad.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 86
• También se deben contemplar los derechos económicos, sociales y culturales
(derecho al trabajo lícito y honesto, libertad sindical, libertad de asociación,
libre tránsito, etcétera) para aquellos extranjeros que se encuentran legalmente
en el país.
• Determinar de manera concreta la protección y ayuda a migrantes con nece-
sidades especiales, como son los menores de edad, para quienes el derecho
de asistencia médica, educación, alimentación, vestido, vivienda, trato
especial de protección, incluyendo la debida protección legal, deben ser
proporcionados por los organismos encargados del cuidado de menores.
Asimismo, deben protegerse especialmente las mujeres embarazadas o en
época de lactancia, las personas de la tercera edad y los enfermos o disca-
pacitados que requieren de protección, cuidados y ayuda especiales, sin
importar su estatus migratorio y desde luego, protección y cuidados con
carácter temporal, en lo que se determina su situación migratoria en el país.
• Se debe establecer el sustento jurídico y regulación para la detención de
extranjeros, su permanencia en las estaciones migratorias, su expulsión o
deportación, en el más estricto apego a los derechos humanos: el respeto a
su integridad personal, la prohibición de la discriminación, presunción de
buena fe, derecho al debido proceso, a la información y comunicación en
lengua que entienda, asistencia consular si el extranjero la solicita, y que el
proceso migratorio se lleve a cabo de manera individual, a excepción de
familias que se podrán acumular en uno solo. Igualmente, se deben cumplir
los plazos señalados por la ley en cuanto a la permanencia en las estaciones
migratorias y las resoluciones de sus casos, limitando o suprimiendo la
facultad discrecional concedida a las autoridades migratorias, gracias a lo
cual se salvaguarda el derecho al debido proceso y las garantías de seguridad
jurídica de los migrantes.
• Entre las características migratorias determinadas por la
LGP para los No
Inmigrantes se debe incluir de manera expresa la característica migratoria
de dependientes económicos que abarca a los familiares. En este sentido,
no debe perderse de vista que la familia, como elemento natural y funda-
mental de la sociedad, tiene el derecho de protección no sólo de parte de la
sociedad, sino también del Estado, por ello nuestras leyes migratorias deben
establecer previsiones jurídicas respecto a la unidad familiar.
• Reformar con carácter de urgente el Artículo 38 de la
LGP y los 162, 179 y
228 de su Reglamento que exponen la facultad discrecional de las autoridades

Cambiando perspectivas 87
migratorias para –a criterio– suspender o prohibir la admisión de extranjeros
cuando así lo determine el interés nacional, sin mayor fundamentación
jurídica que ampare dicha resolución. Es indispensable precisar los alcances
de dichas facultades discrecionales con objeto de dar una mayor certeza
jurídica a los extranjeros y evitar en lo posible las interpretaciones individuales
de los funcionarios migratorios en turno, que en múltiples ocasiones violan
los derechos y libertades de que son titulares los extranjeros conforme a las
normas jurídicas internacionales que protegen los derechos humanos.
• Para facilitar la migración en el país, se propone la precisión, reducción y
divulgación de los requisitos migratorios y otros trámites necesarios;
incluyendo las circulares internas que emite el Instituto Nacional de
Migración. Además, se plantea aplicar criterios cualitativos, profesión-
actividad, para la aceptación migratoria sin distinción de nacionalidad, raza
y credo.
• La detención administrativa no tiene carácter punitivo y por lo tanto no
puede llevarse a cabo en condiciones que restrinjan o limiten los derechos y
libertades básicas inherentes a la dignidad humana. En consecuencia,
recomendamos suprimir las penas de prisión marcadas en la Ley General
de Población, comprendidas en los artículos 116, 118, 119, 120, 121,122,
123, 125, en virtud de que todas las infracciones señaladas en este otorga-
miento jurídico son administrativas (básicamente infracciones a la
LGP y a
su Reglamento). Por lo tanto, se deben desincorporar las faltas penales de la
legislación migratoria y remitirlas al Código Penal Federal.
• La clasificación de extranjeros en grupos nacionales
A, B y C, liberadas,
reguladas y restringidas, es una clara muestra del trato de discriminación
que sufren las personas pertenecientes a estas últimas clasificaciones, ya que
su ingreso y permanencia en el país está sujeto a una serie de requisitos
adicionales (investigaciones) que no requieren las nacionalidades liberadas,
y en la mayoría de los casos es negado su ingreso al país aun como turistas
o familiares. Se propone la eliminación de esta discriminación de naciona-
lidades restringidas.
• Sería recomendable que existiera uniformidad de criterios obligatorios a
seguir en todas las oficinas centrales, regionales y locales del Instituto
Nacional de Migración, tanto para la fijación de requisitos y documentos,
como para los términos de resolución de todos los trámites migratorios que
se planteen.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 88
• Con relación a la restricción impuesta por el Artículo 7° de la Ley Federal
de Trabajo, es necesario establecer criterios tendientes a aumentar la o
btención de permisos para internar a un mayor número de extranjeros a
México, sin atenerse al porcentaje de 10 mexicanos por 1 extranjero.
• La actual práctica migratoria dificulta la obtención de los permisos para
que un extranjero con legal permanencia en el país pueda salir del mismo
sin un exceso de requisitos; por lo tanto, se propone que se instrumente un
mecanismo legal para resolver y otorgar estos permisos de forma inmediata,
en casos de extrema urgencia, sin necesidad de que la persona tenga que
desistirse del trámite que se encuentre en proceso ante el Instituto Nacional
de Migración.
• Modificar el artículo 63 de la
LGP para establecer como obligatoria la
Inscripción ante el Registro Nacional de Extranjeros y expedición de la
CURP tanto para los no-inmigrantes en sus diferentes características como
para inmigrantes; esto permitiría contar con un catálogo completo y actua-
lizado de los extranjeros que se encuentran legalmente en México.
• Para facilitar los flujos migratorios del país se sugiere establecer una regula-
ción específica y concreta a través de acuerdos intersecretariales entre la
Secretaría de Gobernación y la de Relaciones Exteriores, donde se precisen
los procedimientos para que los cónsules mexicanos acreditados en todos
los países donde se tiene representación diplomática expidan los documentos
migratorios a los extranjeros que hayan obtenido del Instituto Nacional de
Migración la autorización correspondiente para tal fin previos los requisitos
que señala la Ley de Población. Los cónsules deberán actuar única y
exclusivamente como intermediarios y coadyuvantes de este proceso
migratorio.
• Normar el servicio civil de carrera para agentes y oficiales migratorios del
Instituto Nacional de Migración y establecer un programa de capacitación
y especialización a los servidores públicos migratorios.
• Proceder a la modernización y actualización del Instituto Nacional de
Migración para fortalecer su sistema de información y unificar y facilitar la
regularización, supervisión, agilización y control de los trámites migratorios.
Para estos efectos, se requiere la asignación de un presupuesto mayor a fin
de contar con los recursos humanos y materiales idóneos y simplificar todos
los trámites migratorios.

Cambiando perspectivas 89
• Crear una Procuraduría del Extranjero como un órgano jurídico
independiente, especializado en materia migratoria, correlacionado con el
Instituto Nacional de Migración y otras dependencias gubernamentales,
que proporcione asistencia a los extranjeros. Esta Procuraduría actuaría a
través de abogados de oficio encargados de garantizar el respeto a las libertades
y derechos de todo ser humano.
S
EGURIDAD Y MIGRACIÓN
En esta materia se propone situar a la seguridad nacional y a la seguridad
pública en el marco de la seguridad humana que ubica al individuo en el
centro de las políticas y marcos normativos migratorios y les permite la debida
coherencia con el respeto a los derechos humanos y la democracia.
La concepción de seguridad humana “supone una preocupación universal
por la vida y la dignidad humana, cuyos componentes son interdependientes
(en los ámbitos político, social, económico y ambiental) y en la que las principales
amenazas que la afectan son de carácter mundial”.
13 Para el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo dos son las condiciones que garantizan la
seguridad del hombre: una población libre de temor y de carencias. La
conceptualización se amplía en la Conferencia Especial de Seguridad, celebrada
en México en 2003, y se basa en valores compartidos como la democracia, el
desarrollo integral, la justicia social, el respeto y la promoción de los derechos
humanos, la solidaridad, la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.
14
Por el contrario, la seguridad nacional se limita al Estado; desde este
paradigma el ejercicio del poder es el medio a través del cual el Estado-nación
promueve y protege sus intereses. Por tanto, la defensa de la seguridad nacional
generalmente se entiende en términos de los recursos a disposición del poder
–principalmente militares–, colocándose la defensa usualmente en la cúspide
de la escala de prioridades de los Estados-nación.
15
13 PNUD , Informe de Desarrollo Humano 1994: Seguridad Humana. 14 Embajador Miguel Ruiz Cabañas, representante permanente de México ante la OEA y
presidente de la Comisión Preparatoria de la Conferencia Especial sobre Seguridad [https://
portal.sre.gob.mx/oea/pdf/MinJust2.doc].
15 Sergio Aguayo Quezada, et al. (comps.), En busca de la seguridad perdida. Aproximaciones a la
seguridad nacional mexicana, México, Siglo
XXI editores, 1990, p. 44.

A g e n d a s c i u d a d a n a s 90
La seguridad pública hace referencia al mantenimiento de la paz y el
orden que se logra a través de los mecanismos de control penal y de las acciones
de prevención y represión de ciertos delitos y faltas administrativas, particu-
larmente a través de los sistemas de procuración e impartición de justicia. En el
ámbito institucional, la seguridad pública ha sido definida como una función
del Estado cuyos fines son salvaguardar la integridad y los derechos de las
personas, así como preservar las libertades, el orden y la paz pública.
16
Si bien las esferas de seguridad nacional y pública tienen delimitado en la
definición su margen de acción, en la práctica sus campos de actividades se
han mezclado en detrimento de la propia seguridad y resguardo de los derechos
humanos y garantías individuales de las personas, centrando como prioridad la
seguridad de las instituciones de gobierno y del Estado. La propuesta de retomar
la visión de seguridad humana no contradice la seguridad pública o nacional,
sino al contrario, permite entender y abordar de una forma más integral la
problemática, resaltando dos aspectos fundamentales: 1) la seguridad tiene causas
y efectos multidimensionales y 2) el centro de las políticas de seguridad siempre
debe ser el individuo; es por ello que el enfoque de seguridad humana resalta
el compromiso de los gobiernos con la seguridad de las personas que se
encuentran en su territorio y bajo su jurisdicción.
En la página siguiente se presenta un esquema con algunas sugerencias
para abordar el tema de la seguridad y la migración, reconociendo que hablar
de seguridad implica abordarla desde diversos ámbitos y no sólo del político
(amenaza al Estado o a sus instituciones).
La amenaza del terrorismo ha implicado un retroceso para las políticas de
migración en detrimento de la protección de los migrantes. Se ha generalizado
una equivoca y perversa vinculación entre el fenómeno migratorio y la seguridad
que ha permeado las agendas de seguridad de todos los países con consecuencias
dramáticas en la vida, la seguridad y el acceso de los migrantes a sus derechos
y ha sido el pretexto y la justificación de un sinfín de irregularidades en la
operación de diferentes agentes de autoridad.
Ante esta falta de claridad conceptual y sus consecuencias en la seguridad
y el bienestar de las personas que migran, se hace necesario:
16 José María Ramos García, “Seguridad ciudadana y la seguridad nacional en México. Hacia
un marco conceptual”, Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Sociales, núm. 194,
UNAM , México,
2005. p. 35.

Cambiando perspectivas 91
• Situar a la seguridad nacional y a la seguridad pública en el marco de la
seguridad humana, en el entendido de que esta última proporciona a las dos
primeras un enfoque marco con el que podrán situar al individuo en el centro
de las políticas y marcos normativos migratorios y les permitirá la debida
coherencia con el respeto a los derechos humanos y la democracia.
• Elaborar una definición nacional de seguridad nacional y seguridad pública
que permita distinguir y delimitar con mayor claridad los márgenes de
alcance de cada una y las competencias de las diversas dependencias. Debe
ser una definición congruente con la concepción de seguridad humana.
• Discutir y elaborar de forma plural las políticas de seguridad (Secretarías de
Educación, Salud, Desarrollo, Trabajo, Economía, Cultura, así como actores
de la sociedad civil cuya participación vaya más allá del carácter consultivo).

PREOCUPACIÓN POR LA VIDA Y
DIGNIDAD HUMANA

PRINCIPALES AMENAZAS A LA SEGURIDAD
SON DE ORDEN

POLÍTICO SOCIAL ECONÓMICO AMBIENTAL CULTURAL

DERECHOS HUMANOS
Conflictos
nternos e
intern. Ausencia
de una
política de
desarrollo
integral y
e
quitativo
Falta de
oportunidad
es laborales
Amenazas al
comercio
Int. Desastres
naturales
ENFOQUE DE SEGURIDAD HUMANA Y SU
RELACIÓN CON LA MIGRACIÓN
Enfrenta-
mientos
étnicos y
religiosos
SOCIAL SOCIALSOCIAL SOCIAL
SOCIAL
Ausencia de
una política
de desarrollo
integral y
equitativo POLÍTICO POLÍTICOPOLÍTICO POLÍTICO
POLÍTICO
Conflictos
internos e
internacionalesECONÓMICO ECONÓMICOECONÓMICO ECONÓMICO
ECONÓMICO
Falta de
oportunidades
laborales.
Amenazas al
comercio int.AMBIENT AMBIENTAMBIENT AMBIENT
AMBIENT
AL ALAL AL
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Desastres
naturalesCUL CULCUL CUL
CUL
TURA TURATURA TURA
TURA
Enfrentamientos
étnicos y
religiosos

A g e n d a s c i u d a d a n a s 92
• Convocar reuniones y encuentros internacionales a nivel ejecutivo para
intercambiar puntos de vista sobre visiones conceptuales y modelos de
aplicación de la seguridad nacional, particularmente sobre seguridad humana.
• Implementar mayores mecanismos de supervisión y evaluación de todo el
proceso de gestión migratoria.
• Hacer evaluaciones constantes sobre el resultado de las políticas imple-
mentadas para fortalecerlas, mejorarlas o eliminarlas, según sea el caso.
• Implementar campañas de sensibilización sobre una visión humana de la
seguridad, dirigidas particularmente a los actores que están involucrados en
el fenómeno migratorio.
• Fomentar la creación de defensorías del migrante a través de convocatorias
públicas.
• Convocar a la sociedad civil organizada a presentar iniciativas de defensa
para los migrantes.
Migración y desarrollo Migración y desarrolloMigración y desarrollo Migración y desarrollo
Migración y desarrollo
Se ha reconocido que el fenómeno migratorio debe analizarse desde un ámbito
multidimensional, teniendo como principios fundamentales en la elaboración
de políticas el apego al respeto de los derechos humanos, la corresponsabilidad
o responsabilidad global y la transparencia, y como enfoques transversales la
edad y el género. Sin embargo, hemos visto que no es fácil establecer la relación
entre migración y desarrollo. Así, García Zamora señala que “En el plano
mundial existen pruebas que demuestran que la migración tiene un efecto
positivo neto; sin embargo, sus repercusiones sobre el desarrollo en los distintos
países y comunidades dependen de los entornos políticos, sociales, jurídicos y
económicos en los que se produce, amén de las características, recursos y
comportamiento de los propios migrantes”.
Desde un enfoque analítico que parte de los macro procesos de desarrollo
y considera a la migración como uno de los aspectos de la problemática del
desarrollo en que las dinámicas estructurales y prácticas estratégicas de los actores
sociales se desempeñan en los planos internacional, nacional y regional, se han
identificado al menos cuatro modalidades diferenciadas de migración y
desarrollo al considerar tres dimensiones analíticas: i) la integración económica

Cambiando perspectivas 93
regional; ii) el modelo de desarrollo nacional, y iii) el papel de los migrantes en
el desarrollo local, regional y transnacional (Delgado Wise y Márquez, 2006b):
1. Integración económica promotora del desarrollo de los países exportadores
de fuerza de trabajo.
2. Gestión estatal del desarrollo en países exportadores de fuerza de trabajo.
3. Inversión de los migrantes en sus lugares de origen.
4. Desarrollo basado en las remesas.
México debería pasar del modelo 4, que ha demostrado constituir una perversión
de la noción de desarrollo sin perspectiva de futuro, hacia la construcción de un
modelo genuino tendiendo a una combinación de los modelos 1 y 2.
Es decir, reafirmando la necesidad de fondos compensatorios en el marco
de la integración económica de Norteamérica, o bien de una intensa cooperación
bilateral y regional orientada a la paulatina reducción de las asimetrías, junto
con una decidida gestión estatal del desarrollo nacional.
De esa manera, se propone la gestión de un cambio hacia un modelo
alternativo de migración y desarrollo para México que presupone que la
profundización de las asimetrías acentúa el éxodo poblacional mexicano e
implica la inclusión en negociación bilateral y regional de la perspectiva del
desarrollo mexicano, incluyendo:
• Pasar a un modelo de gestión migratoria fundamentado en el mandato
estatal del desarrollo nacional y apoyado en la negociación de fondos
compensatorios en el marco de la integración económica de Norteamérica,
o bien de una intensa cooperación bilateral y regional orientada a la paulatina
reducción de las asimetrías.
• Recuperar su capacidad de planear el desarrollo económico y social de todas
las regiones y sectores del país.
• Lograr la coherencia entre las diferentes dependencias del gobierno federal
–como la Secretaría de Hacienda, el Banco de México, la Secretaría de
Economía, la Secretaría de Desarrollo Social, la Secretaría de Agricultura,
la Secretaría de Educación Pública y el Conacyt– para lograr el trabajo
coordinado de fomento y respaldo al desarrollo económico integral con
base en el mercado interno que, sin descuidar la articulación con el exterior,

A g e n d a s c i u d a d a n a s 94
posibilite una estrategia de desarrollo de largo plazo con base en los recursos
internos del país.
• Reintegrar el desarrollo regional del país como una prioridad del desarrollo
económico nacional que se manifieste local y regionalmente en más y mejores
empleos, bienestar y democracia para todos.
• La Secretaría de Economía debe reintegrar el desarrollo regional como una
prioridad hacia las
PYMES de todo el país y la Secretaría de Desarrollo
Social y de Agricultura deben hacer lo propio hacia las comunidades rurales,
las organizaciones sociales urbanas, los municipios y las organizaciones no
gubernamentales.
• En la Secretaría de Desarrollo Social se debe establecer la Subsecretaría de
Desarrollo Regional que articule todas las propuestas estatales y municipales
sobre el tema. Para ello, debe aprovechar los diagnósticos y propuestas
elaboradas por los Fideicomisos Regionales en el sexenio anterior, como el
Fideicomiso para el Centro Occidente (
FIDERCO ), que abordan los
problemas regionales de forma integral con la participación de varios estados,
pero que no llegaron a convertirse en política pública.
• Es necesario un cambio a fondo en la Secretaría de Desarrollo Social en
términos de establecer un Sistema Nacional de Desarrollo Social, un Plan
Nacional de Desarrollo Social, un Gabinete de Desarrollo Social y un Consejo
Nacional de Evaluación independiente del Ejecutivo.
• Incentivar el fortalecimiento institucional y autónomo de las organizaciones
de migrantes en un horizonte binacional que favorezca la integración
ascendente en la sociedad receptora, al tiempo que estimule su contribución
al desarrollo de los lugares de origen.
• Promover nuevas formas de circularidad para los migrantes, alentando el
diseño de programas de trabajadores temporales con una perspectiva de
retorno en condiciones favorables de trabajo y de capacitación, orientados a
la reinserción productiva al desarrollo de México. Estos programas pueden
crear fondos de ahorro e inversión enmarcados en una estrategia de desarrollo
local y regional. En esta línea, se puede incluir la promoción de programas
dirigidos a la fuerza de trabajo de más alta calificación para que apliquen
en México sus conocimientos y habilidades.
• Potenciar la cooperación internacional, regional y bilateral como una
estrategia de política exterior: reconocer que hay corresponsabilidad en la
implementación de políticas en materia migratoria.

Cambiando perspectivas 95
• Aprovechar asociaciones regionales como ASPAN o acuerdos bilaterales que
se tiene con países de Centroamérica, siempre y cuando se planteen acciones
claras que brinden beneficios tangibles al desarrollo regional de las fronteras
de México (fondos de cohesión, trabajadores temporales, inversión en áreas
estratégicas como educación, salud, intercambio de información y tecnología,
seguridad, que contenga también principios y garantías de integración
social). Con acciones como éstas se evitará que nuestro país sea absorbido
por intereses de otras naciones, o bien, se evitará que el gobierno mexicano
transgreda los derechos e intereses de otros países.
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Agendas ciudadanas para el fortalecimiento de la sociedad civil 97
Agendas ciudadanas. Seguridad, derechos humanos,
fortalecimiento de la sociedad civil, migración,se
terminó de imprimir en octubre de dos mil siete.
El tiro consta de dos mil ejemplares. Edición e
impresión: mc editores, Texcaltitla 27, 01830
Ciudad de México, dirección electrónica:
mceditores@hotmail.com. Cuidado de la edición:
Miguel Ángel Hinojosa, Francisco Ornelas Picón.