Social Control: A Civil Society Law in Mexico

La Contraloria Social:
Un Derecho de laSociedad Civilen Mexico.
Dr. Martin de la Rosa Medellin

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“En las sociedades democráticas la democracia
participativa es el complemento indisoluble de
la democracia representativa”

Esta publicaci ón fue hecha posible a través del apoyo provisto por la Agencia de los
Estados Unidos para el Desarrollo Internacional, bajo los términos de l Premio No. GEG -A-
00 -01 -00005 -00. Las opiniones expresadas aquí son las del autor y no necesariamente
refleja n las opiniones de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional.

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AGRADECIMIENTOS.

La realización de este trabajo ha sido posible gracias al
apoyo institucional del Internationa l Center for Not -for -Profit
Law (ICNL). Además, q uie ro agradecer en particular la
información y la orientación que me han proporcionado de
manera tan generosa y amable, Al ejandra Rascón de la
Secretaría de Desarrollo Soc ial (SEDESOL), Miguel Guerra y
Paulina Grobet de la Secretaría de la Función Pública,
Ju ventino Pineda de la Auditoría Superior de la Federación,
Héctor F. Vivanco Lozano de la Secretaría de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA).
De igual manera, por parte de la sociedad civil, las
conversaciones que me han sido de gran utilidad han sido las
que he podido tener en diversos momentos con Eduardo
Bohórquez de Transparencia Mexicana , Peter Winkel y Alberto
Athie de Iniciativa Ciudadana para la Promoción de la Cultura
del Diálogo, A.C ., Claudia Loeffler de la OSC, Flor y Canto .
Quiero hacer especial mención de Mari Carmen Robledo, quien,
como experta en materia jurídica, me ha asesorado de manera
permanente a lo largo de este trabajo en los vericuetos del
mundo de las leyes mexicanas.

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INDICE

INTRODUC CI ÓN

1. ANTECEDENTES

2. EL CONCEPTO DE CONTRALORÍA SOCIAL

3. NATURALEZA DE LA CONTRALOR ÍA SOCIAL

4. FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL

5. AVANCES NECESARIOS EN EL MARCO JUR ÍDICO

RECOMENDAC IONES

 GLOSARIO DE TÉRMINOS

 BIBLIOGRAFÍA

 ANEXOS

1. CUADRO COMPARATIVO DE LAS LEYES E INSTITUCIONES
PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA
2. PRINCIPALES TEXTOS DE LA LEGISLACIÓN RELATIVOS A LA
CONTRALORÍA SOCIAL
3. INDICE NACIONAL DE CORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO POR
ENTIDAD FEDERATIVA
4. PRESUPUESTO 2007 DEL RAMO 33 POR ENTIDAD
FEDERATIVA
5. PRESUPUESTO FAIS 2007 EN ORDEN ASCENDENTE
6. PRESUPUESTO FAIS PER CAPITA

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“LA CONTRALORÍA SOCIAL:
DERECHO DE LA SOCIEDAD CIVIL EN MÉXICO”

INTRODUCCI ÓN

En los últimos años, México ha experimentado cambios import antes en relación al
proceso de democratización, después de un largo período de un partido hegemónico, en
el cual las elecciones no eran otra cosa que un ritual para ratificar al candidato oficial.
Ahora se puede decir que, salvo raras excepciones, las e lecciones son legítimas y
confiables. Ahora tenemos como un hecho incontrovertible la alternancia de los
partidos políticos en los cargos de elección popular. Al mismo tiempo, t ambién se han
dado pasos importantes en el marco jurídico en materia de transpa rencia y participación
ciudadana.

En este documento nos detendremos a reflexionar sobre el recuento y análisis de estos
logros, particularmente en el período 2000 -2006 . Existe ya un marco legal nuevo que
regula las prácticas de la administración p úbli ca para fortalecer la transparencia y
rendición de cuentas. Al mismo tiempo han surgido nuevas instituciones y prácticas por
parte de la ciudadanía que han permitido una participación ciudadana más activa. Sin
embargo, existe también una enorme distancia e ntre los avances legislativos y la
realidad. Existen obstáculos, resistencias, intereses creados que hacen que muchos
texto s legales sean letra muerta. Existen funcionarios públicos en la burocracia así
como políticos dentro de los partidos que demuestran una falta de voluntad política
para poner en práctica esta nueva legislación. Justo es decir, también que existen tanto
funcionarios públicos como políticos de los diversos partidos que están en la mejor
disposición de fomentar y fortalecer la participaci ón de la sociedad civil.

En este estudio, centraremos nuestra atención al tema de la contraloría social. Este
tema no es nuevo en México. En documentos oficiales, artículos, leyes y discursos
políticos se menciona con frecuencia la contraloría social com o un ingrediente natural
de la democracia participativa . Sin embargo, estamos todavía muy lejos de que la
relación gobierno -sociedad sea satisfactoria en términos de transparencia y rendición de
cuentas, puesto que seguimos padeciendo la opacidad en muchos aspectos y sobretodo
la corrupción en las acciones de gobierno.

Buscamos que el estudio de la contraloría social se enfoque a un programa de gobierno
destinado al combate a la pobreza y queremos indagar en qué medida las
organizaciones de la sociedad civ il pueden desempeñar el rol de contralorías sociales,
en coordinación con la participación de las comunidades pobres. Por ello , trataremos

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de identificar aquellos aspectos normativos que son necesarios para avanzar en relación
a transparencia y rendición de cuentas; participación ciudadana y combate a la
corrupción en particular con los Fondos de Aportación de Infraestructura Social (FAIS).
Pensamos que esta es un área de oportunidad excelente para avanzar en la buena
dirección.

Es im portante señalar que todavía nos falta camino por andar y es precisamente en el
ámbito de las prácticas sociales que la sociedad civil debe impulsar tanto reformas
legales como metodologías y técnicas para que la contraloría no sea un tema de discurso
político o una buena int ención, sino una práctica cotidiana.

En resumen es importante ampliar el marco jurídico a favor de una mayor participación
de la sociedad civil , pero igualmente importante es , aprovechando el marco jurídico ya
existente , ampliar las prácticas sociales qu e las Organizaciones de la Sociedad Civil
pueden desarrollar y necesitan experimentar para generar aquellos conocimientos
necesarios para una democracia social madura y sólida.

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1. ANTECEDENTES

1.1. Bases Constitucionales del Federalismo

El federalismo descri be una forma de organización política en la cual existen unidades
políticas vinculadas entre sí y que son distintas en el sistema político general de un país,
pero que mantienen su integridad política esencial. Existen en nuestro país tres distintos
órdene s de gobierno: el federal, estatal y municipal.

En México, se ha experimentado en los últimos años un proceso de descentralización
como corrección al centralismo tradicional que caracterizó la etapa del partido oficial.
Este proceso de descentralización está basado en la estructura política y de la
administración pública del país, tal como se establece en la constitución. Además del
gobierno federal, existen 32 entidades federativas, con sus congresos locales y 2400
municipios, con sus respectivos cabild os. La constitución establece la soberanía de los
estados para promulgar sus propias leyes y la autonomía municipal para emitir sus
reglamentos propios. (Ver los artículos de la Constitución en el Anexo 2.)

Algunos de los principios relacionados con el ré gimen municipal que se encuentran
fundamentados legalmente son:
1. El municipio tiene personalidad jurídica, por lo que es sujeto de derechos y
obligaciones .
2. El ayuntamiento es la autoridad colegiada y la autoridad y el órgano
administrativo del municipio .
3. El ayuntamiento está formado por un presidente municipal, varios regidores
y varios síndicos; todos ellos con sus respectivos suplentes.
4. No debe haber ninguna autoridad intermedia entre el municipio y el Estado.

La naturaleza del federalismo evita por un l ado el centralismo del gobierno federal que
prevaleció por muchos años, pero por otro hace más complicada la coordinación de
esfuerzos en una estrategia común. De ahí que el proceso de democratización en el país
sea desigual y sujeto a avances y retrocesos . No existe ya la uniformidad impuesta
desde el gobierno federal.

Marco Legal de la Contraloría Social
La contraloría social tiene su sustento legal en la primacía de los derechos constitucionales
a la información, de petición y de participación de divers os sectores de la sociedad en la
planeación democrática del desarrollo nacional consagrados en la Constitución . La
planeación democrática implica la consulta a la sociedad civil en la elaboración de los
planes de desarrollo de los tres órdenes de gobierno. Por otro lado, establece mecanismos
de interacción entre gobierno y sociedad a fin que la sociedad participe en la definición de
las políticas públicas y le dé seguimiento al avance de los programas. Las nuevas leyes que
se han promulgado en el país van e n esa dirección y fortalecen la transparencia, rendición

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de cuentas y combate a la corrupción. El acceso a la información está garantizado por este
marco jurídico. Pero esto es solo el principio. La contraloría social implica algo más que el
derecho a la i nformación.
1.2. Avances en materia de transparencia y rendición de cuentas en el sexenio
2000 -2006

México ha iniciado un proceso de cambio a partir del año 2000, cuando los ciudadanos
votaron por un cambio. Las expectativas fueron muy grandes, tal vez del m ismo tamaño de
los problemas que tiene nuestro país. Un cambio fundamental fue el inicio de la transición
democrática, porque el partido político que había tenido el poder por más de 70 años, le
entregó la estafeta a un jefe de estado y de gobierno proven iente de un partido político
distinto al hasta entonces “partido oficial”. Sin embargo, en la conformación del poder
legislativo, el elec torado decidió que fuera plural, lo que desde las elecciones de 1997 el
partido de gobierno perdió la mayoría en el Co ngreso. Esto sin duda también constituye un
cambió fundamental para nuestro país, porque el Poder Ejecutivo no cuenta ya con la
aprobación sin reservas por parte del Poder Legislativo en la toma de las decisiones que
tienen que ver desde la aprobación del presupuesto en cada ejercicio fiscal, así como en la
aprobación de sus iniciativas.

En resumen, la transición a la democracia que ha vivido México se ha distinguido por tres
características:
 Sufragio pacífico en las urnas
 Comicios más limpios y transpare ntes
 Poder compartido que exige la inclusión, la convergencia, el establecimiento de
acuerdos y la corresponsabilidad

Si n embargo, la democracia es algo más que un método para elegir quién gobierna ; es
también una manera de decir cómo queremos que gobier ne. En otras palabras, la
democracia participativa es el complemento indispensable de la democracia
representativa , tal como se estableció en el Plan Nacional de Desarrollo 2000 -2006

Una de las premisas de la democracia es la defensa de la legalidad que e quivale a la defensa
del principio del Estado de derecho, que es la sujeción a la ley por parte de todos los
poderes públicos. Esto también significa transparencia y responsabilidad en el ejercicio de
las funciones públicas, igualdad de todos ante la ley, ausencia de poderes invisibles, de
dobles Estados, de dobles niveles de acción política y administrativa .
“Una definición de diccionario nos diría que gobernabilidad significa, literalmente,
“calidad, estado o propiedad de ser gobernable”; gobernable sign ifica, sin más, “capaz de
ser gobernado”; mientras que su opuesto, ingobernable, designaría aquello que es
“incapaz de ser gobernado” 1.
1 Camou, Antonio, “Gobernabilidad y Democracia”, Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática, No.6, IFAI,
México, 1995 , p. 22.

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Gramaticalmente, el término gobernabilidad significa calidad, estado o propiedad de ser
gobernable. Para Antonio Camou 2, es un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las
demandas societales y la capacidad del sistema político para responderlas de manera
legítima y eficaz. Otra definición de gobernabilidad que nos permite una mejor
comprensión es la que nos ofrece E scotto Arroyo 3: “ Hay gobernabilidad cuando existen las
condiciones y capacidades necesarias del gobierno de una institución para tomar las
mejores decisiones — decisiones eficientes — , que incrementen la calidad de vida de los que
intervienen en ella. Se tie nen en cuenta a los actores que intervienen en esas decisiones y
se establece un equilibrio entre todos. Cuando no existen estas condiciones y capacid ades,
se da la ingobernabilidad.” Esta definición nos permite articular los principios de eficacia ,
legiti midad y estabilidad presentes en los distintos análisis del tema de la gobernabilidad.

Esta s definiciones articula n los principios de eficacia, legitimidad y estabilidad que son las
funciones básicas de un sistema político y las dimensiones analíticas del mismo concepto
de gobernabilidad .

En México es neces ario emprender el desmantelamiento de viejas prácticas y estructuras
para emprender la transformación hacia una sociedad democrática que permita alcanzar los
principios que encierra la definición de g obernabilidad, pero esto requiere de la
participación de los diversos actores sociales que conforman el México actual. Mientras
permanezcan la opacidad, el autoritarismo y la corrupción, seguirán presentes la injusticia,
la pobreza y la falta de democracia participativa. La nueva coyuntura mexicana ha
modificado y sigue modificando los escenarios económicos, sociales , culturales y políticos
en los que las organizaciones civiles y sus redes impulsan la sustentabilidad del desarrollo,
los derechos humanos, la democracia y la paz. Estamos, sin embargo, en una situación de
transición en la cual “lo viejo” no acaba de morir y “lo nuevo” no acaba de nacer. En esta
transición hay avances y retrocesos, como veremos más adelante.

Plan Nacional de Desarrollo 2001 -20 06

La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en su artículo 26 que
corresponde al Estado organizar un sistema de planeación democrática del desarrollo
nacional que imprima solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento d e la
economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la
nación.

Este mismo precepto agrega que habrá un plan nacional de desarrollo al que se sujetarán
obligatoriamente los programas de la Administración Pública Federal . Asimismo, menciona
que la Ley de Planeación facultará al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de
participación y consulta popular en el sistema nacional de planeación democrática , y los
2 Ibídem.
3 Escotto Arroyo , Marco Iván , “Gobernabilidad y Gobernanza ”, Publicado en el periódico “El Economista” el 14
de febrero del 2006

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criterios para la formulación, instrumentación, control y evaluación del plan y los
programas de desarrollo. La intervención del Congreso de la Unión (Poder Legislativo) en
el sistema de planeación se circunscribe a lo que señale la propia Ley de Planeación que le
señala como atribuciones formular las observa ciones que estime pertinentes durante la
ejecución, revisión y adecuaciones del propio Plan.

El Plan Nacional de Desarrollo 2001 -2006 definió a las políticas públicas como el conjunto
de concepciones, criterios, principios, estrategias y líneas fundamenta les de acción a partir
de las cuales, la comunidad organizada como Gobierno, decide hacer frente a desafíos y
problemas que se consideran de naturaleza pública. Asimismo, señaló que la misión del
Poder Ejecutivo Federal 2000 -2006 sería conducir responsable mente, de manera
democrática y participativa, el proceso de transición del país hacia una sociedad más justa y
humana y una economía más competitiva e incluyente, consolidando el cambio en un nuevo
marco institucional y estableciendo la plena vigencia del Estado de derecho. Para ello,
propone, como uno de sus ejes: Establecer una nueva cultura de gobierno basada en el
humanismo, la equidad, el cambio, el desarrollo incluyente, la sustentabilidad, la
competitividad, el desarrollo regional, el Estado de derec ho, l a gobernabilidad
democrática , el federalismo, la transparencia y la rendición de cuentas .

En lo que se refiere a la transparencia, el objetivo que se persigue es lograr que el gobierno
y la sociedad colaboren para erradicar, de una vez por todas, el mal que tanto daño ha
hecho a nuestro país: la corrupción.

Para ello, el Ejecutivo Federal se compromete a actuar con transparencia en el ejercicio de
sus facultades, por lo que los servidores públicos de la Administración Pública Federal
estarán obligado s a informar con amplitud y puntualidad sobre los programas que tienen
encomendados, en términos de logros alcanzados y recursos utilizados.

Asimismo se reconoció la necesidad de que las decisiones gubernamentales tienen que ser
transparentes, por lo que estarán abiertas al escrutinio público, con excepciones muy
claramente definidas en relación con la seguridad de la nación. Las reglas de acceso a la
información gubernamental tienen que ser las mismas para todos los interesados en la
actividad del gobier no. Informar de manera transparente y oportuna debe ser una constante
en todas las dependencias de la Administración Pública Federal.

Esto requiere que las decisiones discrecionales se reduzcan al mínimo y se acoten y
reglamenten mediante normas claras d e orden público, con lo cual se evitarán las
oportunidades de corrupción, lo que permitirá a la ciudadanía valorar la honestidad y
honradez de los servidores públicos y, en su caso, detectar desviaciones y anomalías en el
ejercicio de la función pública.

Por lo que corresponde a la rendición de cuentas, este Plan señaló los resultados obtenidos
por la Administración Pública Federal deben ser conocidos por la ciudadanía, tanto los
positivos c omo los negativos, para tener la posibilidad de enfrentar con hone stidad a la
opinión pública y promover la participación de la sociedad en una nueva cultura de

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responsabilidad compartida y de rendición de cuentas, así como en la conducción del
desarrollo nacional.

En este sentido, se establece que un sistema nítido de rendición de cuentas públicas
requiere de los siguientes elementos:
 La definición de las prioridades, actividades y metas de cada área de gobierno, así
como un sistema de indicadores que mida su cumplimiento y los evalúe en
relación con los objetivos del d esarrollo nacional;
 La designación de responsables en las distintas actividades y programas de la
Administración Pública Federal, de tal manera que los culpables de ineficacia o
corrupción puedan ser inmediatamente detectados e identificados, para proceder
en consecuencia;
 Que los servidores públicos dispongan de los instrumentos y la capacitación
adecuados para realizar eficazmente su trabajo y que tanto el sistema de
supervisión como los mecanismos para su seguimiento y sanción sean claros y
sencillos en su aplicación;
 La implementación de un sistema para captar las opiniones de los ciudadanos
sobre las obras y los servicios que requiere del gobierno, así como de la calidad
que demanda de los servicios públicos que recibe ; y
 El establecimiento de un sistem a de estímulos para los servidores públicos
sobresalientes, y promover las actividades destacadas de las organizaciones
sociales en su colaboración para el desarrollo de su localidad, región o
incluso del país . Los sistemas de premiación y reconocimiento d e los servidores
eficaces y de los ciudadanos conscientes, deben multiplicarse para estimular estas
conductas.

Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la Transparencia y el
Desarrollo Administrativo 2001 -2006

Otro aspecto importante de l a administración del Presidente Vicente Fox fue la elaboración
y publicación del Programa Nacional de Combate a la Corrupción y Fomento a la
Transparencia y el Desarrollo Administrativo 2001 -2006 , en el que se presentó un
diagnóstico de la situación de Méx ico al año 2000, año en que se da la transición de un
gobierno a otro y en que uno de sus componentes fue el proceso de consulta a la ciudadanía
sobre su percepción de la Administración Pública Federal.

Este documento considera, en lo que corresponde al t ema que estoy abordando, que la
fuerza que representa la sociedad debe ser debidamente aprovechada por el Gobierno, en su
mejor expresión, mediante instancias que canalicen su potencial a la participación en la
definición de las políticas públicas; diseño de los programas gubernamentales; y evaluación
de la gestión pública, a fin de validar y fortalecer el quehacer de las instituciones.

Lo que se pretende es estimular la formulación de propuestas, la presentación de quejas o
denuncias cuando no se recibe e l trato y el servicio requerido, la innovación en la gestión
pública, así como el apoyo y la colaboración necesarias para construir mejores bases de
desarrollo.

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En este sentido, la participación organizada de la sociedad es indispensable en cualquier
caso ; la legitimidad del país y sus instituciones sólo puede ser producto de una ciudadanía
que crea en ellas y que esté dispuesta a brindarle su soporte.

Por ello, el reto para lograr la participación de la ciudadanía en los esfuerzos por combatir
la corrup ción y dar transparencia a la gestión pública, es un requisito indispensable. Para
ello, este Programa* tiene como uno de sus cinco objetivos estratégicos el siguiente:

Objetivo estratégico Líneas estratégicas Líneas de acción y proyectos
Dar transparenc ia a la
gestión pública y lograr
la participación de la
sociedad, entendido como
el desempeño de las
instituciones deberá ser
transparente hacia la
sociedad en su operación,
la aplicación de recursos y
los resultados que se
esperan de ellas. Será
condición indispensable
de la función pública abrir
los espacios que faciliten
el involucramiento
organizado e informado de
la sociedad para que ésta
pueda evaluarla con
precisión.

a) Dar calidad y
transparencia a la gestión
pública;

b) Generar acuerdos con
la sociedad;

c) Nueva cultura social de
combate a la corrupción *
A1) Ley para el Acceso a la
Información gubernamental;
A2) Facilitación y recepción de quejas,
denuncias e inconformidades;
A3) Identificación de estándares de
atención ciud adana;
A4) Uso de la tecnología para la
transparencia en el gobierno;
A5) Coordinación con estados y
municipios;
A6) Contraloría Social;
A7) Información pública sobre la
operación y desempeño de las
instituciones y los servidores públicos;
A8) Medición del impacto en el
combate a la corrupción e impunidad;
A9) Administración eficiente y
transparente de los recursos humanos,
materiales y financieros de la
Secretaría de la Función Pública para
coadyuvar a un buen gobierno.

B1) Acuerdos de colaboración y pact os
sectoriales de Transparencia y
Combate a la Corrupción;
B2) Relaciones institucionales de
Vinculación para la transparencia.

C1) Incorporación de los temas de
combate a la corrupción y a la
impunidad y de ética pública en el
sistema educativo nacional;
C2) Consejo Nacional de
Transparencia y Contra la corrupción;
C3) Campaña de posicionamiento del
Gobierno Federal en el combate a la
corrupción.
* El Programa consideró que la corrupción es un fenómeno social y como tal requiere soluciones que incidan
en la forma de pensar, sentir y actuar de la sociedad; se trata de una parte fundamental de la cultura de un

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país. En este sentido, se pretendió llevar a cabo un esfuerzo dirigido a cimentar en la raíz de nuestra
comunidad el conocimiento y la práctica de pr incipios y valores éticos para que formen parte de la
idiosincrasia y forma de ser de los mexicanos. Para ello, una línea estratégica de trabajo consistiría en
fomentar desde la educación básica, media y superior el tema de la ética pública e individual. P or otro lado, se
pretendió realizar una amplia labor de información que sensibilice y comprometa a la comunidad a combatir
la corrupción en los distintos ámbitos que actúa, desde el seno de la familia y el trabajo hasta el ámbito
cultural y político.

Por lo que corresponde al proyecto de contraloría social, el Programa señaló que su
objetivo será lograr que las dependencias y entidades de la administración pública de los
tres órdenes de gobierno adopten o mejoren su sistema integral de contraloría social a fin de
incorporar a la ciudadanía en las acciones de control, vigilancia y evaluación de sus
programas, contribuyendo, así, al fortalecimiento del Sistema Nacional de Control y
Evaluación de la Gestión Pública, además de transparentar la gestión gubernam ental,
combatir la corrupción y elevar la confianza de la población en los gobiernos federal,
estatal y municipal. Esto se llevará a cabo mediante la promoción y concertación de
programas de trabajo.

Una de sus metas se tradujo en lograr que las dependenc ias y entidades de la
Administración Pública Federal que manejan programas federales de alto impacto social,
desarrollen o eficientic en sus sistemas integrales de contraloría social con los siguientes
componentes : 1) Programas de información a la ciudadaní a; 2) Formas de organización
soci al para el control y vigilancia ; 3) Espacios de comunicación gobierno -sociedad ; 4)
Programas de capacitación ; 5) Sistemas de atención a quejas ; y 6) Sistemas de evaluación
social del gobierno.

Para ello, se propusieron, e ntre otras, las siguientes actividades:

 Diseñar proyectos generales de contraloría social en torno de los seis
componentes del Sistema Integral de Contraloría Social para la Transparencia y el
Combate a la Corrupción.

 Dar seguimiento y evaluar el desarro llo de los Sistemas Integrales de Contraloría
Social para la Transparencia y el Combate a la Corrupción en contralorías
estatales, ayuntamientos y dependencias y entidades de la Administración Pública
Federal y concertar acciones de mejora

Ley Federal De Transparencia y Acceso a La Información Pública Gubernamental
(11 dej un io 2002) y Reglamento de la LFTAI (10 de junio 2003)

Esta ley es una de las más importantes en el combate a la opacidad y el combate a la
corrupción, debido precisamente a que obliga al Estado a la transparencia en el manejo de
la información pública. El derecho a la informa ción está finalmente aceptado,
instrumentado y reconocido. Como estaremos haciendo mención de esta ley a lo largo de
este documento, s olamente queremos desta car lo siguiente:

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 El “sujeto obligado” se define en estos términos :
a) El Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría
General de la República ;
b) El Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara
de Senado res, la Comisión Permanente y cualquiera de sus órganos ;
c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal ;
d) Los órganos constitucionales autónomos ;
e) Los tribunales administrativos federales ; y
f) Cualquier órgano federal .

 En el capítulo II, artículo 33 se establece la creación del IFAI: “El Instituto
Federal de Acceso a la Información Pública es un órgano de la Administración
Pública Feder al, con autonomía operativa, presupuestaria y de decisión, encargado
de promover y difundir el ejerc icio del derecho de acceso a la información: resolver
sobre la negativa a solicitudes de acceso a la información y proteger los datos
personales en poder de las dependencias y entidades .”

 En el artículo 63, se establecen responsabilidades y sanciones. “Se rán causas de
responsabilidad administrativa de los servidores público por incumplimiento de las
obligaciones establecidas en esta Ley, las siguientes” (enseguida se enumeran 8
causas) .

 Repercusiones. Como puede verse en el Anexo 1, esta ley fue un detona dor que
estimuló un proceso en el que los Congresos de los Estados y la Asamblea del
Distrito Federal promulgaran leyes locales, con la creación de instituciones
equivalentes al Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) . Es de notar que
no todo s los Estados han respondido de la misma manera. Transparencia Mexicana ha
llevado a cabo la aplicación del Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno. El
Índice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno (INCBG) pasó de 10.6 en 2001 a
8.5 en 2003 y a 10. 1 en 2005. El INCBG en las entidades federativas puede verse en
el Anexo 3. Esto nos da una idea muy clara de la desigualdad en los niveles de
corrupción en el territorio nacional.

Ley General De Desarrollo Social (20 de Enero 2004 4)

Esta Ley (LGDS) ti ene una importancia capital en el desarrollo del marco jurídico ya que
en su texto dedica tres capítulos al tema que nos ocupa:

C. VI. Participación Social
En esta ley se establece con toda claridad que la participación social es indispensable en la
plane ación, ejecución, evaluación y supervisión de la Política Social. Se rompe con ello el
binomio paternalista en el que el gobierno es el sujeto activo del desarrollo social y la
sociedad el receptor pasivo de la beneficencia pública.
4 Ver Texto de la Ley en el Anexo 2.

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Se mencionan de manera explícita a los sectores sociales tales como: instituciones de
educación pública y privadas, organizaciones campesinas y de trabajadores, sociedades
cooperativas, comunidades, organizaciones de la sociedad civil y demás formas de
organización.

C.VII: De la Denuncia Popular
Esta ley reconoce que toda persona u organización tiene derecho a denuncia r cualquier
hecho, acto u omisión violatorio de los derechos para el desarrollo social. Por tanto, no se
trata de una concesión del estado el permitir estas denu ncias. El reconocimiento de este
derecho es sin duda un instrumento eficaz para combatir la corrupción.

C.VIII De la Contraloría Social
En el Artículo 69, se reconoce a la contraloría social como el mecanismo de los
beneficiarios, de manera organizada, pa ra verifica r el cumplimiento de las metas y la
correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo
social.” Como veremos más adelante el reconocimiento de la contralor ía social como un
derecho de la sociedad, es un paso im portante en la consolidación de la democracia
participativa puesto que faculta a los beneficiarios, en particular y a la sociedad en general,
a pedir cuentas al gobierno sobre los programas sociales, les da la facultad de supervi sar y
eventualmente de denu nciar anomalías que puedan ser materia de sanciones administrativas
e incluso penales, a los funcionarios públicos que lo ameriten, por parte de la autoridad
competente.

Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social (2 de enero 2006 5)

El Reglamento de la LGDS expresa de manera explícita la forma en que los preceptos
generales se deben llevar a la práctica. Este reglamento contiene aspectos operativos de
suma importancia. Es necesario señalar los más importantes.

En primer lugar, los tres órdenes d e gobierno (federal, estatal y municipal) tienen la
obligación de llevar a cabo convocatorias públicas a fin de que se haga del conocimiento
las oportunidades de participación social en los programas de gobierno. Se reitera la
importancia de la participaci ón en la definición de políticas públicas, en particular aquellas
que tienen como prioridad los grupos en pobreza y marginación.

En segundo lugar, se menciona de manera explícita la obligación de impulsar la creación de
contralorías sociales por parte de los beneficiarios a fin de que verifiquen la adecuada
realización de los programas de desarrollo social.

En tercer lugar, es de notar que este reglamento habla de la obligación para la Secretaría de
la Función Pública de emitir los Lineamientos que se deb en seguir para la ejecución de los
preceptos mencionados. Hasta la fecha estos Lineamientos no se han publicado.
5 Ver el texto del Reglamento en el Anexo 2.

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Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil (9 de f eb rero 2004)

La lucha de las organizacion es de la sociedad civil por contar con esta ley fue larga y
penosa. En 1989 , con motivo de la miscelánea fiscal, mediante la cual se equiparaba a las
Asociaciones Civiles, de carácter no lucrativo, con empresas mercantiles para efectos
fiscales, fue el det onador de una lucha social encabezada por Convergencia de Organismos
Civiles por la Democracia. 6 En noviembre de 1990, se presentó una iniciativa de reforma,
misma que fue aprobada en marzo de 1991, en la cual se reconocía a las organizaciones de
la socie dad civil, de nueva cuenta el carácter de “beneficio colectivo e interés social” . De
1991 a 1997, el esfuerzo colectivo se orientó a formular una nueva ley propia de las
organizaciones de la sociedad civil. En este esfuerzo participaron, tanto el sector
académico, como el sector privado y social. No fueron pocas las resistencias de
funcionarios públicos y partidos políticos. Posteriormente, con motivo del inicio de una
nueva legislatura en 1997, se inició una etapa de intenso cabildeo que fructificó años
después con la promulgación de esta nueva ley de fomento, en 2004. E sta ley significó en
el contexto mexicano un salto cualitativo para las Organizaciones de la Sociedad Civil,
puesto que por primera vez se les reconoce como de “orden público e interés soc ial” ,
rompiendo con ello el viejo paradigma de que “lo público” es lo que corresponde
exclusivamente al gobierno o administración p ública, dejando fuera a la sociedad civil
organizada, arrinconada a la “asisten cia privada”.

Por otra parte, el espíritu de esta ley no es el de controlar a las organizaciones sociales,
como había sido la tradición corporativista del estado mexicano en relación a
organizaciones obreras (sindicatos), campesinas, indígenas y urbano populares. Se trata de
una ley de FOMENTO. Es d ecir, el gobierno federal asume el compromiso de fomentar el
desarrollo del tejido social en el entendido de que un estado fuerte no se basa en una
sociedad débil, sino que por el contrario una sociedad fuerte fortalece a un estado
democrático. Por ello es tablece el derecho de las Organizaciones de la Sociedad Civil
(OSCs ) de acceder a recursos públicos y de participar activamente en la definición de
políticas públicas.

Es importante señalar que la ley hace contribuciones importantes en cuanto a que
const ituye a la Comisión de Fomento de las Actividades de las Organizaciones de la
Sociedad Civil , en la cual participan cuatro Secretarías de Estado: Secretaría de Desarrollo
Social, Secretaría de Gobernación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, y Secret aría
de Relacio nes Exteriores . Esta ley también constituye el Consejo Técnico Consultivo , el
cual está formado por: un servidor público, nueve representantes de organizaciones, cuatro
representantes de los sectores académicos, profesional, científico y cul tural, dos
representantes del poder legislativo, uno por cada Cámara y un secretario ejecutivo
designado por el Consejo.

6 Reygadas, Rafael, y Carlos Zarco Mera, “Conociendo la Ley de Fomento, Hacia el fortalecimiento de las
Organizaciones Civiles” , México, 2005.

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La ley también constituye el Registro Federal de las Organizaciones de la Sociedad Civil,
mismo que permite establecer criterios de tr ansparencia y rendición de cuentas para las
organizaciones . La Clave Única de Inscripción al Registro (CLUNI) es el mecanismo para
ello. Al día 26 de octubre del 2006, había en México 4,243 organizaciones con Cluni (de un
total de 5,388 solicitudes). El in forme del INDESOL, reportaba las siguientes actividades:

Asistencia Social 1785
Alimentación Popular 971
Cívicas 1139
Asistencia Jurídica 931
Pueblos y Comunidades Indígenas 1340
Equidad de Género 1420
Capacidades Diferentes 1153
Desarrollo Comunit ario 2043
Derechos Humanos 1459
Promoción del deporte 726
Salud y cuestiones sanitarias 1520
Medio ambiente 1386
Fomento educativo 2492
Economía Popular 1472
Protección Civil 440
Creación y fortalecimiento de las OSC 756
NOTA: Algunas organizacion es pueden des arrollar diferentes actividades por lo cual el total de
actividades supera al número de organizaciones.

Finalmente, es de notar que, para el tema que nos ocupa, es de primordial importancia el
hecho de que la Ley de Fomento le reconozca a las organizaciones de la sociedad su
capacidad y derecho para desempeñar funcion es de contraloría social : “ participar en
mecanismos de contraloría social que establezcan u operen dependencias y entidades, de
conformidad con la normatividad jurídica y administ rativa aplicable” 7

Ley de Coordinación Fiscal (27 de diciembre 2006)

Por lo que corresponde a nuestro tema, vamos a mencionar de esta ley lo que corresponde a
la obra social comunitaria. Mediante esta Ley se reglamenta el uso y aplicación de los
recursos que la Federación aporta a los gobiernos estatales y municipales. Por lo que
respecta a nuestro tema, nos focalizamos en el Ramo 33, Fondo III, llamado FAIS (Fondo
de Aportaciones para la Infraestructura Social). De acuerdo a esta ley, e stos recursos se
destinarán exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales básicas y a
inversiones que beneficien directamente a sectores de su población que se encuentren en
7 LFFAROSC. Artículo 6, Inciso IV. Ver Anexo 2.

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condiciones de rezago social y pobreza extrema . Estudiaremos en detalle la naturaleza de
esos fondos y su aplicación.

Tanto el Estado como el Municipio deben informar con toda transparencia de la aplicación
de estos recursos, antes, durante y después de iniciado el programa FAIS. Deben,
igualmente conformar Contralorías Sociales en las co munidades beneficiarias, de acuerdo a
los lineamientos de la Secretaría de la Función Pública. Como veremos más adelante esta
normatividad no siempre se pone en práctica, sino que por el contrario es muy frecuente la
opacidad y el uso discrecional de estos recursos.

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2. EL CONCEPTO DE CONTRALORÍA SOCIA L

2.1. Concepto de Contraloría Social en la Legislación Actual

La Ley General de Desarrollo Social establece en su artículo 61 8 que la participación social
es un requisito para la definición de la política social . Esta es una obligación de los tres
órdenes de gobierno: federal, estatal y municipal.

Por otro lado, su artículo 69 9 señala que la contraloría social es un derecho (la ley lo llama
mecanismo) de los beneficiarios de los programas sociales. Como veremos más adelante,
en las reglas de operación (RO) de TODOS los programas de la Secretaría de Desarrollo
Social aparece un apartado dedicado expresamente a la contraloría social.

De este reconocimiento se desprende n varios elementos que es importante revisar:
 La disposición referida señala que la contraloría social opera cuando los
beneficiarios se encuentran organizados. Esto supondría que una revisión realizada
al amparo de esta disposición debiera necesariamente estar avalada por dos o más
personas y que és tas, además estén organizadas. Esto también resulta discutible,
porque las quejas o denuncias pueden provenir de una o varias personas físicas que
no se encuentren vinculadas a ninguna organización.

 Pareciera que la contraloría social sólo puede llevarse a cabo por los beneficiarios
de l os programas, lo cual es limitar un derecho que tiene todo ciudadano,
independientemente de que resulte beneficiado por algún programa o, más aún, de
que haya participado en alguno.

En este punto puede resultar importante que recordemos lo que establece el artículo 6º de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos:
“(…) el derecho a la información será garantizado por el Estado. (…) Para el ejercicio del
derecho de acceso a la información, la Federación, l os Estados y el Distrito Federal, en el
ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:
(… ) Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización,
tendrá acceso gratuito a la informa ción pública, a sus datos personales o a la rectificación
de éstos.”

 En este artículo se reconoce que la contraloría social sirve para verificar el
cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos. En este
sentido, se pretende a cotar la participación de la sociedad a la revisión de ciertos
aspectos y valdría la pena buscar respuesta a los siguientes planteamientos:
8 “El Gobierno Federal, los de las ent idades federativas y los municipios garantizarán el derecho de los beneficiarios y
de la sociedad a participar de manera activa y corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la
política social” .
9 “Se reconoce a la contraloría social como el mecanismo de los beneficiarios , de manera organizada, para verificar el
cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo
social”.

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¿Qué sucede si las metas se cumplieron, los recursos públicos se aplicaron
correctamente, pero las metas no toman e n cuenta los objetivos del “programa de
infraestructura social comunitaria” que se hubiera aprobado?
¿Qué pasa con el derecho que se le otorga a la sociedad organizada de
participar en el diseño, implementación y ejecución de las diferentes políticas
púb licas que promueve el gobierno federal?

No hay que perder de vista el contenido de algunas disposiciones legales que reconocen el
derecho de la sociedad civil a participar de diferentes formas y a través de diversos
mecanismos en la definición de política s en nuestro país. Sin embargo, el problema es que
cuando se habla de contraloría social se acota la intervención de los “beneficiarios” sólo a
ciertos aspectos, aún y cuando la sociedad puede y debiera intervenir desde la planeación.

La Ley Federal de Fo mento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil 10 señala en su artículo 6º los derechos que tienen l as organizaciones. Dada la
naturaleza de ser organismos de carácter no lucrativo y con fines de carácter social existen
muchas for mas de ejercer ese derecho, pero particularmente interesa señalar que la
LFAROSC habla explícitamente de “participar en los mecanismos de contraloría social”. 11

En el caso de la contraloría social, esta ley lo que hace es establecer implícitamente una
obli gación a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal para que en
el ámbito de sus responsabilidades establezcan este mecanismo. Sin embargo, el artículo 70
de la Ley General de Desarrollo Social de manera expresa lo establece: “ El Gob ierno
Federal impulsará la Contraloría Social y le facilitará el acceso a la información
necesaria para el cumplimiento de sus funciones” .
La contraloría social tiene como finalidad contribuir a que la gestión gubernamental y el
manejo de los recur sos públ icos se realicen en términos de transparencia, eficacia, legalidad
y honradez, así como para exigir la rendición de cuentas a los gobernantes.
A manera de ejemplo, veamos las Reglas de Operación de tres programas de la SEDESOL
en los cuales se define la c ontraloría social 12. En el siguiente cuadro se establecen sus
características:

Nombre del Programa Regulación de la Contraloría Social

Atención a los Adultos
Mayores de 70 años y más en
zonas rurales
“C onforme lo establece la Ley General de Desarrollo Social y su
Reglamento, se impulsará la creación de instancias de
contraloría social, por parte de los beneficiarios , con el fin de
que participen en la verificación de la adecuada ejecución y de la
correcta aplicación de los recursos públicos asignados, a sí como
del cumplimiento de las presentes Reglas.
10 Ver Anexo 2. 11 Ver Anexo 2. 12 www.sedesol.gob.mx .

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Los mecanismos de contraloría social y los requisitos para su
conformación, se ajustarán a los lineamientos vigentes emitidos
por la Secretaría de la Función Pública y demás normatividad
aplicable, para as egurar que los beneficiarios hagan uso de esta
práctica de transparencia y rendición de cuentas.
Las tareas de contraloría social deberán ser ajenas a cualquier
partido u organización política ”

Guarderías y Estancias
Infantiles para Apoyar a las
Madres Trabajadoras
Los beneficiarios y beneficiarias de los servicios de cuidado y
atención infantil de este Programa, independientemente de las
actividades de seguimiento periódico que realice el DIF,
ejercerán las funciones de contraloría social, entre las cua les
destacan la vigilancia de la correcta aplicación de los recursos y
el apego a la normatividad del Programa, el monitoreo de la
calidad de los servicios ofrecidos y, de particular importancia, la
supervisión para evitar casos de violencia, maltrato, abu so a los
niños o niñas, pornografía, u otras conductas que vayan en
detrimento de la salud o integridad física y mental de los niños y
niñas.
Los mecanismos de contraloría social y los requisitos para su
conformación, para asegurar que los beneficiarios h agan uso de
esta práctica de transparencia y rendición de cuentas, se
ajustarán a los lineamientos que emita la Secretaría de la
Función Pública y demás normatividad aplicable. Las tareas de
contraloría social deberán ser ajenas a cualquier partido u
organ ización política.

Opciones Productivas
“La participación social en las actividades de control y vigilancia
del Programa estará a cargo de las beneficiarias y los
beneficiarios del Programa y de aquellas organizaciones de la
sociedad civil que hayan su scrito Convenios de Concertación
para la Transparencia y el Combate a la Corrupción con la
Sedesol, constituyéndose así en instancias de contraloría social,
de conformidad con la normatividad vigente.
Conforme lo establece la Ley General de Desarrollo Soci al y su
Reglamento, se impulsará la creación de instancias de
contraloría social, por parte de los beneficiarios, con el fin de que
participen en la verificación de la adecuada ejecución y de la
correcta aplicación de los recursos públicos asignados, así c omo
del cumplimiento de las presentes Reglas.
Los mecanismos de contraloría social y los requisitos para su
conformación , se ajustarán a los lineamientos vigentes emitidos
por la SFP y demás normatividad aplicable, para asegurar que
los beneficiarios hagan uso de esta práctica de transparencia y
rendición de cuentas.
Las tareas de contraloría social deberán ser ajenas a cualquier
partido u organización política. La URP y la instancia ejecutora
facilitarán a la ciudadanía en términos de lo dispuesto por la Ley
Federal de Transparencia y Acceso a la Información, el acceso a
la información relevante que les permita vigilar y dar seguimiento
a las acciones de este Programa ”
*Las Reglas de Operación de cada uno de los programas citados, mismos que pueden ser co nsultados en la siguiente
página electrónica : h ttp://www.sedesol.gob.mx .

Es importante hacer algunas observaciones: 1) se menciona siempre a los beneficiarios y
beneficiarias como las personas que normalmente ejercerán funciones de contraloría social;

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2) la excepción a esta regla es Opciones Productivas, en el cual también pueden participar
las Organizaciones de la Sociedad Civil, condicionado a que suscriban un Convenio de
Concertación para la Transparencia y el Combate a la Corrupción y 3) finalmente q ue en
los casos se mencionan los lineamientos emitidos por la Secretaría de la Función Pública ,
lineamientos inexistentes.

De acuerdo a la información disponible, no existe un registro en oficinas centrales de la
SEDESOL sobre la participación por parte de las Organizaciones de la Sociedad Civil en
funciones de contraloría social en el pr ograma de Opciones Productivas. La explicación es
que esto se debe a que se ha dejado en manos de las Delegaciones Estatales de la
SEDESOL la responsabilidad de promover la contraloría social. Sabemos que se hizo una
experiencia piloto en el Programa Hábitat, en el año 2005 en 10 entidades federativas. El
intento fue que estudiantes en servicio social realizaran esta función de contraloría social.
Se nos informa que no ex iste un reporte o una evaluación de dicha experiencia.

2.2. Elementos de la Contraloría Social

Los programas mencionados en el cuadro anterior dan cuenta de las diferentes formas en
que se regula la contraloría social en los programas y se observa que existe n algunas
diferencias. Sin embargo, veremos cuáles son las semejanzas:

 En los tres casos se habla de mecanismos de contraloría social y de requisitos que
le corresponde determinar a la Secretaría de la Función Pública.
 En dos de los programas, se reconoce que la contraloría social debe promoverse
entre los beneficiarios , en términos de lo que señala la Ley General de
Desarrollo Social y su Reglamento.
 En todos los casos se reconoce que las tareas de contraloría social deberán ser
ajenas a cualquier partid o u organización política.

Por lo que respecta, a las diferencias en los aspectos que le atribuyen a la contraloría social
los diversos programas, encontramos lo siguiente:

Funciones:
Participar en la verificación de la
adecuada ejecución y de la
correct a aplicación de los
recursos públicos asignados, así
como del cumplimiento de las
Reglas de Operación
Vigilar la correcta aplicación de
los recursos y el apego a la
normatividad del Programa.
Monitorear la calidad de los
servicios ofrecidos.
Supervisar el desarrollo de las
actividades, para evitar casos de
violencia, maltrato, abuso a los
niños o niñas, pornografía, u otras
conductas que vayan en
detrimento de la salud o
integridad física y mental de los
niños y niñas
Contar con las actividades de
control y vigilancia.
Participar en la verificación de la
adecuada ejecución y de la
correcta aplicación de los
recursos públicos asignados, así
como del cumplimiento de las
Reglas de Operación.

En este punto, considero importante revisar los alcances de las fu nciones antes citadas.

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Si tomamos en cuenta lo que la Ley General de Desarrollo Social señala en su
artículo 69, pareciera que las Reglas de Operación le atribuyen mayores alcances a
la contraloría social, tal es el caso de Guarderías y Estancias infantil es en el que se
señala que monitorearan la calidad de los servicios y más aún, la supervisión de
actividades para evitar la posible comisión de conductas que caen más en el ámbito
del derecho penal y de las cuales una in stancia civil poco puede hacer.

Sin embargo, es importante mencionar que el artículo 68 del Reglamento de la Ley
General de Desarrollo Social señala que las reglas de operación de los programa de
desarrollo social deberán prever mecanismos de contraloría social y los requisitos
para su co nformación, para asegurar que los beneficiarios hagan uso de esta
práctica de transparencia y de rendición de cuentas.

 Una de las formas en que el Ejecutivo Federal puede garantizar las funciones de
contraloría social es a partir de que se facilite a la ciudadanía el acceso a la
información relevante que les permita vigilar y dar seguimiento a las acciones del
Programa, en los términos de lo establecido por la Ley Federal de Transparencia y
Acceso a la Información Pública Gubernamental.

Una vez constitui da la contraloría social por parte de los beneficiarios, la Ley General de
Desarrollo Social en su artículo 71 señala que las funciones de la contraloría social son las
siguientes: 1) solicitar la información a la autoridad correspondiente sobre la natura leza del
programa, 2) vigilar el que los recursos se apliquen debidamente en el proyecto aprobado y
de acuerdo a las reglas, 3) elaborar un informe o varios sobre la ejecución del programa, 4)
en caso de alguna irregularidad canalizar las quejas por los ca nales adecuados y 5) cuando
sea necesario presentar formalmente una denuncia ante las autoridades competentes para
que se finquen responsabilidades administrativas, civiles o penales 13.

Al Gobierno Federal le corresponde la obligación de impulsar la creaci ón de contralorías
sociales con el fin de verificar la adecuada ejecución de los programas de desarrollo social,
la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los mismos y el cumplimiento de
las metas. Para ello, deberá difundir sus esquemas de contraloría social y proporcionar a los
beneficiarios la asesoría y colaboración necesarias para su integración y funcionamiento.

Se requiere que cada dependencia o entidad de la Administración Pública Federal que tenga
a su cargo uno o varios program as de desarrollo social, cuenten con un registro de las
contralorías sociales, a partir de un escrito libre, el nombre del mismo y ejercicio fiscal
13 “I. Solicitar la información a las autoridades federales, estatales y municipales responsables de los programas de
desarrollo social que considere necesaria para el desempeño de sus funciones;
II. Vi gilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social conforme a la
Ley y a las reglas de operación;
III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución de los recursos públicos;
I V. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicación y ejecución de los programa ;, y
V. Presentar ante la autoridad competente las quejas y denuncias que puedan dar lugar al fincamiento de
responsabilidades administrat ivas, civiles o penales relacionadas con los programas sociales”.

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respectivo, su representación y domicilio legal, así como los mecanismos o instrumentos
que utilizará para e l ejercicio de sus funciones. La vigencia de dicho registro será válida
para el ejercicio fiscal de que se trate.

El propio Reglamento de la Ley establece que será necesario que las dependencias o
entidades de la Administración Pública Federal tomen nota de la solicitud y verifiquen la
calidad de beneficiarios de los solicitantes en el padrón correspondiente. Además realizarán
el proceso de registro para las localidades en las que opere el programa de desarrollo social
y entregarán la constancia correspon diente, transcurrido el plazo de quince días a partir de
la presentación de la solicitud y si no media objeción alguna por parte de la autoridad única
y exclusivamente sobre la calidad de beneficiarios de los solicitantes.

Si atendemos a la definición de beneficiario establecida en la Ley General de Desarrollo
Social en cuanto que se trata de aquella persona que forma parte de la población atendida
por los programas de desarrollo social que cumple los requisitos de la normatividad
correspondiente, se hace necesario analizar a partir de qué momento se considera población
atendida, para esta en posibilidad de determinar el momento en el que se puede solicitar el
registro como instancia de contraloría social. El momento puede variar, en principio el
beneficia rio es aquel que recibe recursos de un determinado programa, para que forme parte
del padrón de beneficiarios del mismo. O acaso, ¿la calidad de beneficiario se adquiere
desde el momento en que se participa, independientemente de que se reciban recursos
pú blicos o no?

Por otro lado, una de las funciones que señala la Ley General de Desarrollo Social es la de:
Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicación y ejecución de
los programas . Lo cierto es que actualmente no existen me canismos que permitan a las
contralorías sociales llevar a cabo la atención y seguimiento a denuncias y quejas, si se
toma en cuenta que, por ejemplo, en las Reglas de Operación de los Programas Sociales se
establece el mecanismo para formular una denuncia o queja:

Nombre del Programa Apartado de Quejas y Denuncias

Opciones Productivas*
Las quejas y denuncias se captarán por el Órgano Interno de
Control en la SEDESOL y por la SFP, vía electrónica a
través de los sitios de Internet www.sedesol.gob.mx y
www. funcionpublica.gob.mx, así como de los correos
electrónicos: quejasop@sedesol.gob.mx;
sactel@funcionpublica.gob.mx;
quejas@funcionpublica.gob.mx. o vía telefónica a los
números: 14 54 3000 para el área metropolitana; para el
Interior de la República 01 800 714 83 40 y; 01 800 11 205
84; E.U.A. y Canadá sin costo 1 888 475 23 93
respectivamente.
Asimismo, se podrán presentar quejas y denuncias en las
Delegaciones de la SEDESOL

La SEDESOL dará a conocer en su página electrónica un
número de acceso gratuito (1 -800) y un buzón electrónico

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Guarderías y Estancias
Infantiles para Apoyar a
las Madres
Trabajadoras**
para quejas y denuncias específicas sobre la operación de las
Guarderías y Estancias Infantiles afiliadas a la Red del
Programa.
Igualmente, las quejas y denuncias podrán ser presentadas a
través del Programa de Atención Ciudadana, que ha
instrumentado la Contraloría Interna en la SEDESOL en los
números telefónicos existentes para tal efecto, siendo éstos
los siguientes: llamadas desde el interior de la República, sin
costo, al teléfono 01 800 714 83 40; llamadas desde la
Ciudad de México al Área de Quejas del Órgano Interno de
Control en el teléfono 53 28 5000, extensión 51465; o a
través del sitio electrónico www.sedesol.gob.mx .
La(s) persona(s) u organización(es) que presente(n) quejas o
denuncias, preferentemente, deberá(n) identificarse y
proporcionar los datos para su posterior localización;
asimismo, deberá(n) indicar los hechos presuntamente
irregulares, así como el o los nombres de los servi dores
públicos a denunciar. No obsta de lo anterior el hecho de que
la ciudadanía pueda presentar quejas o denuncias en forma
anónima.
* Información obtenida del numeral 10 de las Reglas de Operación publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 28
de febrero de 2007.
** Información obtenida del numeral 11 de las Reglas de Operación publicadas en el Diario Oficial de la Federación el 10
de enero de 2007 y reformadas mediante nota aclaratoria el 15 de enero de 2007.

Aunado a lo anterior, el Reglamen to de la Ley General de Desarrollo Social señala en su
artículo 66 que las denuncias deberán presentarse en la dependencia o entidad responsable,
mediante escrito que reúna los requisitos que establece la propia ley, dejando a salvo el
ejercicio de las fun ciones que se le encomiendan a la contraloría social .

Límites de la Contraloría Social.

Hay funciones de fiscalización y sanción para las cuales la contraloría social no tiene
facultades. La LGDS , en su artículo 74, establece que: “las funciones de la C ontraloría
Social en ningún caso sustituirán las atribuciones que les corresponda a las autoridades
en materia de control, evaluación, fiscalización, seguimiento, investigación y sanción con
respecto a la aplicación y ejercicio de recursos públicos destina dos a los programas de
desarrollo social ”.

3. NATURALEZA DE LA CONTRALORIA SOCIAL

3.1. Contraloría Social y Auditoría

En un principio la participación ciudadana y la “satisfacción como clientes ” fueron
conceptos que apelaban a la conveniencia política, que bus ca la innovación, pero que no
tienen fuerza jurídica ni modo de exigirse como parte de los derechos de la ciudadanía. Fue

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hasta hace pocos años que se reconoció que para que las relaciones sociales de cooperación
entre actores civiles y entre éstos y el go bierno , funcionen, deben existir lazos de confianza
mutua, trayectorias de conocimiento que permitan hacer predecible la actitud de la
contraparte, un sistema de reglas formales e informales que acoten los espacios y formas de
acción.

Sin embargo, lo que no quedaba claro era cómo se lograban crear esos lazos de confianza
en un contexto político en el que las leyes no se cumplen, la desigualdad social y cultural es
tan grande y en el que la débil institucionalización del Estado y la fragilidad fiscal hacen
difícil la misma operación de las políticas públicas.

El término “accountability” se ha traducido al español como rendición de cuentas,
auditoría o responsabilidad social. Es un término que remite a las formas en que el gobierno
debe rendir cuentas a la c iudadanía. “Se trata de un término que no tiene un equivalente
preciso en castellano, ni una traducción estable. A veces se traduce como control, a veces
como fiscalización, otras como responsabilidad. Sin embargo, la traducción más común y
la mas cercana es rendición de cuentas” 14.

Para la Secretaría de la Función Pública y en este sentido para el gobierno federal, la
rendición de cuentas se refiere a la obligación de los servidores públicos de responder ante
los ciudadanos por su trabajo y la define como el requerimiento a una organización para
explicar a la sociedad sus acciones y aceptar consecuentemente la responsabilidad de las
mismas.

En este entorno surge el concepto de rendición de cuentas entendida como …un mecanismo
de control vertical, no elector al, de las autoridades políticas basado en las acciones de un amplio
espectro de asociaciones y movimientos ciudadanos, así como también en acciones mediáticas […] la rendición de cuentas social puede ejercerse entre elecciones y no depende de calendarios fijos.
Se activa “a pedido” y puede dirigirse hacia el control de temas, políticas o funcionarios
particulares […] los mecanismos sociales pueden supervisar la legalidad de los procedimientos
seguidos por políticos y funcionarios públicos 15.

La rendición d e cuentas busca hacer efectivo el control de los servidores públicos en tres
perspectivas de sus acciones: 1) los recursos financieros relacionados de las políticas
públicas ; 2) con los productos resultados de las mismas ; y 3) el trato imparcial a los
ciud adanos que participen en aquéllas. Según Andreas Schedler 16: “La rendición de
cuentas abarca de manera genérica tres maneras diferentes para prevenir y corregir
abusos de poder: obliga al poder a abrirse a la inspección pública; lo fuerza a explicar y
justi ficar sus actos, y lo supedita a la amenaza de sanciones” . Esto es lo que él llama los
tres pilares de la rendición de cuentas.

14 Schedler, Andreas , ¿Qué es la Rendición de Cuentas? Cuadernos de Transparencia IFAI, México, 2006,
p.11. 15 Olvera, Alberto y Ernesto Isunza, “Rendición de Cuentas: los fundamentos Teórico s,” en Participación
ciudadana y políticas sociales en el ámbito local” , p. 347. 16 Schedler, Andreas, ¿Qué es la Rendición de Cuentas? Cuadernos de Transparencia IFAI, México, 2006,
p.13

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Ahora bien, ¿por qué se considera que la contraloría social es un mecanismo que permite
dar transparencia a la gestión pública y con ello a disminuir la corrupción ? Algunos
teóricos han tratado el tema, entre ellos, Luis Verdesoto Custode 17. Lo cierto es que el
poder político necesita un contrapeso por parte de la sociedad civil que tenga por derecho la
capacidad de estimular las prácticas de buen gobierno y sancionar, aunque sea
indirectamente, los abusos de poder y actos de corrupción.

Se considera que la contraloría social sólo puede legitimarse a partir de la transparencia de
los vínculos con el Estado, por lo que las re laciones de las organizaciones de la sociedad
civil con el Estado, deben referir al ejercicio propio de la contraloría de políticas públicas
desde los mecanismos de participación, pero también a la necesidad de normar las
relaciones entre el Estado y las m ismas organizaciones.

El tema de la participación de la sociedad civil en diferentes niveles de la vida pública de
un país es lo que se encuentra en la base de todo este tema. Esto implica la formación de un
sistema institucional de control social sobre l a base de criterios de responsabilidad,
fiscalización política, además de que se encuentre sustentada en los principios de
legitimidad del proceso propio de la participación, eficiencia en el proceso de que se
encarga (contraloría social) y eficacia en el cumplimiento de los objetivos propios de la
rendición de cuentas, lo que requiere de recursos y mecanismos suficientes para su
funcionamiento.

Sin embargo, esto requiere de una sociedad civil organizada porque, en opinión de Isabel
Licha 18“la relación en tre Estado y sociedad civil (entre las instituciones políticas y las
organizaciones sociales) responde a presi ones de la sociedad civil que al movilizarse
promueve el desarrollo de las instituciones públicas, pero también a la capacidad estatal
para reacci onar a las presiones sociales y modificar su relación original con las
organizaciones de la sociedad civil” . Sobre todo si consideramos que la sociedad civil es
un todo heterogéneo en la que se representan diferentes tipos de intereses.

En este sentido, el modelo de gerencia social refiere a la relación que se da entre redes y
que tiene como elemento clave el juego de los actores y que conlleva el establecimiento o
reconocimiento de reglas y juegos entre ellos. Las reglas pueden ser formales o informales,
en tanto que la gestión de juegos es precisamente la gestión de las redes, con una
perspectiva relacional, interactiva, compleja, estratégica, adaptativa que permite la
generación de nuevos patrones. Esto conlleva conocimiento, destreza y habilidades para la
conducción de procesos en los cuales los actores generan y cambian las políticas, a través
de las reglas y los recursos de la red, como sería el caso de la contraloría social.

17 Verdesoto, Custode Luis, “ Estímulos al Control Social de la Gestión Pública” , Ponencia elaborada en el
marco del Programa de Fortalecimiento de las Organizaciones de la Sociedad Civil. INTEC -BID, Santo
Domingo, República Dominicana, consultad en el archivo://C:Mis documentos clad control social de la
gestión.BM.htm. p.1
18 Licha, Isabel, “Las Redes de Políticas Sociales: un desafío de la Gerencia Social ”, p.2

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La contraloría social, como una forma de participación es considerada como un sistema de
seguimiento de las políticas públicas desde la sociedad civil que requiere de mecanismos
claramente establecidos y del cumplimiento de metas obligatorias, con resultados
diferenciados a niveles urbano y rural tanto como regional con criterio s de
corresponsabilidad.

Sin embargo, es importante tomar en cuenta que la contraloría social tiene ausencia de
normas generales, de cumplimiento obligatorio. Cierto es que en algunos países se han
incluido normas constitucionales como las consultas popul ares o legislación de
participación asociada a la descentralización. En el caso de los procesos de concertación no
han podido ser incluidos en los sistemas políticos y jurídicos para que se constituyan en
políticas públicas.

Juan Francisco Escobedo opina que 19 la cultura democrática requiere por parte de la
sociedad, ciudadanos informados y pr oactivos y por parte de las autoridades la voluntad
política de transparentar la información y sujetarse al marco de legalidad.

En México se cuentan con disposicione s legales que tratan el tema. Tal es el caso de la Ley
General de Desarrollo Social que en su capítulo VIII señala que se reconoce a la contraloría
social como el mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar el
cumplimiento de las m etas y la correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los
programas de desarrollo social.

4. FONDO DE APORTACIONES PARA LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL DEL
RAMO 33

En el presupuesto de la federación existía desde 1992 el conocido Ramo 26. Este recu rso se
ejercía directamente por el gobierno federal a través de SEDESOL , en el contexto del
programa de Solidaridad, durante el sexenio del Presidente Salinas de Gortari. En el
siguiente sexenio del presidente Ernesto Zedillo, este fondo se transforma en 1 998 en Ramo
33 para ser operado directamente por los gobiernos locales. Esta decisión fue positiva en el
proceso de descentralización, pero se perdió el control sobre estos fondos ya que esta
medida contribuyó a la dispersión y el uso y abuso discrecional de los alcaldes.

En la Ley de Coordinación Fiscal se establece la forma en la que la Federación “establece
la participación que corresponda a sus haciendas públicas (Estados, Municipios y Distrito
Federal) en los ingresos federales. En particular, por lo que a nuestro estudio corresponde,
el Ramo 33 es una partida presupuestal con varios Fondos.
19 Escobedo, Juan Francisco, “México: Poliarquía en construcción, democratización, comunicación,
información y gobernabilidad”, México, Universidad Iberoamericana, 2004 , p.42 (“la cultura democrática se
abre paso con dificultad, porque su expresión y socialización requiere de ciudadanos informados,
autoridades cuyas acciones y decisiones se hagan públicas, poderes limitados por la legalidad y respeto a los
derechos human os y libertades públicas.”)

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Según la ley de Coordinación Fiscal, (Art.25) la Federación establece los Fondos
siguientes:

FONDOS DEL RAMO 33
PRESUPUESTO *
(en millones de
pesos )
I. Fondo d e Aportaciones para la Educación Básica y Normal; FAEB 189,155
II. Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud; FASSA 41,572

III. Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social; (FAIS)
a) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Estatal (FAISE) 3,864 millones
b) Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
Municipal (FAISM) 28,022 millones

31,887
IV. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Munici pios y
de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal; FORTAMUN
32,682
V. Fondo de Aportaciones Múltiples, FAM 10,382
VI. Fondo de Aportaciones para la Educación Tecnológica y de
Adultos, FAETA
3,760
VII. Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública de los Estados y
del Distrito Federa l, FASP
5,000
VIII. Fondo de Aportaciones para el Fortalecimien to de las Entidades
Federativas, FAFEF
17,857
TOTAL 332,298
* LEY DE COORDINACIÓN FISCAL (01/01/2007)

¿Qué es el FAIS?
En particular, el Fondo III es el que nos interesa, por lo que se re fiere a la contraloría social.
Este Fondo tiene dos componentes: a) el FAISE , que es para proyectos intermunicipales y
que ejerce el Gobierno del Estado y el FAISM , destinado a obras en el territorio municipal
y que ejercen los ayuntamientos.

Este Fondo e stá destinado exclusivamente al financiamiento de obras, acciones sociales
básicas y a inversiones que beneficien directamente a sectores de la población que se
encuentre en condiciones de rezago social y pobreza extrema, en los rubros siguientes:

1. Agu a potable
2. Alcantarillado
3. Drenaje y letrinas
4. Urbanización municipal
5. Electricidad rural y de colonias pobres
6. Infraestructura básica de salud
7. In fraestructura básica educativa
8. Mejoramiento de la vivienda
9. Caminos rurales
10. Infr aestructura productiva rural

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Estos recursos se distribuyen de conformidad con las fórmulas del artículo 34 de la Ley de
Coordinación Fiscal, en las cuales se toma en cuenta la pobreza extrema de las
poblaciones, en base a sus necesidades básicas como son: el ingreso per cápita, el nivel
educativo promedio por hogar, la disponibilidad de espacio de la vivienda, la disponibilidad
de drenaje y la disponibilidad de electricidad -combustible para cocinar . De acuerdo a estos
criterios, la distribución de los recursos se lleva a cabo mediante una fórmula matemática
que da por resultado una distribución con espíritu redistributivo. Como puede apreciarse en
los anexos 4, 5 y 6, los Estados que reciben mayores recursos son: Veracruz, Chiapas,
Oaxaca, Estado de Mé xico y Puebla (en números absolutos) y tomando en cuenta la
población, la distribución per cápita está en el siguiente orden: Oaxaca, Guerrero, Chiapas,
Veracruz y San Luis Potosí. En el otro extremo, los que reciben menos recursos , son, en
números absolut os: Baja California Sur, Colima, Aguascalientes, Quintana Roo y Baja
California, y la distribución per cápita: (sin contar al Distrito Federal) Nuevo León, Baja
California, Baja California Sur, Coahuila, y Aguascalientes. En términos generales, este
“mapa” corresponde a una división norte -sur. No es objetable de ninguna manera esta
política redistributiva. El problema reside en que, a lo largo del tiempo, no existe un
estímulo para los gobiernos que demuestran mayor capacidad para combatir la pobreza, por
un lado, y prácticamente ninguna sanción para quienes “lucran” con la pobreza. ¿Cómo es
posible que, después de tantos años, los estados “pobres” sigan recibiendo tales cantidades
de recursos (en estos y otros programas sociales) y que el impacto no sólo se a mínimo sino
contraproducente. Una evaluación de impacto es indispensable en primer lugar, y en
segundo lugar, un análisis preciso y detallado del mal uso de estos recursos.

Si bien es cierto que todos los recursos que los municipios reciban por este con cepto lo
deberán destinar exclusivamente a los conceptos que anteriormente se señalan, la Ley de
Coordinación, les permite disponer de hasta un 2% para la realización de un Programa de
Desarrollo Institucional y de hasta un 3% para ser apli cados como gasto s indirectos en las
obras señaladas.

Para este año y de conformidad con el Acuerdo publicado en el Diario Oficial de la
Federación el 1 de enero del presente año, a los Municipios en su totalidad les corresponde
por concepto de es te fondo $31 ,887,575 , 000 .00 (treinta y un mil ochocientos ochenta y
siete millones, quinientos setenta y cinco mil pesos ), los cuales la federación hará entrega
en 10 partes iguales durante el transcurso del año, los últimos días de cada mes, a partir de
enero hasta el mes de oc tubre.

Con el presente proyecto se pretende crear un instrumento para ayudar a la ciudadanía a
ejercer una metodología de contraloría social, contable e informativa sobre la aplicación, el
manejo y la evaluación de dichos recursos. Este proyecto es ideal no sólo para el combate a
la corrupción, sino como oportunidad para el desarrollo de la conciencia ciudadana.

Ahora bien, la Secretaría de la Función Pública, ha establecido el SISTEMA INTEGRAL
DE CONTRALORIA SOCIAL (SICS) . En la página de la Secretaría d e la Función
Pública 20 viene con todo detalle la explicación de cada uno de los componentes arriba
20 https://200.34.175.29:8080/wb3/wb/SFP/contraloria_social .

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mencionados. El área responsable de llevar a cabo este programa, es la Dirección General
de Operación Regional y Contraloría Social a través de la Dirección General Adjunta de
Participación Social . Las atribuciones de esta instancia administrativa son varias. Una de
ellas es de capital importancia para corregir y sancionar la mala aplicación de los recursos.
En el inciso VI se dice: “Proponer, con la particip ación de las unidades administrativas
competentes de la Secretaría, la formulación de recomendac iones tendientes a corregir o
cancelar proyectos o programas apoyados con recursos federales , a nivel regional,
atendiendo a las irregularidades o deficiencias de los proyectos y a la valoración de su
impacto social, económico, ambiental y político…”

Veamos en qué consiste este sistema describiendo brevemente sus componentes :

1) Programas de Información a la Ciudadanía
El paso número uno para constituir la contra loría social es informar a la ciudadanía
sobre el programa de gobierno. De acuerdo a las condiciones del municipio (rural,
urbano, tamaño, presupuesto…) el ayuntamiento debe transparentar los datos relevantes
respecto al presupuesto, la normatividad, los t iempos, los requisitos y las mecánicas de
concertación relativos al FAIS. La información clara y oportuna es un requisito
indispensable para la movilización y participación ciudadana. Por otra parte esta medida
tiene un carácter preventivo en relación a la corrupción.

2) Formas de Organización Social para el control y vigilancia
No existe una forma única para la contraloría social. C ada comunidad debe decidir el
tipo de organización que prefiera , de acuerdo a sus condiciones sociales y culturales. Lo
importan te es que exista un acuerdo formal de quién o quiénes van a desempeñar esta
tarea de control y vigilancia, puede ser un vocal o un comité designado por la
comunidad.

3) Espacios de Comunicación gobierno -sociedad
El Ayuntamiento debe definir los mecanismos y formas de interacción entre gobierno y
sociedad. Pueden ser audiencias o consultas públicas, o, lo que es mejor, la creación
del Consejo de Desarrollo Municipal (CDM) en el marco legal del Comité de
Planeación Municipal (COPLADEM) que exige la ley. Esta instancia legal permite un
diálogo permanente entre gobierno y sociedad a fin de formalizar convenios de
concertación que sean satisfactorios para ambas partes.

4) Programas de Capacitación y Asesoría
La capacitación inicial sobre la naturaleza del Ramo 33, en general y del FAIS en
particular es de capital importancia para el éxito del programa y del combate a la
pobreza. Sin embargo, la asesoría permanente desde el inicio hasta el cierre del
programa anual es también indispensable a fin de garantizar preven tivamente evitar
errores y problemas de comunicación.

5) Sistema de Atención y resolución a quejas y denuncias

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En caso necesario, cuando se presentan irregularidades por parte de funcionarios o
abusos por parte de algunas personas, será necesario presentar a nte las instancias
correspondientes las quejas y/o denuncias con argumentos y pruebas claramente
establecidos. La falta de claridad en los procedimientos lleva con frecuencia a
situaciones de frustración e impotencia ante abusos e irregularidades que se co meten
impunemente.

6) Programas de evaluación social del gobierno
La evaluación social tiene como fundamento y razón de ser el aprendizaje. No se trata
sólo de que el ciudadano evalúe el desempeño del gobierno o el grado de satisfacción.
Se trata ante todo d e un método de aprendizaje con el cual todos aprendemos de todos y
aprendemos tanto de los errores (para evitarlos en el futuro) como de los aciertos (para
optimizarlos más adelante). Tanto funcionarios públicos, como ciudadanos, copartícipes
y corresponsa bles del programa, deben evaluar la experiencia con sentido crítico y
constructivo.

Aunque está prevista la participación de las Organizaciones de la Sociedad Civil en tareas
de capacitación y asesoría para las contralorías sociales, en la práctica esta participación es
prácticamente inexistente y de las pocas experiencias que se tiene conocimiento no hemos
podido contar con análisis documentales. Una de las principales finalidades de este análisis
es precisamente el desarrollo de la alianza estratégica e ntre organizaciones de la sociedad
civil, con su debido registro CLUNI y organizaciones comunitarias de base beneficiarias
del programa FAIS.

Sin embargo, la forma en que está diseñada la operación de la contraloría social del FAIS
en manos de los Gobier nos Estatales y Muni cipales, resulta inoperante en la medida en
que, con frecuencia , no existe voluntad política en gobiernos locales de transparentar la
información. Esta situación está documentada en el Informe de la Auditoría Superior de la
Federación 21 sobre la Cuenta Pública del año 2005 y que fue dada a conocer a la opinión
pública el año pasado. Respecto al Ramo 33, F ondo III, se señalan las siguientes
irregularidades :
 Transferencia indebida o no autorizada de recursos a otros programas
federales y e statales .
 Falta de documentación comprobatoria .
 Obras y acciones que no benefician a zonas y grupos en rezago social y
pobreza extrema .
 Obras y acciones no contempladas en la Ley de Coordinación Fiscal .
 Irregularidades en la adjudicación de contratos de ad quisición, obras y
servicios .
 Anticipos no amortizados .
 Falta de aplicación de sanciones y penas convencionales .
 Celebración extemporánea de convenios adicionales de obra o sin
autorización .
21 Informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005: www.asf.gob.mx .

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 Pagos indebidos por conceptos de obra no efec tuados, no autorizad os o con
preestimaciones, así como pagos en exceso .
 Falta de ministración de recursos en los montos y plazos establecidos .
 Integración incompleta e inadecuada de expedientes de adquisiciones y de
obra pública .
 Inversión de recursos en obras y acciones que no están en operación .
 Falta de retención y entero del ISR (Impuesto sobre la Renta .)
 Publicación extemporánea del calendario de los recursos del Fondo .
 Diferencias entre las cifras reportadas en los registros presupuestales y
contables e insuficiencia de la información financiera .
 Falta de difusión de los montos recibidos y resultados alcanzados .
 Falta de elaboración y difusión de los informes trimestrales sobre la
utilización de los recursos .
 Omisión del gobierno del estado de comunicar a los municipios e l calendario
de entero de los recursos .
 Utilización de más de una cuenta bancaria para la recepción y manejo de los
recursos .
 Transferencias indebidas para acciones de fiscalización, control, vigilancia y
supervisión .

Este informe es el resultado de una f iscalización de una muestra de 10 entidades federativas
y 133 municipios y 4 circunscripciones del Distrito Federal. 22 El diagnóstico es
verdaderamente alarmante por el cúmulo de irregularidades y sobretodo por la impunidad
que prevalece en las dependencias de los tres órdenes de gobierno. El caso extremo fue el
estado de Oaxaca, el cual argumentando esa “ soberanía ” se amparó contra la Federación
para evitar ser fiscalizado. Sin embargo, la Suprema Corte de Justicia , ante la cual se
presentó la controversia constitucional, falló a favor de la Federación .23

22 REFORMA, 9 de j unio 2007: La diputada panista Alma Alcaraz señaló que el manejo de los recursos
federales en los estados y municipios es una de las principales áreas de opacidad que ha identificado la ASF.
“La verdad es que el manejo del dinero sigue siendo discrecional y abusivo, y lo peor es que no hay una
verdadera vigilancia de los órganos de control locales, porque no tienen autonomía y siguen sirviendo a los
gobernadores”, comentó en entrevista.

23 Página web de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (ver 3 de ag osto de 2006):
https://www.scjn.gob.mx/PortalSCJN/ “La Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) resolvió, por
unanimidad, que la Auditoría Superior de la Federación sí está facultada constitucionalmen te para auditar a
las entidades federativas en cuanto a los fondos de Aportaciones Federales para Entidades Federativas y
Municipios conocido como “Ramo 33”. Al resolver la Controversia Constitucional 42/2004, promovida por
la Cámara de Diputados del Congr eso de la Unión en contra del Estado de Oaxaca, que se negó a que el
Órgano Superior de Fiscalización de la Federación practicara auditorías a los fondos del “Ramo 33”, la
SCJN resolvió que dicho órgano sí tiene esas atribuciones conforme lo dispuesto por el artículo 79 de la
Constitución ”.

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El periódico Excélsior publicó 24 recientemente que el Gobierno del Estado de Oaxaca se ha
negado a ser auditado por la Federación sobre un gasto ejercido de 92 mil 786 millones de
pesos entre 1998 y 2004. C on el fallo de la Suprema Corte de Justicia, esperamos que la
Auditoría Superior de la Federación finque las responsabilidades que correspondan.

Es innegable que , frente a las reformas legales a favor de la transparencia y la rendición de
cuentas, no falt an las resistencias por parte de partidos políticos y funcionarios públicos.
Tal es el caso denunciado por cuatro comisiones de Transparencia de los estados de
Colima, Jalisco, Michoacán y Nayarit. En una declaración conjunta 25 denuncian el hecho de
impunid ad en los casos de incumplimiento en proporcionar la información solicitada. No
solo eso, en el caso de Michoacán, el Presidente de la Comisión Estatal fue destituido
precisamente por reprochar la opacidad de los sujetos obligados, en particular el Ejecuti vo
y el Legislativo del Estado .26

Estos casos ejemplifican con toda claridad las resistencias reales contra la transparencia, la
rendición de cuentas y la participación de la sociedad civil organizada en su función de
contraloría social.

Veamos la situac ión de nuestro país en el contexto internacional. Efectivamente, las leyes
relacionadas con el acceso a la información pública “han sido un fenómeno típico del
último tercio del siglo XX y comienzos del XXI. Apenas 14 países en el mundo contaban
con una l ey de transparencia al iniciar la década de los novent a. La gran mayoría de leyes
de transparencia (60 en total a mediados de 2005) fueron promulgadas en los últimos 15
años” 27.
24 Excélsior, 30 de marzo de 2007 , El 31 de octubre, este diario publicó que en los últimos ocho años, los seis del
gobierno de José Murat —del 1 de diciembre de 1998 al 30 de noviembre de 2004 — y los dos de Ulises Ruiz, el estado de
Oaxaca ha recibido 92 mil 786 millones de pesos que no han podido ser auditados por las autoridades federales o la
Auditoría Superior de la Federación y que se utilizaron discrecionalmente por ambos gobiernos estatales”.
25 Reforma, 5 de marzo de 2007 , “El talón de Aquiles de los órganos de transparencia de cuatro estados del Occidente del
País es la impunidad en que quedan aquellos funcionarios que deciden no entregar información pública. Los titulares de
los institutos y comisiones de Transpar encia de Colima, Jalisco, Michoacán y Nayarit coincidieron en lo anterior
durante un panel sobre los logros y pendientes de la rendición de cuentas en sus estados que fue convocado por Grupo
Reforma.”La ley que no contempla una sanción no sirve para nada”, apuntó Augusto Valencia López, presidente del
Instituto de Transparencia e Información Pública de Jalisco (ITEI). Podemos discutir el tipo de sanción, pero se debe de
sancionar, si no son listas de buenos deseos nada más”, agregó. En Jalisco, sólo una de las más de 30 sanciones que ha
impuesto el ITEI se ha cumplido por parte del sujeto obligado sancionado, y únicamente de manera parcial. Las leyes de
Transparencia de estos estados no permiten un eficaz castigo a funcionarios “opacos” porque no existen san ciones o
porque su aplicación depende del jefe directo del señalado y pueden quedar sólo en ll amadas de atención en privado.”
26 Reforma, 7 de septiembre de 2007 “A menos de una semana de haber denunciado opacidad en los poderes de
Michoacán, Óscar Maiste rra fue cesado ayer de la presidencia de la Comisión Estatal de Acceso a la Información Pública
Estatal. En forma sorpresiva, las dos comisionadas adjuntas convocaron a una reunión extraordinaria y votaron la salida
del funcionario. ‘Argumentaron que no l es parece mucho cómo denuncio yo ciertas cosas de los sujetos obligados, sobre
todo del Ejecutivo y del Legislativo’, reveló en entrevista Maisterra, quien se dijo sorprendido por la decisión.”
27 Pölhs Fuentecilla, Federico y Peter J. Winkel Ninteman “Le gitimidad, Transparencia y Rendición de Cuentas de
Organizaciones de la Sociedad Civil ”, DECA -EQUIPO PUEBLO, A.C., INDESOL, México, 2005, p. 9 .

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Por otra parte, la medición de la corrupción es ya un referente importante e n el contexto
internacional. Transparencia Internacional publica cada año en su informe el Índice de
Percepción de la Corrupción (IPC) por países, lo cual permite evaluar de un año a otro la
evolución que tiene un determinado país, y por otro lado también nos informa de la
posición que ocupa un determinado país en el contexto internacional. Más adelante
haremos referencia al caso mexicano.

Nuestro análisis se concentra en la evolución que ha tenido el marco jurídico en el sexenio
pasado, en general, y en particular en lo referente al Fondo III, del Ramo 33, partida
presupuestal de transferencia de recursos federales a las entidades federativas y en especial
a los municipios. Fondos destinados al combate a la pobreza.

Aunque prestaremos atención al aspecto jurídico de la transparencia y combate a la
corrupción, no por ello dejaremos de mencionar la distancia entre le ley escrita y la
realidad. De acuerdo al Índice de la Sociedad Civil (CSI, por sus siglas en inglés),
metodología desarrollada por CIVICUS 28 se deben tomar en cuenta un conjunto de
indicadores, entre los cuales está el marco legal, pero también la amplitud y profundidad de
la participación de la sociedad civil y en particular el empoderamiento ciudadano y la
erradicación de la pobreza. Desgraciad amente, México no pudo participar en el balance
global realizado durante la fase 2003 -2006. En nuestro caso, haremos un comentario crítico
sobre la distancia que existe entre la teoría y la práctica. En otras palabras, aunque es de
reconocerse el hecho de que el marco jurídico ha hecho grandes avances en el conjunto de
leyes relacionadas con la sociedad civil, sin embargo existen resistencias y obstáculos que
es necesario identificar, diagnosticar y superar de manera constructiva.

Todo esto nos demuestra que existen resistencias y obstáculos para avanzar por el camino
de la transparencia y rendición de cuentas. Vale la pena terminar este punto citando los
reportes de Transparencia Internacional, respecto a su Encuesta de Percepción de la
Corrupción . Como p uede apreciarse en la siguiente tabla la evolución del país no ha sido
del todo satisfactoria. Su posición ha caído dramáticamente en el ranking de países
participantes:

28 Finn Heinrich V. ,(editor) CIVICUS Global Survey of the State of Civil Society, (Civil Society Index Project
2003 -2006 Phase, CIVICUS, Kumarias Press, Inc., USA, 2OO7.

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INDICE DE CORRUPCIÓN EN MEXICO *

AÑO INDICE DE
PERCEPCIÓN DE LA
CORRUPCION (IPC)
POSICIÓN EN
EL MUNDO
1998 3.3 56
1999 3.4 61
2000 n.d. n.d.
2001 3.7 51
2002 3.6 58
2003 3.6 64
2004 3.6 65
2005 3.5 65
2006 3.3 70
2007 3.5 72
* Información tomada de los informes anuales de Transparencia
Internacional (página web)

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5. AVANCES NECESARIOS EN EL MARCO JURIDICO Y PRESUP UESTAL

5.1. Publicación de los Lineamientos de la LGDS

Esta es quizá la conclusión más importante de este análisis: la necesidad de que la
Secretaría de la Función Pública publique a la mayor brevedad posible los
Lineamientos de la LGDS, que expliciten “los c ómos” en que debe operarse la
contraloría social.

Es de esperar que en este documento, se defina la necesidad de destinar una partida
presupuestal del Ramo III para apoyar la participación de las OSCs en su labor de
capacitación y asesoría de las Organi zaciones Comunitarias de Base (OCB)
beneficiarias del programa. Dado su bajo nivel de escolaridad y condiciones de
pobreza es muy remoto que puedan constituirse por sí mismas, o con un apoyo
hipotético de los ayuntamientos (que rara vez se da) en contralor ías sociales, que
puedan llenar los requisitos que establece el reglamento, sin el apoyo de
organizaciones independientes y autónomas de la administración pública y de los
parti dos políticos. El uso (abuso) de los programas sociales para campañas políticas
es un mal endémico que solo puede ser neutralizado por la participación activa de las
OSCs. Sin embargo, si no existen fondos públicos para esta tarea, es muy remoto que
se pueda desarrollar un plan nacional de contraloría social, que sea efectivo,
transp arente y profesional.

La Secretaría de la Función Pública señala que para instrumentar la Contraloría
Social, es necesario crear instancias de interacción entre gobierno y sociedad, para lo
cual la creación del Consejo de Desarrollo Municipal es la instan cia más adecuada
cuando se articula con el Consejo de Planeación del Desarrollo Municipal
(COPLADEMUN). Los lineamientos deben señalar que esta instancia de
coordinación y concertación es obligatoria.

Vale la pena mencionar que la SEDESOL a través del I nstituto Nacional de
Desarrollo Social (INDESOL) lanzó una convocatoria en 2004: “Transparencia y
Contraloría Social” dirigida a las Organizaciones de la Sociedad Civil. De los 15
proyectos aprobados, se hizo un análisis que arroja los siguientes resultado s: 29
“Con Base en el Sistema Integral de Contraloría Social:
71% programan acciones de información o difusión, así como de capacitación ;
35.7 % buscan constituir espacios de comunicación gobierno -sociedad ;
29% incluyen seguimiento o canalización de qu ejas y denuncias;
43% posibilita n la acción mediante formas de organización; y
29 Viveros Salinas, Ana Luisa, “Del Derecho a saber … al derecho a exigir. Contraloría Social y
Organizaciones de la Sociedad Civil ”, en Políticas de Transparencia, Ciudadanía y Rendición de Cuentas”
Alejandro Monsiváis, (compilador), IFAI, CEMEFI, México, 2005 , p.92.

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35% actividades de evaluación social de alguna actividad pública” .
Es de notar que el objeto de los proyectos de contralorías se dio de la siguiente
manera: 53% de los proyec tos tuvo como objeto de control el proceso electoral y su
relación con los programas sociales. El otro 47% se diversifica de la siguiente
manera 30: “ una al control y evaluación al presupuesto p úblico municipal, una al
funcionamiento de los organismos electo rales; una a políticas públicas de
desarrollo social; una al gasto, políticas, gestión y administración pública local;
una sobre la actuación del legislativo estatal; y una más a la transparencia y
rendición de cuentas al interior de las OSC ”.

Hasta donde hemos podido recabar la información, ninguna Organización de la
Sociedad Civil ha operado como contraloría social del FAIS. De ahí la importancia
de abrir esta posibilidad en los lineamientos que debe publicar la Secretaría de la
Función Pública.

5.2. Propues ta de Reforma a la Ley de Coordinación Fiscal

En la mayoría de los ayuntamientos del país (aunque no tenemos un estudio
detallado del tema ) carecen de una estructura de planeación tal como lo manda la
Ley de Planeación. Como consecuencia, el Consejo de D esarrollo Municipal (CDM)
o no existe o es una simulación de participación ciudadana. La ley de coordinación
fiscal debe establecer de manera explícita y la constitución de esta instancia de
planeación participativa. La planeación la entendemos de una mane ra integral, en
sus diversas fases: a) formulación, b) ejecución, c) seguimiento y d) evaluación. En
todo momento la participación ciudadana debe estar integrada.

En esta misma Ley es importante introducir una sección dedicada a la participación
de las Or ganizaciones de la Sociedad Civil en la función de contraloría social, tal
como está previsto en la LFAROSC. Para ello es indispensable que se establezca
una partida presupuestal que financie estas actividades puesto que es una tarea de
beneficio social y debe llevarse a cabo de manera profesional, al servicio de las
comunidades pobres. En otras palabras no basta la inversión pública en proyectos
comunitarios, es indispensable que se lleve a cabo una labor de educación ciudadana
a fin de generar el capital social fortaleciendo a las organizaciones de base de
carácter ciudadano no -partidista, cuyo fin primordial es elevar la calidad de vida de
las comunidades pobres. En seguida se describe una propuesta de reforma para que
sea discutida en el Congreso.

30 Ibid., p.96.

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Martín de la Rosa M. 39

REFORMA A LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL
(Capítulo V, Artículo 33)

DICE DEBE DECIR
“Adicionalmente, los Estados y
Municipios podrán destinar hasta el 3%
de los recursos correspondientes en cada
caso, para ser aplicados como gastos
indirectos a las obra s señaladas en el
presente artículo .”
“Adicionalmente, los Estados y
Municipios podrán destinar hasta el 3%
de los recursos correspondientes en cada
caso, para ser aplicados como gastos
indirectos a las obras señaladas en el
presente artículo . Podrán desti nar
igualmente hasta un 0. –% para los
gastos de capacitación por parte de
Organizaciones de la Sociedad Civil a las
comunidades beneficiarias, en el tema de
la contraloría social, misma que pide la
Ley de Desarrollo Social y su
correspondiente Reglamento”
“Los Estado y Municipios deberán:

II. Hacer del conocimiento de sus
habitantes, los montos que
reciban las obras y acciones a
realizar, el costo de cada una,
su ubicación, metas y
beneficiarios:

III. Promover la participación de
las comunidades beneficiarias
en su destino, aplicación y
vigilancia, así como en la
programación, ejecución,
control, seguimiento y
evaluación de las obras y
acciones que se vayan a
realizar,

Promover la participación de las
comunidades beneficiarias en su
destino, aplicación y vigilancia, así
como en la programación, ejecución,
control , seguimiento y evaluación de
las obras y acciones que se vayan a
realizar, para lo cual instalarán el
Consejo de Desarrollo Municipal, en
el seno del COPLADEM, en el cual
esté representada la sociedad civil
mediante la participación de
consejeros ciudadanos electos.

IV. Informar a sus habitantes, al
término de cada ejercicio,
sobre los resultados
alcanzados;

Contraloría Social: un derecho de la Sociedad Civil
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Martín de la Rosa M. 40
V. Proporcionar a la Secretaría
de Desarrollo Social, la
información que sobre la
utilizaci ón del Fondo de
Aportaciones para la
Infraestructura Social le sea
requerida. En el caso de los
Municipios lo harán por
conducto de los Estados, y

Proporcionar a la Secretaría de
Desarrollo Social, la información que
sobre la utilización del Fondo d e
Aportaciones para la Infraestructura
Social le sea requerida. A su vez la
SEDESOL publicará anualmente un
resumen de la aplicación de estos
recursos. En el caso de los
Municipios lo harán por conducto de
los Estados, y

VI. Procurar que las obras que
reali cen con los recursos de
los Fondos sean compatibles
con la preservación y
protección del medio ambiente
y que impulsen el desarrollo
sustentable.

Procurar que las obras que realicen
con los recursos de los Fondos sean
compatibles con la preservación y
protección del medio ambiente y que
impulsen el desarrollo sustentable.

5.3. Apoyo a las Organizaciones de la Sociedad Civil para el Desarrollo Efectivo de
la Contraloría Social del Ramo 33

De acuerdo a la Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones
de la Sociedad Civil y a la Ley General de Desarrollo Social solicitar a la SEDESOL ,
que lance una convocatoria pública para que las Organizaciones de la Sociedad Civil
que ya tienen la capacitación y calificación profesional requerida , se conviertan en
instancias de asesoría y capacitación a fin de que los beneficiarios de los proyectos
del FAIS, puedan constituirse en instancias efectivas de contraloría social, de acuerdo
a los reglamentos de ley.

Debido a la importancia de generar instancias “neutrales” e imparciales es
importante procurar fondos de fundaciones internacionales para fortalecer a las OSCs
como instancias de contraloría social para este y otros programas sociales. Esta
“independencia” permitirá una mayor libertad de j uicio y acción frente a la
administración pública. 31

31 Según se nos informa, existe ya en México un proyecto en curso. Este proyecto consiste en canalizar
fondos del Banco Mundial a través de la institución académica, CIE SAS, para que organizaciones de la
sociedad civil desarrollen proyectos de contraloría social.

Contraloría Social: un derecho de la Sociedad Civil
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Martín de la Rosa M. 41
RECOMENDAC IONES

Además de las propuestas establecidas en el punto anterior, que tienen que ver con el marco
jurídico, existen ya muchos elementos aprovechables en el marco jurídico actual que
permiten acciones, programas y proyectos que fortalezcan la presencia de la sociedad civil
organizada en el ámbito de la contraloría social. Vamos a señalar solamente algunas que
nos parecen las más importantes.

 Sanciones a los funcionarios es tatales y municipales que no han cumplido con los
requisitos de ley en el ejercicio del FAIS

De acuerdo al informe del Resultado de la Revisión y Fiscalización Superior de la
Cuenta Pública 2005 , es necesario exigir a la Secretaría de la Función Pública que
aplique las sanci ones que le faculta la ley a los Estados y Municipios que han
cometido irregularidades en el ejercicio de los recursos del Fondo III del Ramo 33. El
fallo de la Auditoría Superior de la Federación proporciona los elementos para ello.
No hacerlo es alimenta r la impunidad de políticos y funcionarios públicos que violan
la ley sin que pase nada. Este hecho equivale a un mensaje claro y explícito de que en
este país se sigue violando la ley de manera impune.

La corrupción, como ya se dijo, sigue imperan do. D on de hay corrupción, unos
cuantos se enriquecen a costa del empobrecimiento de muchos. No es posible
combatir la pobreza, sin combatir la corrupción. Ya el dictamen de la Auditoría
Superior de la Federación pone de manifiesto el uso indebido de los recursos del
FAIS. Por esta razón, pese a lo importante de este presupuesto, las comunidades
pobres del país siguen sin agua potable, drenaje, equipamiento urbano, vivienda,
caminos rurales… . Cada año en el Congreso se discute acaloradamente sobre el
presupuesto a nual y no falta quienes argumentan sobre la necesidad de incrementar
los recursos para el combate a la pobreza, lo cual aboga por “la buena causa”. Sin
embargo, mientras no se demuestre que los recursos disponibles se aplican con
honestidad y correctamente , no hay forma de que el incremento de recursos abatirá
necesariamente los niveles de pobreza en nuestro país. Tenemos un gobierno
autocomplaciente con sus programas y tolerante con la corrupción. Para corregir esta
situación, uno de los elementos que está faltando ( the missing link ) es la contraloría
social. Es urgente, necesario, imperativo que la lucha contra la corrupción se tome en
serio y sólo una ciudadanía bien informada, organizada y activa puede ser el
contrapeso y el interlocutor idóneo frente el aparato gubernamental .

 Poner en práctica la denuncia pop ular

De acuerdo al artículo 68 de la LGDS, todo ciudadano está facultado a denunci ar
cualquier hecho de corrupción. Existen los medios y mecanismos para ello, es
necesario conocerlos y hacer uso de ellos. Es importante que superemos el síndrome
de la víctima. Quejarse del mal gobierno no sirve de mucho. Es imperativo el
desarrollo de la conciencia ciudadana, lo cual implica tanto el cumplimiento de las
obligaciones correspondientes, como el saber ex igir los derechos. Viniendo de una

Contraloría Social: un derecho de la Sociedad Civil
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Martín de la Rosa M. 42
cultura de paternalismo gubernamental y de sumisión ciudadana, no es fácil una
revolución de las conciencias. Sin embargo, el cambio estructural no puede venir si
no es a través de un cambio de mentalidad, de un cambio de estructuras mentales. El
denunciar una irregularidad (hecho, acto u omisión) de funcionarios de gobierno
implica conocimiento de lo que se afirma, como dedicación y compromiso ciudadano
para mejorar este país.

Así pues, el cambio no pued e venir de “arrib a para abajo”. En no pocas ocasiones los
gobiernos y los partidos políticos han sido focos de resistencia al proceso de
democratización. Asumimos más bien lo contrario, que la sociedad civil organizada
ha sido y es la energía social que más ha contribuido a la democratización de este
país.

 Elaboración de materiales didácticos sobre Contraloría Social

Es un hecho que existe una desinformación alarmante entre la población en general
sobre la administración pública, su modus operandi , el marco jurídico y los derechos
ciudadanos. La falta de información por parte de las comunidades pobres sobre sus
derechos ciudadanos es una de las principales causas para que los funcionarios
públicos sigan utilizando estos fondos de manera discrecional e ileg ítima. No hay
interés real de los funcionarios públicos para desarrollar la conciencia crítica de los
ciudadanos. Muchos de los informes, de las estadísticas y de las evaluaciones
“oficiales ,” resultan una cortina de humo que en lugar de esclarecer la realidad la
hacen más confusa. Ya se ha dicho cómo este tipo de ignorancia es una causa
importante de pobreza 32, y esto va de la mano con la corrupción gubernamental.

La educación ciudadana se convierte así en una estrategia fundamental de combate a
la pobreza. No se trata de mera escolarizació n. Se trata de un despertar de la
conciencia ciudadana mediante la cual los pobres asumen su papel activo en la
historia, asumiendo el compromiso de emprender acciones transformadoras. Este
programa FAIS, cuando se realiza con la autén tica participación ciudadana, es una
herramienta excelente para elevar la calidad de vida de las comunidades pobres, sobre
todo cuando participan en la ejecución y administración de la obra. 33 Resulta así que
la publicación de una Guía Para La Contraloría S ocial Del F AIS , es una tarea
imprescindible a realizar en el corto plazo, a fin de que sea posible iniciar una prueba
piloto para el ejercicio fiscal 2008.

 Papel del Consejo Técnico Consultivo de la Ley de Fomento

32 Esta es una de las tesis centrales del estudio publicado por Banco Mundial: “La voz de los Pobres,
clamando por el cambio.” Ver bibliografía. 33 El programa “M anos a la Obra”, realizado en la ciudad de Tijuana, México, se llevó a cabo con la
metodología del presupuesto participativo. Ver Bibliografía : “El Combate a la Pobreza mediante la Obra
Social Comunitaria.”

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Martín de la Rosa M. 43
Asumiendo que una de las funciones del Consejo Técnico Consultivo de la Ley de
Fomento es la definición de las políticas públicas en materia social, es importante
que este Consejo asuma la defensa de las Organizaciones de la Sociedad Civil como
instancias de contraloría social para lo cual es necesario que el Congreso modifique
la Ley de Coordinación Fiscal en el sentido ya explicado. Esta labor de cabildeo es
una de las más importantes del Consejo máxime si tomamos en cuenta que el poder
legislativo es parte integrante del mismo.

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GLOSARIO D E TERMINOS

APF: Administración Pública Federal

ASF: Auditoría Superior de la Federación, entidad de fiscalización superior de la
federación

Auditoría : Representa el examen de los Estados Financieros de una entidad, con objeto de
que el contador público independiente emita una opinión profesional respecto a si dichos
estados presentan la situación financiera, los resultados de las operaciones, las variaciones
en el capital contable y los cambios en la situación financiera de una empresa o institución ,
de acuerdo con los principios de contabilidad generalmente aceptados .

Beneficiarios : Aquellas personas que forman parte de la población atendida por los
programas de desarrollo social que cumplen con los requisitos de la normatividad
correspondiente.

Comis ión de Vigilancia: Comisión de la Cámara encargada de la coordinación y
evaluación del desempeño de la ASF .

Contraloría social : Mecanismo de los beneficiarios, de manera organizada, para verificar
el cumplimiento de las metas y la correcta aplicación de l os recursos públicos asignados a
los programas de desarrollo social.

Contralorías sociales : Formas de organización social constituidas por los beneficiarios de
los programas de desarrollo social, para el control y vigilancia del cumplimiento de las
metas y la correcta aplicación de los recursos. Algunas formas en que se agrupan los
beneficiarios son: comisiones, instancias, comités, consejos de contraloría social y vocales
de control y vigilancia.

Cuenta pública: El informe que los Poderes de la Unión y l os entes públicos federales
rinden de manera consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara sobre su gestión
financiera, a efecto de comprobar que la recaudación, administración, manejo, custodia y
aplicación de los ingresos y egresos federales du rante un ejercicio fiscal comprendido del
primero . De enero al 31 de diciembre de cada año, se ejercieron en los términos de las
disposiciones legales y administrativas aplicables, conforme a los criterios y con base en los
programas aprobados.

Datos Pers onales : La información concerniente a una persona física, identificada o
identificable, entre otra, la relativa a su origen étnico o racial, o que esté referida a las
características físicas, morales o emocionales, a su vida afectiva y familiar, domicilio,
número telefónico, patrimonio, ideología y opiniones políticas, creencias o convicciones

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Martín de la Rosa M. 45
religiosas o filosóficas, los estados de salud físicos o mentales, las preferencias sexuales, u
otras análogas que afecten su intimidad.

Delegación o representación federal en el Estado Unidad administrativa de las
dependencias y entidades de la APF establecida en las entidades federativas para coordinar
y operar los programas federales de desarrollo social .

Dependencias: Las Secretarías de Estado y sus órganos desco ncentrados, así como la
Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal.

DOF: Diario Oficial de la Federación

Entidades. Organismos públicos descentralizados, las empresas de participación estatal
mayoritaria y los fideicomisos públicos que tega n el carácter d e entidad paraestatal a que se
refieren los artículos 30, 4546 y 47 de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal .

Esquema de contraloría social : El conjunto de mecanismos instrumentados por las
dependencias y entidades de la APF para promover y desarrollar la contraloría social .

Figura asociativa : Grupo de beneficiarios de un programa, obra o acción que son elegidos
por su comunidad para dar seguimiento a las actividades de ejecución de las obras y
acciones y colaborar para su cumplimiento. Ent re otras, las figuras asociativas pueden ser
comités comunitarios o de obra, y mediante un acta se hace constar su constitución .

Fiscalización superior : Facultad ejercida por la Auditoría Superior de la Federación para
la revisión de la Cuenta Pública, in cluyendo el Informe de Avance de Gestión Financiera, a
cargo de la Cámara.

Formas de organización social : Contralorías sociales para el control y vigilancia del
ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los programas de desarrollo social,
inte grada por beneficiarios .

Informe de Avance de Gestión Financiera: El Informe que, como parte integrante de la
Cuenta Pública, rinden los Poderes de la Unión y los entes públicos federales de manera
consolidada a través del Ejecutivo Federal, a la Cámara s obre los avances físicos y
financieros de los programas federales aprobados, a fin de que la Auditoría Superior de la
Federación fiscalice en forma posterior a la conclusión, de los procesos correspondientes,
los ingresos y egresos; el manejo, la custodia y la aplicación de los fondos y recursos, así
como el grado de cumplimiento de los objetivos contenidos en dichos programas.

OSC : Organizaciones de la Sociedad Civil

OIC : Órgano interno de control

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Martín de la Rosa M. 46
Participación Social : Derecho de las personas y organiza ciones a intervenir e integrarse,
individual o colectivamente , en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas,
programas y acciones de desarrollo social.

Programa Anual de Trabajo de Contraloría Social (PATCS) : Documento en el que las
dependen cias y entidades de la AFP, establecen las acciones para operar la contraloría
social en los programas de desarrollo social.

Seguridad Nacional : Acciones destinadas a proteger la integridad, estabilidad y
permanencia del Estado Mexicano, la gobernabilidad democrática, la defensa exterior y la
seguridad interior de la Federación, orientadas al bienestar general de la sociedad que
permitan el cumplimiento de los fines del Estado Constitucional.

Sistema Integral de Contraloría Social (SICS) : Conjunto de meca nismos o estrategias
instrumentados por las dependencias y entidades de la ASF, para promover y garantizar la
correcta operación de la contraloría social.

Sujetos Obligados :
a) El Poder Ejecutivo Federal, la Administración Pública Federal y la Procuraduría
General de la República ;
b) El Poder Legislativo Federal, integrado por la Cámara de Diputados, la Cámara de
Senadores, la Comisión Permanente y cualquiera de sus órganos ;
c) El Poder Judicial de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal ;
d) Los órganos c onstitucionales autónomos ;
e) Los tribunales administrativos federales ; y
f) Cualquier órgano federal .

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BIBLIOGRAFÍA

LIBROS y ARTICULOS

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concierto ”, Cuadernos de Transparencia IFAI, México, 2006 .
 Auditoria Superior De La Federación , “Informe del Resultado de la Revisión y
Fiscalización Superior de la Cuenta Pública 2005 ”, Texto oficial, en la página web
de la ASF.
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Bank, 2003 .
 Camou , Antonio, “Gobernabilidad y Democracia ”, Cuadernos de Divulgaci ón de la
Cultura Democrática, No.6, IFAI, México, 1995 .
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Government “, W orld Bank Institute , 2004 .
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Coordinadora, IIS -UNAM, COMECSO, INDESOL, México, 2004, pp. 405 -419 .
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Comunitaria”, en Hacia la Transformación de la Política Social en M éxico, Mónica
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Puebla, Universidad de Guadalajara, Instituto Tecnológico de Estudios Superiores de
Occidente, Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF),
INDESOL/SE DESOL, México, 2003 .
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 Schedler, Andreas, ¿Qué es la Rendición de Cuentas? Cuadernos de Transparencia
IFAI, M éxico, 2006 .
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Ciudadanía y Rendición de Cuentas” Alejandro Monsiváis, (compilador), IFAI,
CEMEFI, México, 2005 .

LEYES Y REGLAMENTOS

 Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos,
(D.O.F. 13 de marzo 2002; ú ltima reforma 21 agosto 2006) .

 Ley de Fiscalización Superior De La Federación (29 de diciembre 2000) .

 Ley de Transparencia y Acceso A La Información Pública Gubernamental
(11 -Jun -2002 ; última reforma, 6 de junio 2006 ).

 Ley General de Desarrollo Soc ial (20 de e ne ro 2004 ).

 Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por Organizaciones de la
Sociedad Civil (9 de febrero 2004 ).

 Ley de Coordinación Fiscal (primera, 1973; última, 27 de diciembre 2006) .

 Reglamento Interno de la Comisión de Foment o de las Actividades de las
Organizaciones de la Sociedad Civil (D.O.F. 23, noviembre 2004) .

 Reglamento de la Ley Federal de Fomento a las Actividades Realizadas por
Organizaciones de la Sociedad Civil (D.O.F. 7 de junio 2005) .

 Reglamento de la Ley Gener al de Desarrollo Social (D.O.F. 18 de enero de 2006) .

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PAGINAS WEB

 Poder Legislativo
Cámara de Diputados
https://www.diputados.gob.mx/
Cámara de Senadores
https://www.senado.gob.mx
 Poder Judicial
hhtp://www.scjn.gob.mx
 Poder Ejecutivo
Presidencia de la República
https://www.presidencia.gob.mx
Coordinación Presidencial para la Atención Ciudada na
https://ciudadano.presidencia.gob.mx
Instituto Nacional de las Mujeres (INMUJERES)
https://www.inmujeres.gob.mx
Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas
https://www.cdi.gob.mx
Oficina de Representación para la Promoción e Integración Social para las
Personas con Discapacidad
https://discapacidad.presidencia.gob.mx
 Administración Pública Federal
Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación
(SAGARPA)
https://www.sagarpa.gob.m x
Instituto Nacional para el Desarrollo de Capacidades del Sector Rural, A. C.
(INCA -Rural)
https://www.inca.gob.mx
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL)
https://www.sedesol.gob.mx
Instituto Nacional de Desarrollo Social
https://www.indesol.gob.mx
Programa Opciones Productivas
https://www.sedesol.gob.mx/programas/transparencia_opciones_productivas.htm
Fondo Nacional Apoyo para las Empresas de Solidaridad (FONAES)
https://www.fonaes.gob.mx
Secretaría de Educación Pública (SEP)
https://www.sep.gob.mx
Secretaría de Gobernación (SEGOB)

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https://www.gobernacion.gob.mx
Instituto Nacional para el Federal ismo y el Desarrollo Municipal (INAFED)
https://www.inafed.gob.mx
Diario Oficial de la Federación (DOF)
https://www.gobernacion.gob.mx/dof/
In stituto Nacional de Migración (INAMI)
https://www.inami.gob.mx
Sistema Nacional de Protección Civil
https://www.proteccioncivil.gob.mx
Consejo N acional para Prevenir la Discriminación (CONAPRED)
https://www.conapred.org.mx
Unidad para la Promoción y Defensa de los Derechos Humanos
https://www.se gob.gob.mx
Secretaría de la Función Pública (SFP)
https://www.funcionpublica.gob.mx
Unidad de Vinculación para la Transparencia
https:// www.funcionpublica.gob.mx
Secretaría de la Reforma Agraria (SRA)
https://www.sra.gob.mx
Sistema Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF)
http ://www.dif.gob.mx
Administración del Patrimonio de la Beneficencia Pública de la Secretaría de
Salud
https://www.ssa.gob.mx
Centro para la Prevención y Control del VIH/SIDA e Infecciones de Transmisión
Sexu al (ITS) (CENSIDA)
https://www.ssa.gob.mx/conasida
Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH)
https://www.cndh.org.mx
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología (CONACyT)

Inicio


Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI)
https://www.ifai.org.mx
Instituto Federal Electoral (IFE)
https://www.ife.org.mx
 Transparencia Mexicana :
https://www.transparenciamexicana.org.mx
 Transparencia Internacional :
https://www.transparency.org.mx

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ANEXOS:

1. CUADRO COMPARATIVO DE LAS LEYES E INSTITUCIONES
PARA LA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIÓN
PÚBLICA

2. PRINCIPALES TEXTOS DE LA LEGISLACIÓN RELATIVOS A LA
CONTRALORÍA SOCIAL

3. INDICE NACIONAL DE C ORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO POR
ENTIDAD FEDERATIVA

4. PRESUPUESTO 2007 DEL RAMO 33 POR ENTIDAD
FEDERATIVA

5. PRESUPUESTO FAIS 2007 EN ORDEN ASCENDENTE

6. PRESUPUESTO FAIS PER CAPITA

1
ANEXO 1

ESTUDIO COMPARATIVO DE LEYES DE ACCESO A LA INFORMACIÓN *
(ORDEN CRONOLÓGICO DE PROMULGACION DE LA LEY)

ENTIDAD
FEDERATIVA
NOMBRE OFICIAL FECHA
DE
PUBLI –
CACIÓN
EJERCICIO
DEL
DERECHO
DESDE
REGLA –
MENTO
ORGANO DE ACCESO A LA
INFORMACIÓN PUBLICA
FECH A DE INICIO DE OPERACIONES
1 Sinaloa Ley de Acceso a la Información
Pública para el Estado y los
Municipios de Guanajuato
26-abr -02 27-abr -03 25-abr -03 Comisión Estatal para el Acceso a la
Información Pública
Ag -2002
2 (Federación) Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública
Gubernamental
11-jun -02 12-jun -03 11-jun -03 Instituto Federal de Acceso a la
Información Pública (IFAI)
Dic – 2002
3 Michoacán Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Michoacán
de Ocampo
28-ag-02 20-feb -04 Para el
Ejecutivo
12-abr -04
Comisión Estatal para el Acceso a la
Información Pública del Estado de
Michoacán de Ocampo
Julio 2003
4 Querétaro Ley Estatal de Acceso a la
Información Gubernamental en el
Estado de Querétaro
27-sept -02 01-abr -03 No se ha
promul gado

5 Nuevo León Ley de Acceso a la Información
Pública
21-feb -03 01-sept -03 No se ha
promulgado
Comisión de Acceso a la
Información Pública
Julio 2003
6 Durango Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Durango
20-mar -03 21-mar -04 No se ha
promulgado
Comisión Estatal de Garantía de
Acceso a la Información
Junio 2004
7 Colima Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Colima
01-mar -03 02-mar -04 No se ha
promulgado
Comisión Estatal para el Acceso a la
Información P ública
Marzo 2004
8 San Luis Potosí Ley de Transparencia
Administrativa y Acceso a la
Información Pública del Estado
de San Luis Potosí
20-mar -03 21-mar -04 No se ha
promulgado
Comisión Estatal de Acceso a la
Información
Junio 2004
9 Distrito Federal Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del
Distrito Federal
08-may –
03
01-may -04 No se ha
promulgado
Instituto de Acceso a la Información
Pública del Distrito Federal
Marzo 2006
10 Guanajuato Ley de Acceso a la Información
Pública para el Esta do y los
29-jul -03 31-ag-04 No se ha
promulgado
Instituto de Acceso a la Información
Pública
Noviembre
2003

2
Municipios de Guanajuato
11 Morelos Ley de Información Pública,
Estadística y Protección de Datos
Personales del Estado de Morelos
27-ag-03 28-ag-04 27-ag-04 Instituto Morelense de Información
Pública y Estadística
Junio 2004
12 Coahuila Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Coahuila de
Zaragoza
04-nov -03 01-dic -04 13-ene -06 Instituto Coahuilense de Acceso a la
Información
Diciembre
2004
13 México Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de México
30-abr -04 25-jul -05 18-oct -04 Instituto de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado de
México
Septiembre
2004
14 Yucatán Ley de Acceso a la Inform ación
Pública para el Estado y los
Municipios de Yucatán
31-may –
04
04-jun -05 No se ha
promulgado
Instituto Estatal de Acceso a la
Información Pública
Septiembre
2004
15 Quintana Roo Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Qui ntana Roo
31-may –
04
31-jul -05 No se ha
promulgado
Instituto de Transparencia y Acceso a
la Información Pública
Julio 2004
16 Nayarit Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Nayarit
16-jun -04 17-jun -05 15-ag-05 Comisión Estatal para la
Transparencia y el Acceso a la
Información Pública
Enero 2005
17 Zacatecas Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Zacatecas
14-jul -04 15-jul -05 No se ha
promulgado
Comisión Estatal para el Acceso a la
Información Pública
Marzo 2005
18 Puebla Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Puebla
16-ag-04 18-feb -06 No se ha
promulgado
Comisión para el Acceso a la
Información Pública de la
Administración Pública Estatal
Enero 2005
19 Tamaulipas Ley de Información Pública del
Est ado de Tamaulipas
25-nov -04 25-may -05 25-may -05 No Aplica No Aplica
20 Jalisco Ley de Transparencia e
Información Pública del Estado
de Jalisco
06-ene -05
(22 -ene –
02)
22-sept -02 No se ha
promulgado
Instituto de Transparencia e
Información Pública de Jalisc o
Julio 2005
21 Sonora Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Sonora
25-feb -05 01-ag-06 No se ha
promulgado
Instituto de Transparencia
Informativa del Estado de Sonora
Enero 2006
22 Baja California
Sur
Ley de Transparencia y Acceso a
la Inf ormación Pública para el
Estado de Baja California Sur
20-mar -05 01-ene -06 No se ha
promulgado
Comisión de Transparencia, Acceso
a la Información Pública y Atención
Ciudadana
Enero 2006
23 Campeche Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública pa ra el
Estado de Campeche
21-jul -05 22-dic -06 No se ha
promulgado
Comisión de Transparencia y Acceso
a la Información Pública
Mayo 2006

3
24 Baja California Ley de Acceso a la Información
Pública para el Estado de Baja
California
12-ag-05 13-feb -06 No se ha
promulgado
Consejo Ciudadano de Transparencia
y Acceso a la Información Pública
Diciembre
2005
25 Guerrero Ley de Acceso a la Información
Pública del Estado de Guerrero
14-oct -05 11-jun -06 No se ha
promulgado
Comisión para el Acceso a la
Información Públ ica
Febrero
2006
26 Chihuahua Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Chihuahua
15-0ct -05 01-ene -07 30-dic -06 Instituto Chihuahuense para la
Transparencia y Acceso a la
Información Pública
Enero 2006
27 Aguascalientes Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Aguascalientes
22-may –
06
01-feb -07 No se ha
promulgado
Instituto de Transparencia del Estado
de Aguascalientes
Enero 2007
28 Chiapas Ley que Garantiza la
Transparencia y el Derecho a la
Informa ción Pública para el
Estado de Chiapas
12-oct -06 01-sep -07 07-dic -06 Instituto de Acceso a la Información
Pública de la Administración Pública
Estatal
Noviembre
2006
29 Oaxaca Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Oaxaca
16-sep -06 16-mar -08 No se ha
promulgado
Instituto Estatal para el Acceso a la
Información Pública
Marzo 2008
30 Hidalgo Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública
Gubernamental para el Estado de
Hidalgo
29-dic -06 15-jun -08 No se ha
promulgado
Instituto de Acceso a la Información
Pública Gubernamental
12 meses de
la entrada
en vigor de
la Ley
31 Tlaxcala Ley de Información Pública para
el Estado de Tlaxcala
12-ene -07
(12 -ag-04)
13-ag-05 No se ha
promulgado
Comisión de Acceso a la
Información Públ ica y Protección de
Datos Personales del Estado de
Tlaxcala
Enero 2007
32 Tabasco Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Tabasco
10-feb -07 Un año
después de la
publicación
No se ha
promulgado
Instituto Tabasqueño de
Transpare ncia y Acceso a la
Información Pública
Dos meses
siguientes a
la entrada
en vigor de
la Ley
33 Veracruz Ley de Transparencia y Acceso a
la Información Pública del Estado
de Veracruz de Ignacio de la
Llave
27-feb -07
(08 -jun –
04)
08-oct -05 No se ha
promulgad o
Instituto Veracruzano de Acceso a la
Información
No lo
establece la
Ley
* Instituto Federal de Acceso a la Información Publica (IFAI): ESTUDIO COMPARATIVO DE LEYES DE ACCESO A LA INFORMACION PÚBLICA,
México, febrero 2007

1
ANEXO 2

TEXTOS JURÍDICOS DE REFERENCIA

Artículo 115 constitucional:

“Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno
republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y
de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las
bases siguientes:
I. Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular
directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y
síndicos que la ley determine. La compete ncia que esta Constitución otorga
al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva
y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del
Estado…
II. Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán s u
patrimonio conforme a la ley. Los ayuntamientos tendrán facultades para
aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir
las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y buen gobierno, los
reglamentos, circulares y dispo siciones administrativas de observancia
general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la
administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos,
funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación
ciudadana y vecinal…

Fundamentos Constitucionales de la Contraloría Social
 6° ”…el derecho a la información será garantizado por el Estado”
 8° “Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de
petición…”
 26° “…La planeac ión será democrática. Mediante la participación de los diversos
sectores sociales recogerá las aspiraciones y demandas de la sociedad para
incorporarlos al plan y los programas de desarrollo…”
Ley General De Desarrollo Social

Artículo 6 1: “El Gobierno F ederal, los de las entidades federativas y los municipios
garantizarán el derecho de los beneficiarios y de la sociedad a participar de manera
activa y corresponsable en la planeación, ejecución, evaluación y supervisión de la
política social”.

Artículo 6 9: “Se reconoce a la Contraloría Social como el mecanismo de los
beneficiarios, de manera organizada, para verifica el cumplimiento de las metas y la
correcta aplicación de los recursos públicos asignados a los programas de desarrollo
social ”.

Artículo 70 . “El gobierno Federal impulsará la Contraloría Social y le facilitará el
acceso a la informació n necesaria para el cumplimiento de sus funciones”.

2

Artículo 71 . “Son funciones de la Contraloría Social:
I. Solicitar la información a las autoridades federales , estatales y municipales
responsables de los programas de desarrollo social que considere necesaria
para el desempeño de sus funciones;
II. Vigilar el ejercicio de los recursos públicos y la aplicación de los
programas de desarrollo social conforme a la Ley y a las reglas de
operación;
III. Emitir informes sobre el desempeño de los programas y ejecución de los
recursos públicos;
IV. Atender e investigar las quejas y denuncias presentadas sobre la aplicación
y ejecución de los programas; y
V. Presentar ante la autoridad c ompetente las quejas y denuncias que puedan
dar lugar al fincamiento de responsabilidades administrativas, civiles o
penales relacionas con los programas sociales.”

Reglamento de la Ley General de Desarrollo Social (2 de enero, 2006)

Artículo 60: “El gob ierno Federal, los de las Entidades Federativas y los de los
municipios, con base en la Ley, la Ley Federal de Fomento a las Actividades
Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil, y de conformidad con las
reglas que apruebe la Comisión Naciona l para regir la participación social; harán,
cuando menos, las siguientes convocatorias públicas:

I. Para la participación social en la formulación de las políticas públicas
sociales en beneficio de las personas, familias y grupos identificados en
situación de pobreza, marginación o vulnerabilidad;
II. Para la participación social en la formulación de las políticas para el
fomento del sector social de la economía;
III. Para la participación social en la ejecución de programas de desarrollo
social y en la instrumentaci ón y sistematización de modelos y prácticas de
intervención por medio de la coinversión social; y
IV. Para que realicen acciones de contraloría social y participen en la
supervisión, vigilancia y seguimiento de los programas de desarrollo
social”.

Artículo 67 . “El Gobierno Federal impulsará la creación de contralorías sociales por
parte de los beneficiarios, con el fin de verificar la adecuada ejecución de los
programas de desarrollo social, la correcta aplicación de los recursos públicos
asignados a los mismo s y el cumplimiento de las metas.

Las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, así como los que
reciban, gestionen o utilicen total o parcialmente recursos públicos federales
observarán los lineamientos que al efecto emita la Secret aría de la Función Pública, de
conformidad con la competencia que le confiere la Ley Orgánica de la Administración
Pública Federal, los Convenios de Coordinación y demás disposiciones aplicables.”

3
Ley Federal De Fomento A Las Actividades Realizadas Por Organizaciones De La
Sociedad Civil (09 -Feb -2004)

 “Favorecer la coordinación entre las dependencias y entidades del gobierno
federal y las organizaciones de la sociedad civil beneficiarias, en lo relativo a las
actividades que señala el artículo 5 de la m isma”. (Art 1, Inciso V)

 “Para efectos de esta ley, las actividades de las organizaciones de la sociedad
civil objeto de fomento son las siguientes:
…Cívicas, enfocadas a promover la participación ciudadana en asuntos de
interés público”. (Art. 5, Inciso III)

Artículo 6º.
 “Participar, conforme a la Ley de Planeación y demás disposiciones jurídicas
aplicables, como instancias de participación y consulta ” (fracción II);

 “Integrarse a los órganos de participación y consulta instaurados por la
Administración Pública Federal, en las áreas vinculadas con las actividades a
que se refiere el artículo 5 de esta ley, y que establezcan o deban operar las
dependencias y entidades ” (fracción III); y

 “Participar en los mecanismos de contraloría social que establezcan u operen
dependencia y entidades, de conformidad con la normatividad jurídica y
administrativa aplicable .” ( Inciso IV)

Ley de Coordinación Fiscal, (Capítulo V, Artículo 33)

“Los Estado y Municipios deberán:
I. Hacer del conocimiento de sus habitantes, los montos que reciban las obras
y acciones a realizar, el costo de cada una, su u bicación, metas y
beneficiarios;
II. Promover la participación de las comunidades beneficiarias en su destino,
aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, contro l ,
seguimiento y evaluación de las obras y a cciones que se vayan a realizar;
III. Informar a sus habitantes, al término de cada ejercicio, sobre los resultados
alcanzados;
IV. Proporcionar a la Secretaría de Desarrollo Social, la información que sobre
la utilizaci ón del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social le
sea requerida. En el caso de los Municipios lo ha rán por conducto de los
Estados; y
V. Procurar que las obras que realicen con los recursos de los Fondos sean
compatibles con la preservación y pro tección del medio ambiente y que
impulsen el desarrollo sustentable.

1

ANEXO 3

INDICE NACIONAL DE CORRUPCIÓN Y BUEN GOBIERNO
2005

ENTIDAD FEDERATIVA INCBG
1 Querétaro 2.0
2 Chiapas 2.8
3 Baja California Sur 4.8
4 Sonora 5.2
5 Guanajuato 5.2
6 Zacatecas 5.3
7 Nayarit 5.7
8 Aguascalientes 6.2
9 Coahuila 6.5
10 San Luis Potosí 6.6
11 Sinaloa 6.6
12 Yucatán 6.7
13 Tamaulipas 6.8
14 Baja California 6.9
15 Colima 7.0
16 Jalisco 7.2
17 Chihuahua 7.4
18 Campeche 7.8
19 Oaxaca 8.1
20 Nuevo León 9.3
21 Quintana Roo 9.4
22 Tlaxcala 10.0
23 Michoacán 10.8
24 Ve racruz 10.8
25 Puebla 10.9
26 Morelos 11.0
27 Durango 11.1
28 Guerrero 11.1
29 Hidalgo 11.4
30 Estado de México 13.3
31 Tabasco 13.6
32 Distrito Federal 19.8
NACIONAL 10.1

Transparencia Mexicana (www.transparenciamexicana.org.mx/ENCBG)

ANEXO 4
Población 1
República Mexicana Año 2007 2
Ubicación
por
presupuesto Año 2008 3 2007
Ubicación
per cápita 2008
Total 103,263,388 28,022,800,910 30,647,159,153
Aguascalientes 1 065 416 28 106,456,897 29 117,286,372 99.92 27 110.09
Baja California 2 844 469 30 206,275,947 27 225,493,676 72.52 30 79.27
Baja California Sur 512 170 24 43,377,658 31 47,512,528 84.69 29 92.77
Campeche 754 730 8 270,532,743 22 296,575,943 358.45 11 392.96
Coahuila de Zaragoza 2 495 200 29 227,299,326 26 250,138,435 91.09 28 100.25
Colima 567 996 25 68,709,967 30 75,636,036 120.97 25 133.16
Chiapas 4 293 459 2 3,194,287,463 1 3,480,427,564 743.99 2 810.63
Chihuahua 3 241 444 23 577,037,780 14 628,939,598 178.02 19 194.03
Distrito Federal 8 720 916 32 N.A. – N.A. –
Durango 1 509 117 15 457,394,402 18 499,162,845 303.09 13 330.76
Guanajuato 4 893 812 14 1,412,865,378 8 1,544,236,483 288.70 14 315.55
Guerrero 3 115 202 1 2,189,252,808 6 2,384,559,091 702.76 3 765.46
Hidalgo 2 345 514 5 908,139,763 10 994,876,959 387.18 8 424.16
Jalisco 6 752 113 27 896,952,473 11 982,358,888 132.84 24 145.49
México 14 007 495 21 2,314,050,735 4 2,541,227,092 165.20 22 181.42
Michoacán de Ocampo 3 966 073 10 1,458,942,770 7 1,595,468,091 367.86 10 402.28
Morelos 1 612 899 20 323,157,010 20 355,294,007 200.36 18 220.28
Nayarit 949 684 12 238,111,379 24 260,746,449 250.73 15 274.56
Nuevo León 4 199 292 31 270,360,528 23 296,611,920 64.38 31 70.63
Oaxaca 3 506 821 3 2,699,042,570 3 2,938,817,562 769.66 1 838.03
Puebla 5 383 133 7 2,200,780,682 5 2,409,327,937 408.83 5 447.57
Querétaro de Arteaga 1 598 139 17 377,786,815 19 413,354,424 236.39 16 258.65
Quintana Roo 1 135 309 19 198,762,747 28 217,812,735 175.07 21 191.85
San Luis Potosí 2 410 414 6 982,067,416 9 1,074,609,459 407.43 6 445.82
Sinaloa 2 608 442 18 457,787,845 17 502,770,146 175.50 20 192.75
Sonora 2 394 861 26 271,601,908 21 298,474,784 113.41 26 124.63
Tabasco 1 989 969 9 752,250,691 12 823,867,378 378.02 9 414.01
Tamaulipas 3 024 238 22 458,766,762 16 503,590,470 151.70 23 166.52
Tlaxcala 1 068 207 16 233,778,000 25 257,299,710 218.85 17 240.87
Veracruz de Ignacio de la Llave 7 110 214 4 3,095,138,279 2 3,390,207,550 435.31 4 476.81
Yucatán 1 818 948 11 592,870,005 13 651,832,806 325.94 12 358.36
Zacatecas 1 367 692 13 538,962,163 15 588,642,215 394.07 7 430.39 1Fuente: Estimaciones de CONAPO con base en el II Conteo de Población y Vivienda 2005 y Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2005
Población por estado 2005 y grado de marginación; Presupuesto FAISM 2007 y 2008
2Fuente: Presupuesto de Egresos de la Federación 2007https://www.shcp.gob.mx/3Fuente: Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2008
Lugar
marginación
en el contexto
nacional1
https://www.shcp.gob.mx/
Presupuesto FAISM FAISM per capita
(IV Trimestre); https://www.conapo.gob.mx/publicaciones/margina2005/AnexoA.xlsConsulta en mayo 2007
1

ANEXO 4
43,377,658 Baja California Sur
68,709,967 Colima
106,456,897 Aguascalientes
198,762,747 Quintana Roo
206,275,947 Baja California
227,299,326 Coahuila de Zaragoza
233,778,000 Tlaxcala
238,111,379 Nayarit
270,360,528 Nuevo León
270,532,743 Campeche
271,601,908 Sonora
323,157,010 Morelos
377,786,815 Querétaro de Arteaga
457,394,402 Durango
457,787,845 Sinaloa
458,766,762 Tamaulipas
538,962,163 Zacatecas
577,037,780 Chihuahua
592,870,005 Yucatán
752,250,691 Tabasco
896,952,473 Jalisco
908,139,763 Hidalgo
982,067,416 San Luis Potosí
1,412,865,378 Guanajuato
1,458,942,770 Michoacán de Ocampo
2,189,252,808 Guerrero
2,200,780,682 Puebla
2,314,050,735 México
2,699,042,570 Oaxaca
3,095,138,279 Veracruz de Ignacio de la Llave
3,194,287,463 Chiapas
28,022,800,910 Total
Distrito Federal
2

ANEXO 5
PRESUPUESTO FAIS EN ORDEN ASCENDENTE
Baja California Sur 49,360,102.00 $
Colima 78,186,125.00 $
Aguascalientes 121,138,936.00 $
Quintana Roo 226,175,179.00 $
Baja California 234,724,564.00 $
Coahuila 258,647,390.00 $
Tlaxcala 266,019,572.00 $
Nayarit 270,950,591.00 $
Nuevo León 307,647,392.00 $
Campeche 307,843,368.00 $
Sonora 309,059,977.00 $
Morelos 367,725,319.00 $
Querétaro 429,889,412.00 $
Durango 520,476,106.00 $
Sinaloa 520,923,811.00 $
Tamaulipas 522,037,736.00 $
Zacatecas 613,293,312.00 $
Chihuahua 656,620,141.00 $
Yucatán 674,635,873.00 $
Tabasco 855,997,600.00 $
Jalisco 1,020,655,977.00 $
Hidalgo 1,033,386,166.00 $
San Luis Potosí 1,117,509,577.00 $
Guanajuato 1,607,721,186.00 $
Michoacán 1,660,153,357.00 $
Guerrero 2,491,184,351.00 $
Puebla 2,504,302,096.00 $
México 2,633,193,827.00 $
Oaxaca 3,071,281,941.00 $
Chiapas 3,364,828,702.00 $
Veracruz 3,522,005,324.00 $
1