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Report on the exercise of the right of assembly

1 INFORME DEFENSORIAL N° 46-DP-2000

I. ANTECEDENTES

Primero. Expediente N° 198-A/DP-DC, sobre el ejercicio del derecho de reunión,
libre expresión y participación ciudadana a través de reuniones y manifestaciones
públicas que acumula el Defensor Especializado en Asuntos Constitucionales las
diversas actuaciones defensoriales llevadas a cabo desde el 28 de mayo del presente.

Segundo. Desautorización de un mitin por la autoridad política en la ciudad de
Trujillo. El 7 de junio del presente año el jefe del comando de campaña del partido
político “Perú Posible”, señor Luis Antonio Rodríguez Silvestre, comunicó al
Subprefecto de la provincia de Trujillo, señor Sergio Sánchez Kong, que el 9 de junio
a partir del
medio día se realizaría un mitin en la Plaza de Armas de esa ciudad, convocado por
dicho partido. Con tal efecto, solicitó a dicho funcionario las garantías y el resguardo
policial correspondientes.

El mismo día 7, a través de la Resolución Subprefectural N° 001-2000-0302/P-LLIB/S-
TRU, el Subprefecto de Trujillo “autorizó” el mitin para el día solicitado “a partir de las
12.00 m a 15.00 horas”, indicando que el horario no podría ser variado, “bajo
responsabilidad”, y que al término del mitin, éste se disolvería ordenada y
pacíficamente. Indicaba, además, que los representantes del partido se
responsabilizarían de que los participantes no porten armas de fuego ni objetos
contundentes. No obstante ello, el 9 de junio el Prefecto de La Libertad, señor
Alejandro Chang Sotero, “desautorizó” la referida manifestación a través de la
Resolución Prefectural N° 019-2000-0302/P-LIB, revocando la resolución
subprefectural, hecho que fue notificado por vía notarial.

Del texto de esta última resolución se desprende que el referido funcionario trataba de
impedir el desarrollo de la manifestación política porque consideraba que al anunciarla
como parte del proceso electoral, estaba cuestionando la legitimidad del mismo, lo que
en opinión del Prefecto la colocaba fuera del marco de la ley y la Constitución. Según
la referida resolución prefectural “la autorización para la concentración y mitin en la
plaza de armas de Trujillo solicitada por el partido político Perú Posible, en base a
cuestionar la legitimidad y legalidad del proceso, sosteniendo que el proceso aun no
ha terminado y sigue la campaña electoral, contraviene expresamente las leyes
pertinentes y el acto electoral en sí”, pues el proceso electoral ha concluido con la
proclamación de los congresistas y del Presidente de la República por el Jurado
Nacional de Elecciones. Además, en la resolución prefectural se consideraba que el
responsable de la comunicación del mitin no había acreditado su condición legal.

Tercero. Los hechos del día 9 de junio en la ciudad de Trujillo y la demanda de
amparo presentada.- El día programado para la manifestación de “Perú Posible”,
personal de la Policía Nacional, amparándose en la resolución prefectural, en horas de

2 la mañana intentó impedir por la fuerza la instalación del escenario donde se realizaría
el mitin. Los encargados de construirlo, que contaban con la resolución de la
Subprefectura, trataron de continuar con su tarea siendo apoyados por personas que
se encontraban en el lugar. Ante esta situación, los efectivos de la Policía Nacional allí
presentes optaron por lanzar bombas lacrimógenas a la plaza, provocando el retiro
momentáneo de quienes oponían resistencia a la actitud policial. El elevado número
de bombas lacrimógenas afectó la integridad de las personas que permanecían en la
plaza de armas y sus alrededores, incluso niños y niñas del colegio primario Pedro M.
Ureña, “Centro Viejo”, y obligó al cierre de oficinas y establecimientos comerciales.
Además, se registraron cinco casos de personas con lesiones en la cabeza.

Ante esta situación, y previendo una escalada de violencia, la Representante del
Defensor del Pueblo en la ciudad de Trujillo inició una labor de mediación con el
personal policial logrando que aceptaran retirarse. De acuerdo a la información
proporcionada a la Representante Defensorial en la misma Prefectura de La Libertad,
el Prefecto que dictó la resolución que originó estos sucesos había partido a Lima
poco después de suscribirla.

Paralelamente, el jefe del Comando de Campaña de “Perú Posible” en Trujillo
interpuso una demanda de amparo contra la decisión de la indicada autoridad política
para garantizar sus derechos de expresión y reunión reconocidos por los incisos 4) y
12) del artículo 2° de la Constitución. Tres días después, el 12 de junio, el Primer
Juzgado Civil de Trujillo declaró improcedente la demanda por considerar que ya no
tenía objeto pronunciarse sobre ella al haberse llevado a cabo las manifestaciones en
cuestión.

Cuarto. Hechos similares ocurridos en otras ciudades.-

a) Iquitos, 28 de mayo. Con ocasión de diversas manifestaciones de protesta
motivadas por el cuestionamiento a la realización de la segunda vuelta electoral, la
Policía Nacional del Perú, utilizando como argumento la realización de
manifestaciones violentas en algunas zonas periféricas de la ciudad, dispersó otras
que se desarrollaban pacíficamente, incluso desde tempranas horas de la mañana,
como la que se encontraba en la plaza 28 de Julio. Para ello utilizó
indiscriminadamente gases lacrimógenos, afectando considerablemente la integridad
física de los vecinos de la referida plaza. Esta actuación desproporcionada de la
Policía Nacional se reprodujo en otras zonas de la ciudad ante diversas reuniones, al
punto que gran parte de la ciudad terminó afectada por los gases lacrimógenos.

b) Arequipa, 28 de mayo. Al término de la votación se produjeron varias detenciones
arbitrarias. Algunos de los afectados manifestaron haber sido detenidos por efectivos
policiales cuando transitaban por calles aledañas a la plaza de armas. Una de las más
graves denuncias registradas fue la de la señora Luz Marina Rodríguez Gonzáles
quien señaló que fue detenida por miembros de la Policía Nacional mientras esperaba
un vehículo de transporte público para retornar a su domicilio, siendo víctima de
golpes en el rostro y en el vientre por parte de los efectivos policiales que la
intervinieron. De acuerdo a los hechos advertidos por la Representación Defensorial
de Arequipa, en los días siguientes la Policía Nacional dispuso el impedimento de

3 reuniones de más de tres o cuatro personas en la plaza de armas, llegando a desalojar
incluso a los turistas que transitaban por dicho lugar.

c) Huancayo, 28 de mayo. Igualmente, al término de votación, gran cantidad de
personas, principalmente jóvenes, empezaron a recorrer las calles céntricas de esta
ciudad protestando por el resultado de las elecciones. Se generó un clima de tensión
que dio paso a actos de violencia contra bienes públicos y privados. En ese contexto,
se produjo la intervención de los miembros de la Policía Nacional, quienes no se
limitaron a la dispersión de los manifestantes y al arresto de los responsables de los
actos de violencia producidos, sino que procedieron a realizar detenciones
indiscriminadamente, en diversas calles de la ciudad, incluso en zonas alejadas a los
hechos que motivaron su intervención. De esta manera, se afectó a personas ajenas a
tales hechos, incluidos transeúntes al margen de las movilizaciones.

d) Lima, 27 de junio. Con motivo de la visita de la misión de la Organización de
Estados Americanos, personal de la Policía Nacional dispersó violentamente a grupos
de ciudadanas y ciudadanos que trataron de realizar una manifestación pacífica en las
inmediaciones del Swiss Hotel, ubicado en el distrito de San Isidro, donde se alojó
dicha misión. Al final de la tarde, cuando habían logrado atravesar un cerco policial
tendido alrededor del Swiss Hotel, alrededor de 300 mujeres encabezadas por la
esposa del dirigente opositor Alejandro Toledo, fueron agredidas por el personal
asignado a la custodia del hotel mediante el uso indiscriminado de bombas
lacrimógenas, no existiendo justificación razonable para ello pues se trataba de una
manifestación pacífica. Los gases lacrimógenos se expandieron incluso hasta dos
cuadras más allá de donde se había concentrado el grupo de mujeres, afectando a los
transeúntes y residentes de la zona, entre los que se incluyen legaciones diplomáticas
de países vecinos.

Poco después, grupos de jóvenes empezaron a concentrarse en las cercanías de la
Facultad de Derecho de la Universidad San Martín de Porras, a tres cuadras del Swiss
Hotel, con la intención de desarrollar una vigilia pacífica en sus alrededores. Para ello
habían preparado números musicales y actividades culturales, por lo que contaban
con instrumentos, equipos de sonido, recipientes con café, fiambre, y ropa adecuada
para pasar la noche a la intemperie. Con estos implementos, los jóvenes pretendían
dirigirse a la iglesia la Virgen del Pilar, a una cuadra y media del hotel. Sin mediar
ninguna situación que lo justificara, los efectivos policiales empezaron a disparar
cartuchos lacrimógenos a los manifestantes, en mayor cantidad que a las mujeres de
la reunión anterior, llegando incluso hasta el parque Castilla, a cinco cuadras del hotel.
Asimismo, se dispararon gases directamente contra el local del Foro Democrático, que
afectaron a quienes estaban en su interior. Debe indicarse que los cartuchos eran
disparados en diversas direcciones y en ocasiones, directamente hacia los
manifestantes.

Como resultado de lo anterior, algunos manifestantes se reagruparon en las esquinas
de la avenida Javier Prado, lo que a su vez generó nuevos disparos de bombas
lacrimógenas que afectaron varias calles paralelas a dicha avenida en el distrito de
Lince. Esta situación se prolongó por varias horas, hasta que los que participaban en
la manifestación decidieron retirarse. Conviene destacar que algunos de los

4 manifestantes, al igual que los comisionados de la Defensoría del Pueblo que se
presentaron en el lugar de los hechos, intentaron en varias oportunidades dialogar con
los representantes de la Policía Nacional, pero éstos se negaron a hacerlo.

Al día siguiente similar reacción se produjo ante una marcha pacífica de universitarios
que se dirigía por la avenida Arequipa hacia el Swiss Hotel en horas de la tarde. Los
manifestantes fueron violentamente dispersados aun antes de llegar a la avenida
Javier Prado. Más tarde, en la madrugada del 29 de junio, otro grupo proveniente del
mitin que el señor Alejandro Toledo había presidido en la plaza San Martín, trataron de
atravesar el cordón policial que se había tendido alrededor del Swiss Hotel utilizando
fierros y lanzando piedras contra los efectivos policiales, lo que provocó la respuesta
de éstos. Como en las anteriores ocasiones la reacción policial se extendió hasta
muchas cuadras más allá del referido hotel, afectando a terceras personas ajenas a
los iniciales actos de violencia, transeúntes y vecinos de la zona.

Quinto. Trascendencia general de los casos planteados y principales
actuaciones de la Defensoría del Pueblo.- La Defensoría del Pueblo es un órgano
constitucional autónomo encargado de la protección y promoción de los derechos
constitucionales de la persona y la comunidad, conforme lo dispone el artículo 162° de
la Constitución. En ese sentido, la vigencia del derecho de reunión –y de
manifestación como una de sus expresiones– constituye un tema de especial
preocupación para nuestra institución, así como el respeto de la integridad de las
personas. De esta forma, desde el 11 de junio de 1998 hasta el presente, la
Defensoría del Pueblo viene realizando labores de acompañamiento y mediación entre
manifestantes y funcionarios responsables de la garantía del orden interno, habiendo
participado en la ciudad de Lima, en la observación de hasta 40 manifestaciones, de
diverso tipo. En muchas de estas ocasiones lo ha hecho a pedido de las autoridades
responsables de la Sétima Región de la Policía Nacional del Perú, con el ánimo de
propiciar un mayor acercamiento entre los ciudadanos y los custodios del orden,
conducente al legítimo ejercicio de los derechos constitucionales con pleno respeto al
orden, la seguridad y tranquilidad pública, así como a la propiedad pública y privada.
Siguiendo la línea de trabajo establecida y en uso de las facultades defensoriales
“para proseguir, de oficio o a petición de parte cualquier investigación conducente al
esclarecimiento de los actos y resoluciones de la Administración Pública y sus agentes
que, implicando el ejercicio ilegítimo, defectuoso, irregular, moroso, abusivo o
excesivo, arbitrario o negligente, de sus funciones, afecte la vigencia de los derechos
constitucionales y fundamentales de la persona y de la comunidad” (inciso 1 del
artículo 9º de la Ley N° 26520), la Defensoría del Pueblo intervino ante los
acontecimientos producidos el 28 de mayo en Arequipa, Huancayo e Iquitos, 9 de junio
en Trujillo y el 27 de junio en Lima, tratando de un lado de mediar esos mismos días y
los posteriores con las autoridades responsables, en diversos niveles; y del otro,
solicitando información para las correspondientes investigaciones.

Así, en Iquitos se coordinó con el jefe de la Policía Nacional responsable de la
seguridad de la Plaza 28 de Julio y luego se llevó a cabo una reunión con el Prefecto
de Loreto, Marciano Riva Oyarce, buscando flexibilizar la respuesta policial ante las
manifestaciones populares. Sin embargo, y a pesar de la buena disposición mostrada
ante los representantes defensoriales, la Policía Nacional usó la fuerza más tarde de

5 forma indiscriminada y desproporcionada. Posteriormente, se ofició al fiscal superior
encargado de la gestión de gobierno del Distrito Judicial de Maynas, al Prefecto de
Loreto y al jefe de la V Región Policial, entre otros altos funcionarios de la región,
remitiéndoles el informe defensorial que sobre lo ocurrido se elaboró y exhortándolos a
tomar las medidas necesarias para el resguardo de los derechos de reunión y la
libertad e integridad personal que les competan. Hasta el momento no se ha obtenido
respuesta alguna.

Respecto a la denuncia sobre atentados a la integridad de la señora Luz Marina
Rodríguez, la Representación Defensorial de Arequipa, luego de la investigación
respectiva puso los hechos en conocimiento de la segunda fiscalía provincial penal. El
representante del Ministerio Público concluyó en que había responsabilidad penal en
uno de los suboficiales involucrados por la comisión del delito de lesiones y abuso de
autoridad y formuló la correspondiente denuncia ante el Tercer Juzgado Especializado
en lo Penal de Arequipa.

En Huancayo, como en otras ciudades, la Representación Defensorial intervino ante
los responsables de las dependencias policiales para velar y garantizar por el pleno
respeto de los derechos de humanos de los detenidos, logrando la liberación de
algunos el mismo día, y la de los demás el día siguiente, inmediatamente después de
habérseles practicado el respectivo reconocimiento médico legal.

Ante las actuaciones policiales efectuadas durante las manifestaciones públicas
realizadas el 28 de mayo, especialmente en las ciudades de Arequipa, Chimbote,
Huaraz, Huancayo, Iquitos y en el centro de Lima, el Defensor del Pueblo remitió el
Oficio Nº DP-2000-659 de 28 de mayo del 2000 al General de Policía Fernando
Dianderas Otone manifestando su preocupación por la desproporcionada actuación
policial. Dicha comunicación hasta el momento no ha sido respondida.

Por su parte, en la ciudad de Trujillo, además de la labor de persuasión realizada con
los efectivos policiales destacados para impedir el mitin del líder de “Perú Posible”, la
Representación Defensorial con sede en esa ciudad se dirigió al General PNP Ítalo
Osorio Berrospi, jefe de la Tercera Región Policial, mediante el oficio N° 73-2000-
DP7TR-SE, recordándole el deber de su institución de respetar los derechos
fundamentales y de limitar el uso de la fuerza a los casos estrictamente necesarios y
de manera proporcional al logro de sus objetivos constitucionales. Asimismo, dirigió el
oficio 71-2000-DP/TR-SE al señor César Morgan Alcalde, Director General de
Gobierno Interior del Ministerio del Interior, solicitándole que declare la nulidad de la
Resolución Prefectural 019-2000-0302/P-LIB. Una exhortación del mismo tipo se hizo
al Prefecto de La Libertad, Alejandro Chang Sotero, mediante oficio N° 72-2000-
DP/TR-SE.

El Defensor del Pueblo trató de comunicarse con el viceministro del Interior, Rizal
Bragagnini, a fin de darle a conocer la irregular situación producida por la conducta de
los funcionarios responsables del orden interno en Trujillo. Finalmente, el Defensor
Especializado en Asuntos Constitucionales envió el oficio N° DP-DC-2000-032 al
Viceministro del Interior, en seguimiento de la comunicación anterior. Cabe indicar que
dada la urgencia del caso, se trató de hacer las coordinaciones necesarias ese mismo

6 día pero ninguna de las autoridades competentes fue encontrada en su puesto, ni en
la mañana ni en la tarde del día 9 de junio. Por lo demás, no se dio respuesta a las
solicitudes planteadas incumpliéndose el deber de cooperación exigible a los
funcionarios públicos en virtud del artículo 161° de la Constitución y el artículo 16° de
la Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley N° 26520.

En Lima, los comisionados de la Defensoría del Pueblo en todo momento trataron de
persuadir a los agentes policiales, sin éxito. Estos se negaron a identificarse y en un
primer momento a señalar quién era el oficial al mando del operativo. Posteriormente,
el Adjunto del Defensor del Pueblo para la Administración Estatal logró entrevistarse
con el General PNP Humberto Fernandini Maraví, responsable de la custodia del
Swiss Hotel. Este oficial en todo momento desoyó las recomendaciones que se le
hicieron, desconociendo la autoridad de la Defensoría del Pueblo así como sus propios
deberes legales y constitucionales, llegando incluso a amenazar con detener al
Adjunto defensorial allí presente. Cabe indicar que en la madrugada del 29 de junio el
General PNP Fernandini accedió a dialogar con los comisionados de la Defensoría del
Pueblo lográndose un compromiso inicial. Pese a ello ante los conatos de violencia
producidos, se dio paso a una fuerte represión policial. Estas actitudes han sido
materia de un pedido de información al referido oficial, en su calidad de jefe de Estado
Mayor de la VII Región Policial, por el Adjunto para los Derechos Humanos y las
Personas con Discapacidad, mediante oficio Nº DP/DDHH-2000-200, del 6 de julio del
2000. Mediante el Oficio Nº 629-2000-VII-RPNP/SEC de fecha 12 de julio el General
PNP Alfonso Villanueva Chirinos solicitó a la Defensoría del Pueblo copia de las actas
formuladas por sus representantes durante las movilizaciones efectuadas los días 27 y
28 de junio. El Defensor del Pueblo a través del Oficio Nº DP-00-777 de 17 de julio le
remitió copia del acta de información de los referidos sucesos elaborada por el Adjunto
para la Administración Estatal y Jefe del Turno de Emergencia de la Defensoría
durante la semana que ocurrieron los sucesos.

Sexto. Convocatoria a manifestaciones con motivo de las Fiestas Patrias del
presente año.- Por diferentes medios, diversas organizaciones y personas se
encuentran anunciando reuniones públicas con motivo de las ceremonias que
conmemoran la independencia del Perú, que en este año coinciden con la
inauguración de un nuevo período gubernamental. Entre estas actividades resalta la
denominada “Marcha de los cuatro suyos”, anunciada para los días 26, 27 y 28 de julio
del 2000 con el fin de expresar colectivamente la oposición de un sector de la
población a los resultados electorales.

II. ANÁLISIS

Primero. La manifestación política como expresión de los derechos de
participación política y de reunión. La vigencia del derecho de reunión y
manifestación es esencial para la existencia de un Estado democrático, pues permite a
las personas la libre expresión de sus ideas y opiniones, en especial de naturaleza
política. Así lo reconocen tanto la Declaración Universal de Derechos Humanos
(artículo 20°), la Declaración Americana de Derechos y Deberes del Hombre (artículo
27°), el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (artículo 21°) y la

7 Convención Americana sobre Derechos Humanos (artículo 15°). En el Perú, el artículo
2° inciso 12) de la Constitución de 1993 precisa que toda persona tiene derecho:

“A reunirse pacíficamente sin armas. Las reuniones en locales privados o
abiertos al público no requieren aviso previo. Las que se convocan en plazas y
vías públicas exigen anuncio anticipado a la autoridad, la que puede prohibirlas
solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad públicas”.

El derecho de reunión, interpretado a la luz de los documentos internacionales antes
citados, puede ser entendido a partir de los siguientes elementos:

a) Es un derecho subjetivo de ejercicio colectivo que consiste en la facultad de un
número indeterminado de personas para agruparse de manera concertada, sin
necesidad de autorización previa, en forma pacífica y sin armas, de modo temporal, en
un lugar determinado, para una finalidad lícita. Así por ejemplo, no estaría
comprendida una manifestación cuyo único fin sea causar daños a bienes públicos o
privados, o causar desorden en la sala de sesiones del Congreso de la República u
otro lugar donde las autoridades públicas ejercen sus funciones, conductas tipificadas
como delitos en los artículos 205º y 375º del Código Penal, respectivamente.

b) La manifestación, es una de las modalidades del derecho de reunión, que se lleva a
cabo en las vías públicas; normalmente implica desplazamientos, y su fin principal es
expresar determinadas opiniones e ideas. Una forma de esta manifestación se
presenta cuando se realiza un mitin político, lo cual vincula a este derecho con los de
expresión y participación política. Este criterio ya ha sido desarrollado en otros
ordenamientos, como el español, donde el Tribunal Constitucional ha sostenido, en la
sentencia 85/1988 del 28 de abril, que “el derecho de reunión es una manifestación
colectiva de la libertad de expresión (…) constituyendo por tanto un cauce del principio
democrático participativo”.

c) Las reuniones políticas que se realizan en plazas y vías públicas no requieren de
una autorización previa pues basta con el anuncio anticipado a la autoridad
competente.

d) A tal efecto, las reuniones deben ser efectivamente pacíficas, es decir, no debe
haber una alteración del orden público por parte de quienes la llevan a cabo,
excluyéndose el uso de armas e incluyéndose el compromiso de respetar lal propiedad
pública y privada así como la tranquilidad ciudadana. Conforme lo señala la
Constitución, tales reuniones sólo puedan ser prohibidas por “motivos probados de
seguridad o sanidad públicas”. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Constitucional
de Colombia puede aportar elementos para precisar este aspecto, cuando en su
sentencia T-456, del 14 de julio de 1992 indica que “estos criterios deben estar
dirigidos exclusivamente a evitar amenazas graves e inminentes. Por lo general, es
insuficiente un peligro eventual y genérico, un simple temor o una sospecha. La
naturaleza del derecho de reunión, en sí mismo conflictivo, no puede ser la
causa justificativa de normas limitativas del mismo. No se puede considerar el
derecho de reunión y manifestación como sinónimo de desorden público para
restringirlo per se.”

8 En consecuencia, a juicio de la Defensoría del Pueblo se vulnera este derecho cuando
se dificulta que las personas convocadas asistan a dichas reuniones estableciendo
cercos policiales o no se permite o se dificulta que los organizadores puedan expresar
libremente sus opiniones al impedir a los asistentes escucharlos mediante la
propagación de ruidos molestos o la realización de contramanifestaciones. Sobre el
punto, resulta de utilidad conocer los alcances de la sentencia 66/1995 del Tribunal
Constitucional español, la cual, al examinar un caso en que se discutían los límites de
la libertad de reunión, sostuvo que “en una sociedad democrática el espacio urbano no
es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio de participación”.

Segundo. El anuncio anticipado de una reunión a la autoridad no constituye una
autorización previa.-. Al ser un derecho individual de ejercicio colectivo, puede
requerir la participación de quienes garantizan el orden interno si se realizan en
plazas, vías públicas u otros lugares abiertos, en la medida en que sea necesario
contar con su presencia para el resguardo de la seguridad de los manifestantes y de
los demás transeúntes. Precisamente, por ello la Constitución faculta a las autoridades
competentes a “prohibirlas solamente por motivos probados de seguridad o de sanidad
públicas”.

Esto explica el sentido del anuncio anticipado al que se refiere la norma constitucional.
Se trata de un auxilio privado a la función pública, para que los encargados del orden
interno puedan tomar las previsiones necesarias para garantizar el pleno ejercicio del
derecho de reunión así como proteger los bienes y derechos de las personas. En ésa
dirección, es útil conocer el pronunciamiento de la Corte Constitucional de Colombia,
en la sentencia T-456, del 14 de julio de 1992, cuando señaló que “Es importante
señalar, que la finalidad del aviso previo, (…) no puede ser la de crear una base
para que la reunión o la manifestación sea prohibida. Tiene por objeto informar a las
autoridades para que tomen las medidas conducentes a facilitar el ejercicio del
derecho sin entorpecer de manera significativa el desarrollo normal de las
actividades comunitarias”. Asimismo, el criterio seguido por el Tribunal Constitucional
español en la sentencia 115/1987 de 7 de julio, aporta importantes elementos al
considerar que la libertad de reunión sin autorización se integra en el contenido
esencial del derecho, el cual quedaría desnaturalizado al imponerse la necesidad de
autorización administrativa.

La naturaleza propia de un aviso previo y no una autorización previa ha sido
desconocida por las normas que regulan las responsabilidades de las autoridades
políticas en el Perú. Éstas, contenidas básicamente en el Decreto Supremo N° 4-91-
IN, publicado el 15 de noviembre de 1991, indican que las prefecturas tienen entre sus
funciones la de “autorizar la realización de manifestaciones públicas convocadas con
fines políticos y sociales” (inciso 5 del artículo 15°). De manera similar, se expresan las
demás normas que en ese decreto regulan las atribuciones y funciones de las
Prefecturas y los Prefectos, así como de las Subprefecturas y Subprefectos,
respectivamente. Asimismo, el Manual de Procedimientos Operativos Policiales,
aprobado por Resolución Directoral N° 1184-96-DGPNP/EMG de 21 de marzo de 1996
al referirse al modo de intervención policial señala que “sólo permitirá la realización de
estos eventos cuando sean autorizados por las autoridades políticas”.

9 Por lo tanto, estas normas, así como el Texto Único de Procedimientos Administrativos
de la Dirección General de Gobierno Interior, aprobado por el Decreto Supremo N° 1-
2000-IN, publicado el 20 de abril del 2000, que establece el procedimiento de
“Autorización de garantías para concentraciones públicas” con tres días de evaluación
de la solicitud respectiva, resultan inconstitucionales al contradecir expresamente el
inciso 12) del artículo 2° de la Constitución que excluye cualquier tipo de autorización,
estableciendo simplemente una comunicación a la autoridad competente.

Adicionalmente, puede apreciarse que estos decretos supremos en la práctica
pretenden reglamentar la Constitución. A juicio de la Defensoría del Pueblo, la
regulación del ejercicio de los derechos fundamentales, como el de reunión, sólo
puede efectuarse por normas con nivel de ley y no por el Poder Ejecutivo, tal como por
ejemplo sucede en España con la ley orgánica 9/1983 de 15 de julio que regula dicho
derecho. Por lo demás, cabe indicar que conforme al artículo 30º de la Convención
Americana sobre Derechos Humanos, las restricciones al ejercicio de los derechos allí
reconocidos, como el derecho de reunión, “no pueden ser aplicadas sino conforme a
leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual
han sido establecidas.” En suma, “sólo la ley formal, entendida como lo ha hecho la
Corte, tiene aptitud para restringir el goce o ejercicio de los derechos reconocidos por
la Convención” (Opinión Consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos
6/86 del 9 de mayo de 1986).

En ese sentido, correspondería al Congreso de la República –y no al Poder Ejecutivo–
dictar una ley que precise las atribuciones de las autoridades para la protección del
derecho de reunión, y establezca ante quién se presenta la comunicación anticipada
de la reunión a realizarse y los plazos correspondientes tal como lo ha hecho para la
materia electoral la Ley N° 26859, Ley Orgánica de Elecciones (artículos 357º al 360º).
En efecto, dicha ley en su artículo 358º indica que cuando la reunión se convoque en
lugares de uso público, deberá darse aviso por escrito a la autoridad política con 48
horas de anticipación, indicando lugar, recorrido, fecha, hora y objeto de la actividad,
para el mantenimiento de las garantías respectivas.

Tercero. Ejercicio indebido de sus atribuciones por parte de la prefectura de La
Libertad.- La Resolución Prefectural N° 19-2000-0302/P-LLIB dispuso “Desautorizar al
(…) jefe del comando de campaña del Partido Político “Perú Posible” para llevar a
cabo un mitin en la plaza de armas de nuestra ciudad el día viernes 9 de junio del
presente año”. En la práctica, esta “desautorización” era una prohibición, y ni los
Prefectos ni ninguna otra autoridad pública pueden prohibir una reunión pública sino
es por motivos probados de seguridad o sanidad públicas. La gravedad del atentado
se confirma con los considerandos de la resolución, que inciden en cuestionar los
motivos por los que se convoca el mitin. De esta manera, se configura, además de una
contravención al inciso 12) del artículo 2° de la Constitución, una afectación a la
libertad de expresión de los manifestantes, protegida por el inciso 4) del mismo artículo
2°. En ese sentido, llama la atención las declaraciones públicas hechas por el Prefecto
de La Libertad anunciando que “las garantías serán suspendidas y denegadas para las
movilizaciones o marchas que se refieran al proceso electoral.” (La Industria, 15 de
junio del 2000). Esto denotaría un grave desconocimiento de las normas que delimitan
sus funciones, lo que dadas las negativas consecuencias sobre bienes jurídicos de

10 esta importancia, hace necesario un recordatorio de sus deberes legales al referido
funcionario, precisando los alcances de sus atribuciones y la función que le
corresponde desempeñar.

Cabe además cuestionar la falta de oportunidad de la resolución, al haberse emitido el
mismo día en que se iba a realizar la actividad programada, poco antes de que el
Prefecto partiera a Lima, dificultándose en gran medida su reconsideración y su
eventual control judicial.

Por otro lado, en relación al primer considerando de la resolución, que alude a la falta
de acreditación de la condición legal del señor Luis Antonio Rodríguez y que el
Prefecto de La Libertad ha resaltado en posteriores declaraciones periodísticas, debe
indicarse que la Constitución sólo exige una comunicación de la actividad a realizarse,
mas no requiere alguna acreditación especial de quien la realiza. Para la adecuada
función de la autoridad responsable, basta con conocer del lugar y tipo de reunión.
Incluso, las normas que regulan el anuncio anticipado no hacen mención alguna a
requisitos personales de quien hace el anuncio.

En definitiva, medidas restrictivas de esta naturaleza no sólo afectan derechos
fundamentales de primer orden, sino que además provocan situaciones de tensión y
hasta de violencia que ponen en peligro otros bienes jurídicos fundamentales.

Cuarto. Uso desproporcionado de la fuerza por parte de la Policía Nacional.- La
Policía Nacional del Perú es una institución con relevancia constitucional que “forma
parte de la estructura orgánica del Ministerio del Interior” (artículo 4º de la Ley Nº
27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú) y por tanto de la administración
pública (artículo 1º del Texto Único Ordenado de la Ley de normas generales de
procedimientos administrativos, aprobada por el Decreto Supremo Nº 2-94-JUS, así
como el artículo 20º del Decreto Legislativo Nº 757). Cumple funciones vinculadas
principalmente con el mantenimiento del orden interno, de acuerdo al artículo 166° de
la Constitución, en el marco del deber primordial del Estado de garantizar la plena
vigencia de los derechos humanos, según lo dispuesto por el artículo 44º de la
Constitución. En ese sentido, los miembros de la Policía Nacional deben observar en
su actuación las normas constitucionales y legales (inciso 1 del artículo 37º de la Ley
Nº 27238), y en consecuencia, los principios generales que rigen la actividad de la
administración pública. Entre otros, los de servicio al ciudadano (artículo 39º de la
Constitución en concordancia con el artículo 1º) y en consecuencia, el de
transparencia (inciso 5 del artículo 2º de la Constitución en concordancia con el
artículo 35º del Decreto Legislativo Nº 757), así como los principios de igualdad (inciso
2 del artículo 2º de la Constitución, en concordancia con el artículo 10º del Texto Único
Ordenado de la Ley General de Procedimientos Administrativos) y legalidad (artículo
45º de la Constitución en concordancia con el literal “a” del inciso 24 de su artículo 2º).
Esto implica el deber de los efectivos policiales de brindar información a los
ciudadanos sobre su identidad y las funciones específicas que desempeñan.

Adicionalmente a ello y dada la especial naturaleza de la función policial que implica el
uso de armas u otros artefactos y sustancias que pueden incidir directa y gravemente
en la vigencia la integridad y libertad personales, o el derecho de reunión, la Policía

11 Nacional del Perú se encuentra especialmente vinculada por los principios que rigen
las restricciones a estos derechos fundamentales. Estos principios son
fundamentalmente los de razonabilidad y proporcionalidad, ambos con expreso
reconocimiento constitucional en el artículo 200°, párrafo final, de la Constitución, así
como en el artículo 10° de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, Ley N° 27238, que
incorpora el artículo 3° del Código de conducta para funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley, el mismo que obliga a “usar la fuerza sólo cuando sea estrictamente
necesario (razonabilidad) y en la medida que lo requiera el desempeño de sus tareas
(proporcionalidad)”.

El principio de razonabilidad se encuentra relacionado con la finalidad que se persigue
con el uso de la fuerza contra las personas, así como con el supuesto que la habilita.
En ese sentido, el principio de razonabilidad obliga a la Policía Nacional a hacer uso
de la fuerza sólo para la consecución de fines legítimos en el marco de un Estado
democrático de derecho, es decir, que se fundamenten en razones de interés general,
como por ejemplo el mantenimiento del orden interno o la seguridad ciudadana.

Sin embargo, la Defensoría del Pueblo ha venido comprobando que diversos
miembros de la Policía Nacional no están cumpliendo con el principio de razonabilidad
en el uso de la fuerza. Así por ejemplo, el 28 de mayo del presente año en la ciudad
de Iquitos, luego de concluida la votación, la Policía Nacional disolvió violentamente,
disparando gran cantidad de gases lacrimógenos y utilizando un helicóptero que
volaba a baja altura, una manifestación que se desarrollaba en la plaza 28 de julio sin
que haya existido una situación de peligro concreto, real e inminente para el orden
público. Se utilizó como pretexto, la verificación de otras manifestaciones violentas que
se desarrollaban en zonas periféricas de la ciudad, lo cual no resulta razonable.

Similar situación se verificó el mismo día en la ciudad de Lima en los denominados
“plantones” efectuados por estudiantes universitarios en la plaza San Martín y en el
Paseo de los Héroes Navales. En efecto, en estos casos, a pesar de que los
estudiantes no portaban armas u objetos que pudieran usarse como tales, la policía
también recurrió al uso indiscriminado de gases lacrimógenos disolviendo estas
manifestaciones que consistían en la simple toma de posesión de determinados
espacios públicos para protestar.

Igualmente cuestionable fue el uso de abundantes gases lacrimógenos y violencia
física para dispersar a las personas que se encontraban preparando el escenario para
la manifestación de “Perú Posible” el día 9 de junio en la ciudad de Trujillo.

Asimismo, el día 27 de junio, en la ciudad de Lima, se verificó otra actuación policial al
margen de una situación objetiva de afectación del orden interno, cuando la Policía
Nacional volvió a utilizar una gran cantidad de bombas lacrimógenas contra
concentraciones que no configuraban ningún peligro para la seguridad pública. En
efecto, en las inmediaciones de las cuadras quinta y sexta de la avenida Javier Prado
y las calles paralelas correspondientes de las avenidas Jorge Basadre y Dos de Mayo,
entre los distritos de San Isidro y Lince, la Policía Nacional atacó primero a un grupo
de mujeres, entre ellas algunas de avanzada edad, y luego a un grupo de jóvenes, que
pretendían dirigirse pacíficamente hacia las inmediaciones del Swiss Hotel donde se

12 hospedaron los representantes de la Misión de la Organización de Estados
Americanos. Similar situación se produjo al día siguiente en horas de la tarde, cuando
miembros de la Policía Nacional dispararon bombas lacrimógenas contra estudiantes
universitarios que pacíficamente se desplazaban por las inmediaciones del cruce de
las avenidas Arequipa y Javier Prado.

Aunque la Policía Nacional no haya usado armas de fuego contra los manifestantes,
es reprobable que en los casos citados no existían indicios razonables que permitieran
concluir en la posibilidad cierta de actos de violencia, como la presencia de elementos
contundentes o la amenaza por parte de los manifestantes a la propiedad pública o
privada.

De otro lado, el principio de proporcionalidad obliga a la Policía Nacional a que cuando
haga uso de la fuerza, lo haga en la medida que ello sea necesario para neutralizar la
amenaza concreta a los bienes jurídicos que se pretenden garantizar. Por ejemplo,
constituyó una evidente medida desproporcionada dispersar con gases lacrimógenos
reuniones de ciudadanos y ciudadanas que se encontraban en fase de concentración.
Asimismo, no resulta proporcionado utilizar gases lacrimógenos y violencia frente a
agresiones verbales que en estos casos se produjeron como respuesta de un grupo de
ciudadanos y ciudadanas a la inicial intervención policial. Así fueron los ataques
policiales contra pequeños grupos de personas los días 28 de mayo en la plaza 28 de
julio de la ciudad de Iquitos, 9 de junio en la ciudad de Trujillo y 27 y 28 de junio en las
inmediaciones de las cuadras quinta y sexta de la avenida Javier Prado, en Lima.
Respecto a los sucesos ocurridos en la madrugada del 29 de junio en Lima, si bien el
uso de la fuerza pudo haber sido razonable en relación a los conatos de violencia
presentados, la respuesta policial fue claramente desproporcionada como lo muestra
el amplio radio de acción y el número de personas afectadas, muchas de ellas ajenas
a la manifestación.

La desproporción de este tipo de actuación no sólo se evidencia en función de la
situación que la motiva, sino también en función de la gravedad de los perjuicios que
genera a terceras personas. Así por ejemplo, en todos estos casos la Defensoría del
Pueblo recibió llamadas telefónicas de vecinos de los lugares donde se verificaron los
hechos solicitando intervenir ante la Policía Nacional para detener el uso de gases
lacrimógenos. En la ciudad de Iquitos, el día 28 de mayo, la Defensoría del Pueblo
constató que el número de personas ingresadas de emergencia presentando cuadros
de asfixia al Hospital de Apoyo Iquitos y al Hospital Regional, ascendió a 71, de las
cuales 50 eran menores de edad de entre 4 días de nacidos y 17 años. Los domicilios
de los agraviados consignados en el registro de emergencias muestran la magnitud
del daño ocasionado a la población que ni siquiera participó en las manifestaciones.
Un caso de particular gravedad fue el de la señora Marina González en Arequipa,
detenida cuando se encontraba esperando un vehículo de transporte público y luego
sometida a golpes por los efectivos policiales, hecho que fue debidamente
denunciado.

Todos estos casos muestran que actualmente diversos miembros de la Policía
Nacional vienen usando la fuerza contra ciudadanos y ciudadanas al margen de los
principios de razonabilidad y proporcionalidad que los vinculan. Ello no sólo tiene

13 consecuencias graves para los derechos fundamentales a la libertad y seguridad
personales, y a reunirse pacíficamente sin armas, sino que además deslegitima la
actuación de la Policía Nacional. Por lo demás, debería precisarse el uso adecuado de
los recursos públicos, dado el dispendio que se estaría haciendo de los cartuchos de
gases lacrimógenos. Esto debe motivar una investigación de la Inspectoría General,
órgano de control de la Policía Nacional, encargado del empleo adecuado de los
recursos de la institución (artículo 14º de la LOPN). Esta entidad debería investigar,
además de la razonabilidad de la cantidad de bombas empleadas, el tipo de artefactos
utilizados, dadas las afirmaciones de diversos testigos en el sentido de que los gases
que despedían producían efectos vomitivos o paralizantes, además de los
lacrimógenos.

Esto de ninguna manera significa avalar la comisión de actos violentos por parte de
participantes de las manifestaciones o de otros individuos confundidos entre ellas,
como ocurrió en la madrugada del 29 de junio en Lima con algunos de los
manifestantes en las inmediaciones del Swiss Hotel, o el 28 de junio en Trujillo,
cuando a comienzos de la noche grupos de personas trataron de quemar la puerta de
la Prefectura luego de quemar llantas en la vía adyacente, sin que se produjera
intervención policial alguna. Al respecto, debe recordarse que frente a la comisión de
actos como los descritos o ante su amenaza cierta e inminente, la Policía Nacional
tiene el deber de tomar medidas dirigidas a disuadir la generación de situaciones
violentas, y en caso de producirse conductas ilícitas (delito flagrante), de identificar a
los infractores y proceder a su detención.

Quinto. Incumplimiento del deber de colaboración con la Defensoría del Pueblo y
de identificación por parte de la Policía Nacional.- La omisión del deber de
colaboración con la Defensoría del Pueblo constituye una violación de lo dispuesto por
el artículo 161° de la Constitución y por el artículo 16° de la Ley N° 26520, Ley
Orgánica de la Defensoría del Pueblo. Esta institución en sus intervenciones para
garantizar el ejercicio del derecho de reunión y la integridad de las personas ha
verificado diversos supuestos en los cuales no se ha cumplido el deber de
cooperación. Así por ejemplo, ante la solicitud de información por parte de
comisionados defensoriales, sobre el nombre del oficial a cargo de los operativos
policiales o el tipo de acciones de prevención o control a desarrollar, los efectivos
policiales respondieron con evasivas o simplemente se negaron a brindar la
información requerida, aduciendo desconocerla. En la ciudad de Iquitos el día 28 de
mayo, el oficial al mando del operativo en la plaza 28 de julio se negó inicialmente a
brindar la información requerida, aunque luego cambió de actitud ante la insistencia de
los comisionados defensoriales.

El incumplimiento más grave sucedió el día 27 de junio en la ciudad de Lima, en las
inmediaciones de las cuadras 5 y 6 de la avenida Javier Prado y la cuadra 5 de la
avenida Jorge Basadre, en el distrito de San Isidro. Allí el comandante PNP Chávez
Ochoa, se negó a brindar información sobre el nombre del oficial a cargo del operativo,
indicando que la presencia policial en la zona obedecía a una operación “reservada”.
Asimismo, indicó a los comisionados defensoriales que dicho dato sería
proporcionado en la VII Región de la Policía Nacional. Sin embargo, en una
comunicación telefónica con dicha dependencia, un oficial de apellido Puelles informó

14 que tampoco tenían conocimiento de la información solicitada. De este modo, sólo por
la información brindada casualmente por un oficial que se encontraba en el lugar de
los hechos, los comisionados de la Defensoría del Pueblo lograron obtener el nombre
del oficial a cargo del operativo, es decir, el General PNP Humberto Fernandini Maraví.

Conviene destacar que el incumplimiento del General PNP Fernandini y del
Comandante PNP Chávez Ochoa de su deber de identificarse, lo es no sólo en
relación a la Defensoría del Pueblo, sino principalmente, frente a los ciudadanos y
ciudadanas. Esta obligación se deriva genérica y directamente de los principios de
transparencia de la actuación de la administración pública, y específicamente, del
deber de colaboración con la Defensoría del Pueblo. Asimismo, ella se sustenta en la
especial naturaleza de la función policial, esto es, en el uso de armas y otros
instrumentos que inciden de manera directa en los derechos fundamentales de las
ciudadanas y ciudadanos. Ello obliga a una especial responsabilidad en la actuación
policial, que no se ve favorecida con el ocultamiento de la identidad de los efectivos
policiales.

Incluso el Comandante PNP Chávez Ochoa, a la vista de un funcionario defensorial
retiró su placa identificatoria, evidenciando su voluntad de ocultar su identidad. Por su
parte, el General PNP Fernandini en todo momento y con agravios a los comisionados
defensoriales, se negó a identificarse señalando expresamente que su voluntad
prevalecía incluso sobre la ley, amenazando incluso con detener al Adjunto al
Defensor del Pueblo para la Administración Estatal. Estos hechos no se condicen ni
con la calidad de funcionarios públicos que ostentan los miembros de la Policía
Nacional, ni con las responsabilidades implicadas en los altos grados que ocupan en la
institución policial los policías mencionados. De esta manera se desconoce lo
dispuesto por el artículo 24° del Reglamento de régimen disciplinario de la PNP,
contenido en el Manual de reentrenamiento policial aprobado mediante Resolución
Directoral N° 480-94-DINST-ECAEPOL de 26 de setiembre de 1994, según el cual el
personal policial “En el ejercicio de sus funciones deberá usar obligatoriamente sus
símbolos de identificación y las insignias de autoridad y mando que le corresponden”.

Sexto. Ineficacia del proceso de amparo ante situaciones de urgencia e
importancia de una sentencia interpretativa que fije un criterio jurisprudencial y
evite que situaciones similares vuelvan a repetirse.- Ante la acción de amparo
planteada por el jefe del Comando de Campaña de “Perú Posible”, el juez del Primer
Juzgado Civil de Trujillo declaró improcedente la demanda, pues consideró que “el
mitin en referencia, como es de conocimiento público, si se llevó a cabo en la fecha
indicada, en la Plaza de Armas de esta localidad, lo cual implica que no se ha
configurado el supuesto fáctico alegado como fundamento de la acción de garantía
instaurada, cual es la supuesta conculcación de los derechos constitucionales
precisados”. La sentencia agregó que “aún cuando por efectos de la objetada
resolución administrativa no se hubiere llevado a cabo dicho mitin, es evidente que la
acción de amparo también habría seguido la misma suerte, con arreglo a lo previsto en
el artículo 6°, inciso primero, de la anotada ley, en tanto que la violación o amenaza de
violación de tales derechos se hubiese convertido en irreparable”. El 19 de junio dicha
sentencia fue apelada por la parte demandante.

15 Cabe anotar que si en el presente caso el demandante hubiese solicitado una medida
cautelar para obtener una tutela judicial urgente, ésta hubiera resultado ineficaz pues
no hubiera permitido que el mitin se realice debido a lo dilatado del procedimiento
previsto por la ley. En efecto, el artículo 31° de la Ley N° 23506, sobre hábeas corpus
y amparo, modificado por el Decreto Ley N° 25433, vigente desde abril de 1992,
establece que la solicitud presentada se pone en conocimiento del demandado por el
término de un día, con intervención del Ministerio Público. Con la contestación expresa
o ficta el juez resolverá dentro del plazo de dos días, dicha resolución puede ser
apelada en doble efecto ante la instancia superior, la que resolverá en el plazo de tres
días. De esta manera, ante una situación de manifiesta arbitrariedad como la
presentada que requería una reacción judicial inmediata, el proceso de amparo tal
como se encuentra actualmente regulado no constituye una vía procesal idónea pues
no garantiza una tutela judicial urgente a través de una medida cautelar que pudiera
evitar la consumación del daño.

No obstante ello, debido a la importancia del tema en controversia, la Defensoría del
Pueblo considera, sin que ello signifique una afectación de la independencia de la
función jurisdiccional, que sería particularmente relevante que en el presente caso
pudiera dictarse una sentencia interpretativa que, al margen de la decisión final sobre
el fondo de la controversia que adopte el Poder Judicial o de ser el caso del Tribunal
Constitucional, precise jurisprudencialmente los alcances del derecho de reunión, la
improcedencia de una “desautorización” administrativa y la necesidad de una tutela
judicial inmediata. De esta manera, el órgano jurisdiccional competente podría
establecer un criterio jurisprudencial pedagógico y orientador para las restantes
instancias judiciales y evitaría que hechos similares vuelvan a repetirse. Y es que
como lo ha reconocido el Tribunal Constitucional en diversas ocasiones, pese a que la
sentencia no pueda resolver el problema de fondo pues la agresión ya cesó o se volvió
irreparable, puede establecer criterios interpretativos sobre la materia. Así por ejemplo,
sucedió en las sentencias de fecha 5 de agosto de 1998 (Exp. N° 098-98-HC/TC), de
8 de febrero del 1998 (Expediente 666-96-HD/TC), del 13 de octubre de 1999 (Exp. N°
486-99-HC/TC) y del 2 de setiembre de 1999 (Exp. N° 145-99-AA/TC). Dichas
sentencias precisaron los alcances de la libertad individual, del derecho protegido por
el hábeas data y de aquellos tutelados por el amparo.

Cabe indicar que en otros ordenamientos, como el colombiano, la propia ley que
regula las acciones de amparo o tutela establece que “Si al concederse la tutela
hubieren cesado los efectos del acto impugnado, o éste se hubiera consumado en
forma que no sea posible restablecer al solicitante en el goce de su derecho
conculcado, en el fallo se prevendrá a la autoridad pública para que en ningún caso
vuelva a incurrir en las acciones u omisiones que dieron mérito para conceder la
tutela, y que, si procediere de modo contrario, será sancionada de acuerdo con lo
establecido en el artículo correspondiente de este Decreto, todo sin perjuicio de
las responsabilidades en que ya hubiere incurrido. El juez también prevendrá a la
autoridad en los demás casos en que lo considere adecuado para evitar la repetición
de la misma acción u omisión.” Como se ha visto con las sentencias citadas, la
naturaleza de la función jurisdiccional da pie a que los jueces puedan tomar decisiones
de este tipo en sus sentencias.

16 Siete. Posibles responsabilidades penales.- Algunas de las conductas descritas en
la presente resolución podrían dar origen a sanciones de índole penal, al haber
afectado gravemente bienes jurídicos que están en la base de nuestro ordenamiento,
como la libertad personal, la de reunión y el correcto desempeño de la función pública,
además de la integridad física. Efectivamente, la libertad de reunión se encuentra
penalmente protegida de las actuaciones arbitrarias de los funcionarios públicos,
mediante el artículo 167° del Código Penal, según el cual “El funcionario público que
abusando de su cargo no autoriza, no garantiza, prohibe o impide una reunión pública,
lícitamente convocada, será reprimido con pena privativa de la libertad no menor de
dos ni mayor de cuatro años e inhabilitación de uno a dos años conforme el artículo
36°, incisos 1, 2 y 3”. Estos últimos dispositivos se refieren a la privación de la función
que se ejercía, la incapacidad para desempeñar funciones públicas y la suspensión de
derechos políticos, respectivamente.

En el caso del Prefecto de La Libertad, la resolución que “desautorizó” el mitin del
partido “País Posible” podría configurar una conducta punible, al tratarse de una
resolución arbitraria no justificada en un motivo constitucionalmente admisible.
Eventualmente, el juez tendría que evaluar el aparente desconocimiento de la
normatividad constitucional por parte del citado Prefecto. Una apreciación similar
puede hacerse de la conducta del general PNP Fernandini de impedir las reuniones
pacíficas de mujeres y jóvenes en las cercanías del Swiss Hotel el día 27 de mayo.

Por lo demás, cualquier responsable de detenciones arbitrarias y de lanzamiento
indiscriminado de bombas lacrimógenas contra grupos de ciudadanos, podría ser
encausado por el delito de abuso de autoridad tipificado en el artículo 376° del Código
Penal, que indica que “El funcionario público que, abusando de sus atribuciones,
comete u ordena, en perjuicio de alguien, un acto arbitrario cualquiera, será reprimido
con pena privativa de libertad no mayor de dos años”. Por efecto del artículo 426°, este
delito trae consigo la pena de inhabilitación de uno a tres años, conforme a los incisos
1) y 2) del artículo 36° del Código Penal. Y es que como se señaló, dichas conductas
realizadas contra grupos de personas en manifestaciones pacíficas, al no representar
ninguna amenaza a bien jurídico alguno, constituirían actos arbitrarios, efectuados en
ejercicio de las funciones encomendadas a los respectivos funcionarios policiales.

De esta manera, sería aplicable el artículo 28º de la Ley Nº 26520, Ley Orgánica de la
Defensoría del Pueblo, que prescribe que “Cuando el Defensor del Pueblo en razón
del ejercicio de las funciones propias del cargo, tenga conocimiento de conductas o
hechos presumiblemente delictuosos, remitirá los documentos que lo acrediten, al
Ministerio Público para que el fiscal competente proceda de acuerdo a sus
atribuciones”.

Ocho. Licitud y garantía de las manifestaciones a propósito de las Fiestas
Patrias del presente año.- En relación a las manifestaciones anunciadas con ocasión
de las Fiestas Patrias y la inauguración del próximo período presidencial debe
destacarse el derecho que asiste a los ciudadanos y ciudadanas de llevar a cabo
reuniones y manifestaciones pacíficas tanto para expresarse a favor como en contra
de dicha inauguración, por lo que corresponde a las autoridades conocer el fin lícito y
el carácter pacífico que en cada caso pueda animar tanto a los organizadores de la

17 “Marcha de los Cuatro Suyos” cuanto a los simpatizantes de la Alianza Electoral Perú
2000 que deseen apoyar la juramentación del Presidente de la República.

En este sentido, las autoridades políticas y la Policía Nacional del Perú deben
garantizar que las manifestaciones que se programen puedan desarrollarse en el
marco constitucional establecido por el inciso 2) del artículo 2° de la Constitución.
Para ello, y tomando en cuenta lo ocurrido en los últimos meses, los funcionarios
responsables de la conservación del orden interno y la seguridad ciudadana deben
adoptar medidas preventivas de hechos de violencia, estableciendo vínculos de
comunicación con los manifestantes de uno u otro signo político para garantizar el
carácter pacífico del ejercicio de los derechos fundamentales involucrados, sin
desmedro del cumplimiento del deber de las autoridades de identificación de los
individuos que puedan incitar a la comisión de actos delictivos que perjudique el
desarrollo pacífico de las manifestaciones.

En ese mismo contexto, la Defensoría del Pueblo se propone concentrarse en el
cumplimiento de sus funciones de protección de la libertad e integridad de los
ciudadanos a través de la recepción de quejas y denuncias que se presenten en las
oficinas defensoriales y del seguimiento correspondiente en los establecimientos de la
Policía Nacional del Perú y centros hospitalarios.

Sin perjuicio de lo anterior, la Defensoría del Pueblo no escatimará ningún esfuerzo
para ejercer su función mediadora entre las autoridades, la Policía Nacional del Perú y
los ciudadanos y ciudadanas de cualquier corriente política. Lo hará la institución con
la finalidad de invocar a los organizadores de las manifestaciones que al mismo tiempo
que hagan explícito el fin lícito que las anima, garanticen su carácter estrictamente
pacífico y respetuoso de la tranquilidad ciudadana y la propiedad pública y privada.

III. CONCLUSIONES

1. El ejercicio del derecho de reunión y manifestación, amparado por el inciso 12) del
artículo 2° de la Constitución, no requiere de autorización previa y solamente
puede ser objeto de prohibición por motivos probados de seguridad y sanidad
públicas. Al implicar el ejercicio de la libertad de expresión y del derecho a la
participación en la vida política del país, constituye un cauce del principio
democrático participativo, lo que justifica el deber de las autoridades públicas, en
especial, las policiales, de garantizar la seguridad de los manifestantes. Debe
indicarse que los espacios públicos no sólo son ámbitos de circulación, sino
también, espacios de participación.

2. En los meses recientes el derecho de reunión ha sufrido afectaciones por parte de
funcionarios del Ministerio del Interior, al haberse obstaculizado su ejercicio
mediante acciones como la “desautorización” efectuada por el prefecto de La
Libertad, o las violentas medidas tomadas por la Policía Nacional para dispersar a
grupos de manifestantes, en su mayoría pacíficos, en diferentes ciudades del país.

18 3. Precisamente, se ha constatado que los días 28 de mayo, 27 de junio y 28 de
junio, efectivos de la Policía Nacional han hecho un uso desproporcionado de la
fuerza contra ciudadanos que no representaban ninguna posibilidad de afectación
del orden interno. La desproporcionada repuesta policial, caracterizada por el
disparo de bombas lacrimógenas y detenciones de forma indiscriminada, afectando
incluso a personas al margen de las manifestaciones, transgrede los deberes de
los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, conforme el respectivo Código
de Conducta incorporado a nuestro ordenamiento por la Ley Orgánica de la Policía
Nacional. En efecto, en los casos reseñados los funcionarios policiales no se han
sujetado a los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el desempeño de
sus tareas constitucionales.

4. Además, funcionarios de la Policía Nacional incumplieron el deber de cooperación
con la Defensoría del Pueblo, al rehusarse a entregar información solicitada,
incluso, información sobre su propia identificación, desconociendo sus propias
normas reglamentarias.

5. Algunas de las conductas de los funcionarios del Ministerio del Interior reseñadas
en el presente informe, podrían dar cabida a sanciones de índole penal. En efecto,
el no autorizar, no garantizar, prohibir o impedir una reunión pública, abusando del
cargo público que se ocupa, está sancionado con pena privativa de la libertad de
entre dos y cuatro años, además de con la inhabilitación del infractor. Asimismo,
cualquier responsable de detenciones arbitrarias y de lanzamiento indiscriminado
de bombas lacrimógenas contra grupos de ciudadanos podría ser encausado por
el delito de abuso de autoridad.

6. Por otro lado, el caso de la “desautorización” pretendida realizar por el prefecto de
La Libertad, ha mostrado la ineficacia de la acción de amparo para proteger
derechos fundamentales inminentemente amenazados, por lo que mientras no se
modifica su regulación, se hace necesario que los jueces emitan sentencias de tipo
preventivo aun cuando los hechos ya se hayan consumado, con fines pedagógicos
respecto del alcance de los derechos afectados.

7. Finalmente, debe manifestarse que las manifestaciones anunciadas con ocasión
de las Fiestas Patrias y la inauguración de un tercer período presidencial, deben
estar adecuadamente garantizadas por las autoridades políticas y la Policía
Nacional. Asimismo, que los organizadores de las mismas deben tomar las
previsiones pertinentes para asegurar la licitud de sus fines y el carácter pacífico
de las actividades públicas que se desarrollen.

IV. RECOMENDACIONES

Primero. – EXHORTAR al señor Ministro del Interior a modificar el TUPA de la
Dirección General de Gobierno Interior, aprobado por el Decreto Supremo N° 1-2000-
IN, así como el Manual de Procedimientos Operativos Policiales aprobado por
Resolución Directoral Nº 1184-96-DGPNP/EMG, de manera que se adecuen a lo
dispuesto por el artículo 2° inciso 12) de a Constitución. Esto implica suprimir las

19 menciones a la “autorización” de reuniones públicas supuestamente a cargo de las
prefecturas y subprefecturas, considerando que la Constitución sólo exige el anuncio
anticipado de la reunión a realizarse.

Segundo: DIRIGIRSE al Director General de Gobierno Interior del Ministerio del
Interior:

a) RECORDÁNDOLE que el derecho de reunión, reconocido por el inciso 12) del
artículo 2° de la Constitución es un derecho de relevancia para la vigencia de un
Estado democrático, así como para el ejercicio de otros derechos como la libertad
de expresión y de participación política. Conforme a la mencionada norma
constitucional, su ejercicio no está supeditado a una autorización administrativa,
pudiendo prohibirse reuniones públicas únicamente por razones probadas de
seguridad o de sanidad públicas. En consecuencia, se le RECUERDA que las
menciones a la “autorización” de reuniones públicas supuestamente a cargo de las
Prefecturas y Subprefecturas establecidas en el Decreto Supremo N° 4-91-IN, no
se compadecen con las normas de la Constitución de 1993, y deben considerarse
derogadas por ser anteriores y de menor jerarquía que la Carta Fundamental; y

b) RECOMENDÁNDOLE que imparta instrucciones a los Prefectos, Subprefectos,
Gobernadores y Tenientes Gobernadores para garantizar la plena vigencia del
derecho de reunión pacífica; así como que disponga una investigación
administrativa del comportamiento del Prefecto de La Libertad, señor Alejandro
Chang Sotero.

Tercero: RECOMENDAR a la Inspectoría General de la Policía Nacional del Perú que
disponga una investigación administrativa al General PNP Humberto Fernandini
Maraví, Jefe de Estado Mayor de la VII Región Policial.

Cuarto: Al Jefe de Estado Mayor de la VII Región Policial:

a) RECORDARLE que las obligaciones funcionales de la Policía Nacional del Perú
destinadas a garantizar el orden público y la seguridad ciudadana no implican de
ningún modo una autorización discrecional y arbitraria para el uso de la fuerza, en
la medida en que los principios que la informan y la vigencia de los derechos
fundamentales constituyen su fundamento y límite.

b) RECORDARLE que conforme al artículo 3° del Código de conducta para
funcionarios encargados de hacer cumplir la ley, vinculante para la Policía Nacional
en virtud del artículo 10° de la Ley Orgánica de la Policía Nacional, Ley N° 27238,
el uso de la fuerza pública debe limitarse sólo a los casos en que sea estrictamente
necesario. En ese sentido, SE LE RECUERDA que, en todos los casos, el uso de
la fuerza debe sujetarse a un criterio de mínima afectación de la persona humana
conforme se establece en los artículos 1º y 44º de la Constitución

c) RECORDARLE que los deberes de la Policía Nacional de mantener, garantizar y
restablecer el orden interno, conforme al artículo 166º de la Constitución, si bien
no amparan el uso indiscriminado o desproporcionado de la fuerza, conllevan para

20 dicha institución la obligación de adoptar las medidas pertinentes frente a las
conductas ilícitas que puedan presentarse para seguridad de los propios
manifestantes y de la población en general.

d) INSTARLO a que adopte las previsiones necesarias para garantizar que las
reuniones programadas con motivo de la inauguración de un nuevo período de
gobierno -en especial la denominada “Marcha de los Cuatro Suyos” y la que los
miembros de la ,Alianza Electoral Perú 2000 se propongan realizar- se desarrollen
pacíficamente.

Quinto: RECORDAR a los señores Prefectos de los departamentos del país sus
deberes legales en cuanto representantes del Poder Ejecutivo, en lo referido a la
protección del derecho a reunión reconocido en el inciso 12) del artículo 2° de la
Constitución, así como en lo referido a sus límites constitucionales y a la naturaleza
del anuncio anticipado previsto en la Constitución.

Sexto: RECOMENDAR a los responsables de la realización de manifestaciones, en
especial a los organizadores de la llamada “Marcha de los 4 suyos” y a los miembros
de la Alianza Electoral Perú 2000 que decidan asimismo ejercer su derecho a
manifestarse, que junto con la identificación del fin lícito que las anima, tomen las
medidas necesarias para prevenir hechos de violencia por parte de las personas que
participen en ellas, así como de quienes pretendan aprovecharlas para la comisión de
actos ilícitos.

Sétimo: ENCOMENDAR a la Adjuntía para los Derechos Humanos y las Personas
con Discapacidad y a cada una de las Representaciones Defensoriales el seguimiento
de las recomendaciones referidas a la intervención de la Defensoría del Pueblo en la
presente Resolución Defensorial y, en particular la organización de las actividades de
los comisionados defensoriales en la recepción de quejas y denuncias relativas a la
libertad de los ciudadanos y ciudadanas y a su protección a través de visitas a las
instalaciones de la Policía Nacional y a los centros hospitalarios.

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