Анализ

проекта Закона Кыргызской Республики

«О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики»

(проекта закона «об иностранных представителях»)

24 января 2024 года

Как известно всем, 26 мая 2014 года парламентарии Бакир уулу Турсунбай, Мадалиев Нуркамил и Нарматова Надира инициировали в Жогорку Кенеше проект Закона КР «О внесении дополнений и изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики» (Закон «О некоммерческих организациях», Закон «О государственной регистрации юридических лиц, филиалов (представительств)», Уголовный кодекс), который был известен в обществе как законопроект об «иностранных агентах». Данный законопроект 12 мая 2016 года был отклонен парламентом по результатам его рассмотрения в третьем чтении.

19 мая 2023 года группа депутатов парламента (Нарматова Надира,  Садырбаева Жылдыз, Ташиев Шаирбек и другие) инициировала в Жогорку Кенеше проект Закона КР «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Кыргызской Республики (Закон «О некоммерческих организациях», Уголовный кодекс Кыргызской Республики)» (далее – «законопроект»),[1] текст которого был идентичен с законопроектом об «иностранных агентах». Законопроект отличался от законопроекта об «иностранных агентах» лишь тем, что в нем слово «агент» был заменен словом «представитель». 25 октября 2023 года законопроект был принят Жогорку Кенешем в первом чтении. Перед рассмотрением законопроекта во втором чтении депутаты парламента, представители организаций гражданского общества, бизнес сектора и другие заинтересованные лица направили свои предложения и комментарии по законопроекту в парламент.

23 января 2024 года Комитет по конституционному законодательству, государственному устройству, судебно-правовым вопросам и Регламенту Жогорку Кенеша, рассмотрев поступившие предложения и комментарии по законопроекту, подготовил доработанный вариант законопроекта и одобрил его для принятия парламентом во втором чтении.

Настоящий Анализ подготовлен Международным центром некоммерческого права (МЦНП)[2] по запросу некоммерческих организаций (НКО), обеспокоенных содержанием доработанного в январе 2024 года законопроекта. В Анализе рассматриваются основные положения законопроекта, которые значительно ограничат деятельность НКО в Кыргызстане.

Многие положения законопроекта противоречат основным демократическим принципам, закрепляющим права человека. Ряд положений законопроекта противоречит положениям Международного пакта о гражданских и политических правах (МПГПП), стороной в котором Кыргызстан является с 1994 года. Другие положения сформулированы не четко и/или противоречат действующему законодательству Кыргызской Республики.

Законопроект предлагает предоставить широкие права государственным органам вмешиваться во внутренние дела НКО, а также приостанавливать их деятельность или ликвидировать их, по своему усмотрению. Законопроект также создает барьеры и ограничения для деятельности НКО, которые параллельно не применяются в регулировании деятельности коммерческих организаций.[3]

Безусловно, Кыргызстан, как и другие государства, должен принимать меры по предотвращению угроз его национальной безопасности и суверенитету. Однако рассматривать НКО как особый источник этой угрозы является ошибочным.

Наибольшие опасения вызывают следующие положения законопроекта:

1. Принуждение НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, к регистрации в качестве «иностранных представителей».
2. Ограничение деятельности НКО – «иностранных представителей», предоставление государственным органам права вмешиваться в их внутренние дела.
3. Уголовная ответственность представителей НКО.

Ниже изложены основания, почему эти положения законопроекта являются проблемными.

1. Принуждение НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, к регистрации в качестве «иностранных представителей»

Законопроект содержит нормы по принуждению НКО, получающих финансирование из зарубежных источников, принимающих участие в «политической деятельности» на территории Кыргызской Республики, к дискриминирующей специальной регистрации в качестве «иностранных представителей», а также по ограничению их деятельности.

Понятие «иностранный представитель» имеет негативный оттенок. Данное понятие говорит о том, что НКО с таким статусом скорее служит интересам иностранного государства или иностранной организации, нежели интересам Кыргызстана и его народа, что не соответствует действительности. Ввиду предложенного в законопроекте широкого определения понятия «политическая деятельность» и большого количества НКО, получающих иностранное финансирование, в случае принятия законопроекта, часть НКО должны будут регистрироваться в качестве «иностранных представителей» или отказаться от единственного источника финансирования и осуществления уставной деятельности.

В настоящее время почти все НКО в стране получают финансирование из зарубежных источников, поскольку условия для финансирования НКО из местных источников пока не созданы. Отсутствуют стимулы для осуществления НКО предпринимательской деятельности, не достаточны меры поощрения физических и юридических лиц, готовых оказывать материальную поддержку НКО, государство также пока не выделят достаточно финансовых средств на взаимовыгодные контракты с НКО.

Законопроект содержит следующие положения и определение относительно понятия «политическая деятельность»:

«Некоммерческая организация признается участвующей в политической деятельности, осуществляемой на территории Кыргызской Республики, если независимо от целей и задач, указанных в ее учредительных документах, она участвует (в том числе путем финансирования) в организации и проведении политических акций в целях воздействия на принятие государственными органами решений, направленных на изменение проводимой ими государственной политики, а также в формировании общественного мнения в указанных целях.

Политическая деятельность – деятельность, в сфере государственного устройства, защиты основ конституционного строя Кыргызской Республики, защиты суверенитета и обеспечения территориальной целостности, обеспечения законности, правопорядка, государственной и общественной безопасности, обороны, внешней политики, социально-экономического и национального развития. 

Формы политической деятельности:

– участие в организации и проведении публичных мероприятий в форме собраний, митингов, демонстраций, шествий или пикетов либо в различных сочетаниях этих форм, организации и проведении публичных дебатов, дискуссий, выступлений;

– участие в деятельности, направленной на получение определенного результата на выборах, референдуме, в наблюдении за проведением выборов, референдума, формировании избирательных комиссий, комиссий референдума, в деятельности политических партий;

– публичные обращения к государственным органам, органам местного самоуправления, их должностным лицам, а также иные действия, оказывающие влияние на деятельность этих органов, в том числе на принятие, изменение, отмену законов или иных нормативных правовых актов;

– распространение, в том числе с использованием современных информационных технологий, мнений о принимаемых государственными органами решениях и проводимой политике;

– формирование общественно-политических взглядов и убеждений, в том числе путем проведения опросов общественного мнения и обнародования их результатов или проведения иных социологических исследований;

– вовлечение граждан, в том числе несовершеннолетних, в указанную деятельность;

– финансирование этих мероприятий.

К политической деятельности не относится деятельность в области науки, культуры, искусства, здравоохранения, охраны здоровья граждан, социальной поддержки и защиты граждан, социальной поддержки инвалидов, защиты материнства и детства, пропаганды здорового образа жизни, физической культуры и спорта, защиты растительного и животного мира, охраны окружающей среды, деятельность некоммерческих организаций, связанная с участием в обсуждении и принятии законов, а также экспертная и исследовательская деятельность, участие в деятельности рабочих групп, координационных советов и органов,  а также благотворительная деятельность».

В связи с таким размытым определением понятия «политической деятельности» в законопроекте, часть НКО, защищающие права своих членов и/или общественные интересы (например, в сфере защиты авторских прав и интеллектуальной собственности, прав человека, свободы слова, наблюдения за выборами, развития экономики, защиты интересов бизнес сообществ и многие другие), могут быть признаны принимающими участие в «политической деятельности» и, при получении ими иностранного финансирования, – принуждаться к регистрации в качестве «иностранных представителей». При наличии такого требования часть НКО прекратят свою деятельность, так как они не захотят признать себя «иностранным представителем». Требование о регистрации в качестве «иностранного представителя», можно рассматривать как прямое вмешательство в вопросы финансирования и деятельности НКО, что является недопустимым.

Во всех странах мира с установившимися демократическими традициями, организации (в том числе НКО) могут получать иностранное финансирование и использовать его для занятия различной деятельностью,  в том числе  продвигать законодательные реформы, выступать против политики государства по разным вопросам, участвовать наблюдателями во время выборов или помогать государству в выработке политики в той или иной сфере и т.д.  Отдельные ограничения в вопросах иностранного финансирования имеют место в отношении узких групп организаций (например, политических партий) и в отношении четко определенных видов деятельности (например, финансирование выборных кампаний в поддержку кандидатов на должности в государственные органы). Эти отдельные ограничения уже закреплены в законодательстве, в том числе в Конституции Кыргызской Республики.

В Кыргызстане в настоящее время, как и во всех демократических странах, для граждан и организаций действует принцип: «разрешено все, что не запрещено законом».[4] Относительно финансирования и деятельности НКО также действует этот принцип, что вполне соответствует принципам свободы и демократии.

1. Ограничение деятельности НКО – «иностранных представителей», предоставление государственным органам права вмешиваться в их внутренние дела

Законопроект наделяет Министерство юстиции значительными новыми полномочиями, которые ограничат деятельность НКО – «иностранных представителей». Министерство юстиции и его подразделения смогут запрашивать и проверять внутренние документы НКО – «иностранных представителей», определять по своему усмотрению – соответствует ли деятельность НКО целям её создания или нет, при отсутствии каких-либо процедур, которые бы ограничивали действия Министерства юстиции и защищали права НКО.

• Полномочие запрашивать и проверять все внутренние документы НКО. Законопроект предоставляет Министерству юстиции полномочия запрашивать и проверять любые внутренние документы НКО – «иностранных представителей», в том числе по внутреннему управлению, внутренним правилам и финансам. Предлагаемая норма законопроекта противоречит:

1) статье 5 Закона КР «О некоммерческих организациях», где говорится о том, что «вмешательство государственных органов или должностных лиц в деятельность некоммерческих организаций […] не допускается», а также

2) международной практике и международным обязательствам Кыргызской Республики, в частности, статье 17 МПГПП, в соответствии с которой “1. Никто не может подвергаться произвольному или незаконному вмешательству в его личную и семейную жизнь, произвольным или незаконным посягательствам на неприкосновенность его жилища или тайну его корреспонденции или незаконным посягательствам на его честь и репутацию. 2. Каждый человек имеет право на защиту закона от такого вмешательства или таких посягательств». Гарантии основных прав человека распространяются на НКО, как было неоднократно подтверждено решениями Комитета ООН по правам человека, поскольку НКО представляют собой объединения граждан.

• Полномочие по своему усмотрению определять, является ли деятельность НКО легальной. Законопроект предоставляет Министерству юстиции право по своему усмотрению оценивать – соответствует ли деятельность или расходы НКО – «иностранного представителя» уставным целям её создания или нет. Например, НКО определила в своем уставе, что будет заниматься защитой авторских прав, но во время выборов в парламент, члены или наблюдательный орган НКО решили, что представители организации будут наблюдать за выборами в день голосования. Такая деятельность написана в уставе НКО и, несмотря на свой общественно-полезный характер, согласно законопроекту, может быть расценена как противоречащая уставу и послужить основанием для привлечения НКО к ответственности. Этого не должно быть в демократическом государстве. В соответствии с частью 2 статьи 53 Конституции Кыргызской Республики и обычной международной практикой, НКО, как и коммерческие предприятия, должны иметь широкую правоспособность заниматься любой деятельностью, не запрещенной законом. Единственным обоснованным ограничением может быть требование, чтобы основной целью деятельности НКО не было извлечение прибыли. Дополнительные ограничения могут применяться к отдельным группам НКО (например, к благотворительным организациям), которые пользуются значительными налоговыми и иными льготами, но не ко всем НКО. Поскольку деятельность НКО осуществляется в рамках законов, это внутреннее дело самой НКО и ее высшего органа управления – насколько точно соблюдать или не соблюдать цели создания, прописанные в уставе, в своей деятельности. Предлагаемые в законопроекте изменения в этой части также противоречат международным обязательствам Кыргызстана, в частности, статье 17 МПГПП.
• Полномочие по своему усмотрению приостанавливать деятельность НКО. Законопроект предоставляет Министерству юстиции право по своему усмотрению приостанавливать деятельность НКО «выполняющей функции иностранного представителя» на срок не более шести месяцев, в случае нарушения ею предлагаемой законопроектом новой статьи 17-1, которая устанавливает вышеописанные ограничения для НКО – «иностранных представителей». Согласно законопроекту, если в течение месячного срока приостановления деятельности НКО (выполняющая функции иностранного представителя) не устранит нарушения, указанные в письменном уведомлении Министерства юстиции о нарушениях, Министерство юстиции вправе обратится в суд с заявлением о ликвидации данной НКО, в соответствии со статьей 96 Гражданского кодекса КР. Тем самым законопроект предоставляет полномочие Министерству юстиции в начале без судебного решения приостанавливать деятельность НКО на срок до шести месяцев, а потом ликвидировать НКО в судебном порядке, в том числе за несоблюдение положений своих внутренних документов. Применение данного положения на практике – будет прямым нарушением прав человека и международных обязательств Кыргызской Республикой, установленных согласно МПГПП и другим международным документам в сфере прав и свобод человека.

1. Уголовная ответственность представителей НКО

Законопроект предусматривает введение уголовной ответственности для представителей НКО:

• в виде штрафа в размере от 50 до 100 тысяч сомов либо лишения свободы на срок до трех лет – за «осуществление учредителем, руководителем, должностным лицом, членом или представителем некоммерческой организации деятельности, сопряженной с причинением значительного вреда правам и законным интересам граждан, общества, государства или с побуждением граждан к отказу от исполнения гражданских или служебных обязанностей либо к совершению иных противоправных деяний, повлекших значительный вред».
• в виде штрафа в размере от 100 до 200 тысяч сомов либо лишения свободы на срок от трех до пяти лет – за «то же деяние, совершенное (1) группой лиц, (2) группой лиц по предварительному сговору, (3) с причинение особо крупного ущерба».

Возникает вопрос: разве можно создать коммерческую организацию и в рамках ее деятельности совершать вышеуказанные деяния? Или же эти деяния могут совершать лица, работающие в государственных органах? Конечно – нет! Эти деяния опасны для общества, независимо от того, кем бы они не совершались. Уголовный кодекс и Кодекс о правонарушениях Кыргызской Республики уже предусматривают ответственность за правонарушения и преступления для всех лиц, которые совершат подобные деяния. Лица, которые совершат такого рода деяния, должны нести ответственность независимо от того, где они работают, – работают ли они в НКО, в государственных органах, в бизнес-секторе, или же являются безработными. Нет оснований выделять в особую категорию представителей НКО, когда за совершение такого рода деяний ответственность должна распространяться на всех лиц.

Заключение

Кыргызстан имеет заслуженную репутацию одной из самых прогрессивных стран в Центральной Азии и Евразии в вопросах обеспечения и защиты фундаментальных прав и свобод человека, создания правовых условий, где гражданское общество содействует Жогорку Кенешу, Президенту и Кабинету Министров в осуществлении их основной миссии – улучшении условий жизни граждан. К сожалению, положения законопроекта подрывают и поворачивают вспять усилия Кыргызстана в этой сфере и ослабляют его способность развивать человеческие ресурсы, привлекать иностранные инвестиции, пользоваться поддержкой своих граждан и международного сообщества для поддержания устойчивых позиций Кыргызстана как демократического государства.

Анализ показывает, что законопроект, в случае его принятия, существенно ухудшит правовое положение значительной части НКО в Кыргызской Республике. Ряд норм законопроекта противоречит МПГПП и другим основным источникам международного права[5] по правам человека. Законопроект не соответствует государственным интересам, если они действительно заключаются в построении подлинной демократии в стране, что прописано в Конституции Кыргызской Республики.

На основании вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что принятие законопроекта является нецелесообразным.

Международный центр некоммерческого права (МЦНП) благодарен за предоставленную возможность выразить свои комментарии по законопроекту и надеется на продолжение сотрудничества в дальнейшем.

[1] См.: https://kenesh.kg/bills/634426

[2] Международный центр некоммерческого права (МЦНП) – экспертная организация, оказывающая помощь государственным органам и НКО, по вопросам правового регулирования организаций гражданского общества, благотворительности и гражданского участия. Представительство МЦНП в Кыргызской Республике расположено по адресу: г. Бишкек, ул. Токтогула, дом 125/1, офис 704.

[3] В соответствии с международной практикой, в демократических странах правовое регулирование деятельности

простых некоммерческих организаций, которые не обладают статусом благотворительной или общественно-

полезной организации, должно быть аналогично правовому регулированию деятельности коммерческих

организаций (по процедуре регистрации, отчетности, проверок со стороны государственных органов, ликвидации

и т.п.).

[4] Часть 2 статьи 53 Конституции Кыргызской Республики: «Каждый вправе осуществлять любые действия и деятельность, кроме запрещенных Конституцией и законами».

[5] Всеобщая декларация прав человека (Статья 20) (1948), Европейская Конвенция о защите прав человека и   основных свобод (статья 11) (1950), а также Международный пакт о гражданских и политических правах (Статья    22) (1966) содержат примерно одни и те же положения.