The International Journal
of Not-for-Profit Law

Volume 7, Issue 2, February 2005

By Beatriz Parodi Luna

En el Perú, las denominadas ONG´s (Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo) no son un tipo especial de persona jurídica, sino que se constituyen formalmente como tales bajo las figuras legales de la asociación y fundación (reguladas en el Código Civil), de la cual la más utilizada es la asociación civil.

El nombre de ONG en la legislación Peruana se refiere a una “calificación administrativa” derivada del Registro denominado “Registro de Organizaciones No Gubernamentales de Desarrollo Receptoras de Cooperación Técnica Internacional (ONGD-PERU)”, constituidas en el Perú,  a cargo actualmente de la Agencia Peruana de Cooperación Internacional – APCI[1]

El Reglamento de la Ley de Cooperación Técnica Internacional (Decreto Legislativo N° 719) del Perú dispone que caracteriza a estas organizaciones el tener finalidad no lucrativa y realizar acciones de desarrollo que involucran cooperación técnica internacional en una o más de las modalidades señaladas en la Ley.  Es decir, no todo tipo de personas jurídicas sin fines de lucro (asociaciones o fundaciones) constituidas en el Perú, podrán acceder a la inscripción en dicho registro administrativo; sino en la medida que: (i) ejecuten programas o proyectos de desarrollo y (ii) canalicen cooperación técnica internacional (fuentes cooperantes).  La inscripción en dicho Registro tiene una vigencia de dos años, renovable, previa presentación anual de la información pertinente sobre las actividades realizadas, con indicación de los proyectos o actividades a los que se destinaron los recursos recibidos por cada fuente cooperante; así como de la información respecto a los dos años siguientes, cuando se solicite la renovación.

En el Perú se han presentado, en diferentes momentos, cuestionamientos respecto de las ONG´s, especialmente en lo referido al tema de recepción y canalización de donaciones y recursos en general que reciben de sus fuentes cooperantes (especialmente de Cooperación Técnica Internacional), para aplicarlos a programas sociales o proyectos de desarrollo; en base a que no existe transparencia o claridad en la aplicación de tales recursos a la finalidad no lucrativa y de interés social prevista.  Como producto de tales cuestionamientos, se han presentado, en diferentes oportunidades, proyectos de normas legales que pretendían establecer mecanismos de fiscalización a sus actividades, así como limitaciones al tema de las retribuciones a cobrar por sus directivos; lo cual, en el debate público, se ha cuestionado, en el sentido de que vulneran los derechos constitucionales a la libertad de asociación y libertad de contratación de tales organizaciones, considerando que se trata de entidades que actúan en el ámbito privado y que en los respectivos contratos de donación o convenios de cooperación con sus fuentes cooperantes se establecen contractualmente los mecanismos de supervisión pertinentes (desembolsos periódicos sujetos a rendiciones de cuentas, manejo contable en cuentas separadas, aplicación al destino previsto, cláusulas de resolución y reversión de la donación, entre otros).

Con fecha 13 de noviembre del 2004, se ha publicado la Ley N° 28386, a través de la cual se modifica la Ley de Cooperación Técnica Internacional y la Ley de Creación del APCI, a fin de establecer mecanismos de suministro de información y fiscalización por parte de la APCI, respecto al monto, procedencia y aplicación de los recursos recibidos de cooperación internacional.  Para tal efecto, de manera general, se establece lo siguiente:

• Los organismos perceptores de Cooperación Técnica Internacional proporcionarán anualmente a la APCI información referida al monto y a la procedencia de la cooperación recibida para cada plan, programa, proyecto o actividad específica de desarrollo, la cual se incluirá en el portal de transparencia que implementará la APCI.
• La Superintendencia Nacional de Administración Tributaria proporcionará mensualmente a la APCI la información detallada de los bienes ingresados al Perú dentro del marco de la Cooperación Técnica Internacional.
• El control, supervisión y fiscalización de la Cooperación Internacional no reembolsable y la correcta utilización de los recursos que reciben las organizaciones no gubernamentales de desarrollo domiciliadas en el país, está a cargo del Director Ejecutivo de la APCI.
• Se incorpora como causal de cancelación del Registro de ONGD-PERU, el caso de utilización indebida de los recursos recibidos y/o aplicación de los mismos a fines distintos de aquellos para los cuales fueron proporcionados.
• Las organizaciones no gubernamentales que se encuentran registradas oficialmente y que ejecutan proyectos en áreas priorizadas en los planes de desarrollo son unidades ejecutoras, responsables de identificar y ejecutar acciones y/o proyectos con apoyo de la cooperación técnica internacional, con conocimiento del Gobierno Central, Regional y Local, según corresponda.

Como se podrá apreciar de las modificaciones legales antes señaladas, las mismas están fundamentalmente dirigidas a las ONG´s que se encuentran registradas en la APCI; pero, en rigor, no comprenden todo el ámbito de las ONG´s (menos aún se incluye a las organizaciones sin fines de lucro en su conjunto) que pueden captar directamente donaciones o cooperación técnica internacional en base a los contratos de donación, convenios de cooperación u otros similares, que puedan celebrar en ejercicio de su libertad de asociación y contratación, sin que para ello se requiera que deban estar registradas en la APCI.

En efecto, si bien el Reglamento de la Ley de Cooperación Técnica Internacional, establece que el Registro de ONGD-PERU tiene carácter constitutivo, en nuestra opinión, se debe considerar que dicha Ley (y por tanto su reglamento) establece las “normas generales a las que se sujeta la cooperación técnica internacional que se gestiona a través de los organismos del Estado y que proviene de fuentes del exterior (…)” (Artículo 1 del Decreto Legislativo N° 719).  Por tanto, bien se puede interpretar que dicha inscripción resultaría obligatoria en la medida que se quiera acceder a canalizar cooperación técnica internacional a través de instancias estatales, pero nada impide que las ONG´s puedan celebrar directamente, sin necesidad de autorización o registro previo, y como de hecho sucede, contratos o convenios de donación con fuentes cooperantes y terceros en general, para ejecutar sus proyectos.

No obstante, la inscripción en el Registro de ONGD-PERU sí resultará necesario para acceder a determinados beneficios tributarios que otorga el Estado Peruano, tales como el régimen de devolución de impuestos (Impuesto General a las  Ventas fundamentalmente) pagados en las adquisiciones de bienes y servicios a que se refiere el Decreto Legislativo N° 783.

Finalmente, si bien resulta saludable que las ONG´s y, en general, entidades del Tercer Sector se manejen bajo criterios de transparencia y visibilidad frente a la sociedad en su conjunto, no hay que olvidar que se trata de organizaciones privadas. Por lo cual, es necesario lograr un adecuado balance entre Transparencia y Fiscalización del Estado.

En tal sentido, consideramos que en la medida que tales organizaciones accedan a recursos o beneficios del Estado (por ejemplo, exoneraciones tributarias, participación en programas públicos, transferencia de recursos públicos), es recomendable establecer mecanismos que garanticen transparencia en sus actividades y aplicación de recursos a la finalidad prevista (presentación de información sobre aplicación de recursos o proyectos sociales que ejecuten, que pudieran ser inclusive de acceso público); sin que ello implique vulnerar el derecho a la privacidad de tales organizaciones así como desconocer el régimen de libertad constitucional de asociación, la misma que involucra libertad de autorregulación para establecer voluntariamente las pautas  para su actuación en general y de manera específica para la ejecución de proyectos sociales o de desarrollo a su cargo  (como podrían ser cláusulas estatutarias que regulen el tema de conflictos de intereses, lineamientos internos para el manejo de proyectos, códigos de conducta a través del establecimiento de redes vía adhesión voluntaria, entre otros mecanismos).

Notas

[1] La Agencia Peruana de Cooperación Internacional fue creada mediante Ley N° 27692, publicada con fecha 12 de abril del 2002, como un organismo público descentralizado adscrito al Ministerio de Relaciones Exteriores y que constituye el ente rector de la cooperación técnica internacional.