For optimal readability, we highly recommend downloading the document PDF, which you can do below.
Document Information:
- Year: 2004
- Country: Hungary
- Language: Hungarian
- Document Type: Publication
- Topic: Government Funding and Procurement,Philanthropy and Corporate Social Responsibility
This document has been provided by the
International Center for Not-for-Profit Law (ICNL).
ICNL is the leading source for information on th e legal environment for civil society and public
participation. Since 1992, ICNL has served as a resource to civil society leaders, government
officials, and the donor community in over 90 countries.
Visit ICNL’s Online Library at
https://www.icnl.org/knowledge/library/index.php
for further resources and research from countries all over the world.
Disclaimers Content. The information provided herein is for general informational and educational purposes only. It is not intended and should not be
construed to constitute legal advice. The information contai ned herein may not be applicable in all situations and may not, after the date of
its presentation, even reflect the most current authority. Noth ing contained herein should be relied or acted upon without the benefit of legal
advice based upon the particular facts and circumstances pres ented, and nothing herein should be construed otherwise.
Translations. Translations by ICNL of any materials into other languages are intended solely as a convenience. Translation accuracy is not
guaranteed nor implied. If any questions arise related to the accuracy of a translation, please refer to the original language official version of
the document. Any discrepancies or differences created in the tr anslation are not binding and have no legal effect for compliance or
enforcement purposes.
Warranty and Limitation of Liability. Although ICNL uses reasonable efforts to include ac curate and up-to-date information herein, ICNL
makes no warranties or representations of any kind as to its a ccuracy, currency or completeness. You agree that access to and u se of this
document and the content thereof is at your own risk. ICNL discl aims all warranties of any kind, express or implied. Neither ICNL nor any
party involved in creating, producing or delivering this document shall be liable for any damages whatsoever arising out of access to, use of
or inability to use this document, or any e rrors or omissions in the content thereof.
CIVIL JÖVÔKÉP
ÁTFOGÓ NONPROFIT JOGI REFORM
KONCEPCIÓ
Kérdések és alternatívák
2004 C IVI L T Á RS
C IVI L T Á RS
CIVI IVI L TL T ÁRS RS
Trust P r o g ramiroda
civilj 05/4/11 7:06 Page 1
A demokratikus társadalmi berendezkedés alappilléreit a civil szervezôdések
jelentik: a civil szervezeteken keresztül valósul meg a hatékony és konstruktív
társadalmi párbeszéd, e keretek nélkül elképzelhetetlen a társadalmi
önszervezôdés és az érdemi társadalmi kontroll. Az állami intézmények és a
társadalom, valamint az egyének közötti kapcsolatot a civil szervezetek
teremtik meg, rajtuk keresztül valósul meg az egyéni részvétel, a közvetlen
demokrácia.
Ez a kiemelt szerep napjainkban egyre inkább elôtérbe kerül, hiszen a modern
társadalmak mára mind felismerték a civil társadalom pótolhatatlan szerepét.
Ennek ellenére egységes, mindenki által elfogadott civil normákról nem
beszélhetünk. Még az Európai Unió sem határozta meg azokat a követel-
ményeket, melyek a civil társadalom jogi szabályozásának – különös te-
kintettel a csatlakozó államok jogharmonizációs kötelezettségére – meg-
kerülhetetlen elemeit jelentenék. Holott éppen a rendszerváltó országok
jogrendjének folyamatos fejlôdése miatt lett volna különösen nagy szükség
egy letisztult elvi iránymutatásra.
Hazánkban, jogrendünk változásával párhuzamosan, az elmúlt 15 év
folyamán a civil szervezetek életét irányító, befolyásoló jogszabályi környezet
folyamatosan változott, bôvült, de sajnos sokszor inkább „véletlenszerûen;
átgondolt, egységes rendszer kialakítására törekvô stratégiai szemlélet nélkül.
A magyar szabályozás átemelte a számára mintául szolgáló eltérô európai
modellek egyes részterületeit, és így egy sajátosan vegyes civil nonprofit
szabályozási környezet alakult ki. Ebbôl következôen a legnagyobb jószán-
dékkal megalkotott jogszabályok sokszor eredeti céljukkal éppen ellentétes
hatást értek el, és inkább gyengítik, szétforgácsolják a szervezeteket és a civil
szektort, ahelyett, hogy erôsítenék azt.
Mindezt felismerve az elmúlt években mind a nonprofit szektor, mind pedig
a kormányzati szereplôk javasolták a civil társadalmat érintô szabályozás
felülvizsgálatát. Civil oldalról több mûhely – például a Nonprofit Szektor
Analízis projekt – tett erôfeszítéseket a problémák feltárására és a megoldási
javaslatok megfogalmazására, állami oldalról pedig az Igazságügyi
Minisztérium a Miniszterelnöki Hivatal több ízben is nekirugaszkodott a civil
szervezetekre vonatkozó szabályok átalakításának.
2
Bevezetés
civilj 05/4/11 7:06 Page 2
Ezek a kezdeményezések azonban csak a civileket érintô jogszabályi környe-
zet egy-egy szegmensének szabályozására vonatkoztak, a szektorra vonat-
kozó jogi szabályozás elméleti háttere a maga teljességében nem került a
vizsgálatok látóterébe.
Ezért a Civil Jövôkép koncepció szándékosan a mai magyar nonprofit jogi
szabályozás átfogó és stratégiai vizsgálatából indul ki. A tanulmány, amelyet
az olvasó kezében tart, egyértelmûen civil, de a mindenkori kormányzati-
közösségi szereplôkkel való együttmûködésre építô kezdeményezés elsô,
kézzelfogható eredménye. Célja, hogy elméleti és gyakorlati áttekintést adjon
a civil nonprofit szektor jogszabályi környezetérôl, felvesse a legfontosabbnak
tartott elvi és gyakorlati problémákat, és alternatívákat mutasson fel azok
megválaszolására.
Jogos kérdésként merülhet fel: ha ez így van, akkor miért pont most és
miért pont a Civil-Társ Trust Programiroda által készülhetett el ez az átfogó
koncepció?
A válasz kétféleképpen is megközelíthetô: egyfelôl a szektor tizenöt éves
fejlôdése során mostanra érte el a tudatos önképépítésnek azt a szintjét, ahol
önállóan megfogalmazott jövôkép mentén képes saját magáról véleményt
alkotni. Másfelôl a Trust for Civil Society in Central and Eastern Europe nevû
alapból az Ökotárs Alapítvány – a Soros Alapítványhoz és a Civil Társadalom
Fejlôdéséért Alapítványhoz hasonlóan – jelentôs támogatást nyert el, mely
lehetôvé teszi egy hároméves, átfogó stratégia végigvitelét.
Ennek keretében született meg a Civil Jövôkép címet viselô koncepció: a Civil-
Társ Trust Programiroda tehát ennek összeállításával egy egységes szemléletû
civil stratégia megfogalmazására tett kísérletet.
A
ZÖKOTÁRS ALAPÍTVÁNY ÁLTAL IRÁNYÍTOTT CIVIL -TÁRS TRUST PROGRAMIRODA
PROJEKTJE ÖSSZEFOGJA A CIVIL SZAKÉRTÔKET
, A HAZAI NONPROFIT SZEKTOR
FEJLESZTÉSÉBEN KIEMELKEDÔ SZEREPET JÁTSZÓSZERVEZETEKET
, EGYÜTTMÛKÖDVE
A
NONPROFIT SZEKTOR ANALÍZIS (NOSZA) PROGRAMMAL ÉS AZ EURÓPAI
NONPROFIT JOGI KÖZPONTTAL .
A Civil Jövôkép koncepció tekintettel van az európai államok civil fejlôdésére
és a magyarországi sajátosságokra egyaránt. A koncepció alkotásakor
a nemzetközi jogi normákra, a nemzetközileg elfogadott gyakorlatra és
pozitív mintákra, a civil szervezetek mûködésének és létrehozásának sza-
3
civilj 05/4/11 7:06 Page 3
bályozási és jogalkalmazói problémáira egyaránt támaszkodtunk. Mindezek
figyelembevételével fô célunk egy független és fenntartható civil nonprofit
modell körvonalazása volt.
A koncepció kidolgozása során mindenképpen el akartuk kerülni azt, hogy az
eredmény csak egy szûk szakértôi kör szakmai véleményét tükrözze. Ennek
érdekében már a koncepcióalkotás kezdetén támaszkodtunk a rendelkezésre
álló eredményekre,
1illetve arra a felmérésre, amely civil szervezeti vezetôkkel,
jogalkalmazókkal készített interjúsorozatra épült. Az elsô, teljesebb koncep-
ciószöveget pedig 2004 ôszén a megyeszékhelyeken szervezett konferen-
ciasorozat keretében vitattuk meg az érdeklôdô civil szervezetekkel, illetve a
civilekkel kapcsolatban álló jogalkalmazókkal.
A Civil Jövôkép tehát egy rendkívül széles körû, civil kezdeményezés, amelyet
szándékaink szerint nem az „asztalfióknak” írtunk, azaz szeretnénk, ha nem
csupán az eredménytelen civil kezdeményezésû programok sorát szaporítaná.
Éppen ezért minden rendelkezésünkre álló eszközzel támogatjuk és
támogatni fogjuk az abban foglaltak megvalósítását.
Budapest, 2005. január 20.
Foltányi Zsuzsa
igazgató,
Ökotárs Alapítvány,
Civil-Társ Trust Programiroda
4
1
Többek között a NOSZA. program, az Állami Számvevôszék és a Központi Statisztikai Hivatal jelentései.
civilj 05/4/11 7:06 Page 4
„A civil társadalom felemelkedése kétségtelenül
mérföldkônek számít korunk történetében."
KOFI ANNAN, ENSZ fôtitkár 2
A Magyar Köztársaság, mint modern, demokratikus jogállam és az Európai
Unió tagja, elismeri a civil társadalomnak és szervezeteinek kiemelkedô
szerepét a demokrácia kiteljesedésében és a társadalmi jólét megterem-
tésében.
3Ezért fontosnak tartjuk, hogy a kormány és a törvényhozók a civil
társadalom szervezeteire vonatkozó jogszabályokat az Európai Unióhoz való
csatlakozásra tekintettel, e kiemelt szerep fényében, stratégiai szempontokat
szem elôtt tartva vizsgálják felül, és az indokolt reformokat indítsák el.
I.1. Definíciók
Civil társadalomalatt értjük az állampolgárok szabad akaraton alapuló,
tudatos, egyéni és közösségi cselekvéseit, amelynek célja a társadalom
egészének és közösségeinek jobbítása; azaz nem a politikai hatalom
megszerzése és nem is a profitszerzés. A civil társadalom tehát felelôs
polgárok összessége, akik tudatosan szervezôdnek saját és másokkal közös
érdekeik érvényesítésére vagy mások megsegítésére.
A civil társadalom megjelenhet spontán és informális módon, de
szervezetten és jogi keretek között is. A jogi kereteken belül, szervezett
formában az úgynevezett civil vagy nemkormányzati nonprofit
szervezetekadnak teret az állampolgárok öntevékenységének.
4Legfôbb
jellemzôjük, hogy az állampolgárok szabad akaratából jöttek létre (tehát
nem például jogszabály elôírása alapján, ez különbözteti meg ôket az állami
szektortól); nem oszthatnak profitot (ez különbözteti meg ôket az üzleti
szektortól); és szervezetileg intézményesültek (ez különbözteti meg ôket az
informális háztartási szektortól). Emellett tipikusan közérdeket szolgálnak,
és mûködésükben jelen van az önkéntesség valamilyen eleme.
5Magyar-
országon az elmúlt évtizedben – sajnálatos módon – a nonprofit kifejezés
értelmezése kiterjedt az állami szervek által alapított nem profitcélú
szervezetekre, intézményekre is (így például a közalapítványokra és köztes-
tületekre). Mivel e reformkoncepcióban a civil társadalom szervezeteit meg
5
2
Mi, a nép: civil társadalom, az ENSZ és a globális kormányzás. A Kiváló Személyiségek Bizottságának jelentése az
ENSZ és a civil társadalom kapcsolatáról, ENSZ (2004).
3
Lásd pl.: a kormány civil stratégiája, MEH (2003).
4
Ezek klasszikus formái az alapítvány és az egyesület.
5
A Johns Hopkins Egyetem Nemzetközi Nonprofit Szektor Összehasonlító Programja (In: Salamon, Sokolowski és
List (2003), 8. oldal), valamint az Európai Bizottság meghatározása (EU 2. (2000), 3. oldal) alapján.
I. Elvi alapok
civilj 05/4/11 7:06 Page 5
kívánjuk különböztetni a „félállami” szervezetektôl, a továbbiakban a civil
szervezetkifejezést használjuk. 6
A civil szervezetek összessége alkotja a civil vagy nonprofit szektort, az
állami és az üzleti szektor mellett a társadalom harmadik meghatározó,
intézményesült szektorát. A fentiekhez hasonló okokból a továbbiakban
a civil nonprofit szektor kifejezést használjuk. A civil társadalom szerve-
zeteinek összessége, a civil nonprofit szektortehát a civil társadalomnál
szûkebb és egyúttal kézzelfoghatóbb kategória.
I.2. Nemzetközi jogi háttér
Felmerül a kérdés, miért és milyen jogszabályokat alkosson az állam egy erôs,
életképes és független civil nonprofit szektor érdekében Magyarországon? A
Világbank Kézikönyve szerint
7legalább hat fô érv szól amellett, hogy egy
társadalomnak érdekében áll a civil nonprofit szektor létének és megerôsödé-
sének támogatása:
a) az egyesülési és szólásszabadság megvalósítása,
b) a pluralizmus és a tolerancia ösztönzése,
c) a társadalmi stabilitás és a joguralom erôsítése,
d) a hatékonyság,
e) a közszféra és a piaci szféra hiányosságaira adott válasz, és
f) a piacgazdaság elômozdítása.
A civil nonprofit szektor ezen funkcióit a vezetô nemzetközi és multilaterális
szervezetek, mint az ENSZ, a Világbank, az Európa Tanács vagy az Európai
Unió egy sor dokumentumban elismerik.
8Ezek közül is kiemelésre érdemes
az ENSZ nemrég elfogadott jelentése az ENSZ és a civil társadalom kapcso-
latáról; az Európai Unió maastrichti szerzôdéséhez csatolt 23. számú nyilat-
kozat a jótékonysági szervezetekkel való együttmûködésrôl, és az amszter-
dami szerzôdéshez csatolt 38. számú nyilatkozat az önkéntes szervezetek
tevékenységeirôl; valamint az EU Fehér könyve az európai kormányzásról.
A nemzetközi jogban kiemelt védelmet élvez az egyesülési és szólássza-
badság, ami a civil szervezetek létezésének alapja, és amelynek kiteljesedé-
séhez nélkülözhetetlen a civil szervezetek léte. A szólásszabadság és az ebbôl
6
6
E meghatározásban az ún. általános célú nonprofit szervezetek szerepelnek, melyeket az alapítók szándéka
szerinti bármely törvényes célra létre lehet hozni – Magyarországon az alapítványok, az egyesületek és a közhasznú
társaságok (kht.) tartoznak ebbe a kategóriába (még ha a Ptk. további jellemzôket ír is elô az alapítvány vagy a kht.
esetében). Ezektôl eltérôen a szakszervezetek, pártok, egyházak, szövetkezetek és más önkéntes alapon szervezôdô
formák ún. speciális célú nonprofit szervezetek, melyek jogosítványait és kötelezettségeit rendszerint külön
törvények is szabályozzák.
7
World Bank's Handbook on Good Practices For Laws Relating to Non-Governmental Organizations. (A Világbank
Kézikönyve nemkormányzati szervezetekre vonatkozó törvények jó gyakorlatához.) Az ICNL által készített kézirat a
Világbank számára, Washington D.C., ICNL (2000), 10. oldal.
8
Lásd a hivatalos dokumentumok gyûjteményét a tanulmány végén.
civilj 05/4/11 7:06 Page 6
következô egyesülési szabadság védelmét számos nemzetközi dokumentum
rögzíti, melynek Magyarország is részese, így elsôsorban az Emberi jogok
egyetemes nyilatkozata (1948) és a Polgári és politikai jogok nemzetközi
egyezménye (1966). Ez utóbbi – szemben az Egyetemes Nyilatkozattal – 135
ország által ratifikált kötelezô érvényû, többoldalú szerzôdés.
Mindemellett Magyarország számára az Európa Tanács tagjaként a leg-
fontosabb vonatkozó kötelezô érvényû szerzôdés az Európai egyezmény az
emberi jogok és alapvetô szabadságok védelmérôl (1950), melyet hazánk
1993-ban hirdetett ki. Ennek 10. szakasza a szólásszabadságot, 11. szakasza
az egyesülési szabadságot rögzíti; emellett létrehozza az Európai Emberi
Jogok Bíróságát, mely az egyezményben rögzített jogok érvényre juttatására
felállított nemzetközi testület.
Továbbá a részvételi jogok gyakorlásának alapvetô dokumentuma, az
Aarhusban 1998-ban elfogadott Egyezmény a környezeti ügyekben az
információhoz való hozzáférésrôl, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban való
részvételérôl és az igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról, amelynek
Magyarország is részese.
Végül, az Európai Unió készülô alkotmánya az unió demokratikus életét
tárgyaló VI. címében külön szakaszban foglalkozik a részvételi demokrácia
alapelveivel (46. szakasz), valamint a szociális partnerek, köztük a civil
szervezetek és az Európai Unió közötti dialógussal (47. szakasz).
I.3. A jogi szabályozás területei
A civil társadalom nem intézményesült cselekvéseit az úgynevezett negatív
szabadságjogok védik: ilyen többek között a szólásszabadsághoz, a
vallásszabadsághoz, a tulajdonhoz, a gyülekezéshez való alkotmányos jog. Ez
azt jelenti, hogy e cselekvéseket csak az alkotmányban, illetve az alkotmány
vagy a nemzetközi egyezmények alapján törvényben meghatározott
esetekben lehet korlátozni; azonban rendszerint nem vonatkoznak rájuk
kötelezô jellegû elôírások.
A civil szervezetek tevékenységét is elsôsorban e szabadságjogok határozzák
meg. Az Európai Bíróság határozataiból kitûnik, hogy az egyezmény nem
csupán azt a kötelezettséget írja elô az államok számára, hogy tartózkodjanak
a jogosulatlan beavatkozástól a szabadságjogok esetében, hanem azt a
pozitív kötelezettséget is, hogy az állam törvényei segítsék e jogok gyakor-
7
civilj 05/4/11 7:06 Page 7
lását. Ennek része a civil szervezetek létrehozását, mûködését, gazdálkodását
szabályozó törvények meghozatala. Az ennek nyomán létrejött civil
szervezetekre, mint gazdálkodó tevékenységet is folytató jogi személyekre
pedig már számos jogszabályi elôírás és kötelezettség is vonatkozik.
A civil szervezetek tevékenységét a szakirodalom sokszor úgy határozza meg,
hogy az „magáncselekvés a közjó érdekében”.
9Míg e szervezeteket elsôsor-
ban a szabadságjogok védik, szabályozásukkor már a közérdeket is figyelem-
be kell venni, amennyiben céljaikra való tekintettel a „köz” támogatásában
(így például adókedvezményben, költségvetési támogatásban) is részesülnek.
A továbbiakban azokat az elveket fogalmazzuk meg, amelyek alapján e sza-
bályozás a lehetô legnagyobb mértékben elôsegíti mindkét érdek kitelje-
sedését, így nem gátolja a cselekvés magánjellegét, és nem is sérti a köz-
érdeket, sôt azok kiteljesedésére hat.
A jogi szabályozás három fô iránya lehet:
a) a civil nonprofit szektor önálló léte;
b) a civil nonprofit szektor és az állam viszonya; illetve
c) a civil nonprofit szektor és a magánszféra, azaz a gazdasági szféra
és az egyének viszonya.
I.3.1. A civil nonprofit szektor önálló léte
a) Egyéni és közösségi öntevékenység, az önszervezôdés ösztönzése
A civil társadalom egyik legfôbb jellemzôje, hogy az emberek saját szabad
akaratukból, öntevékenyen vesznek részt benne. Az önszervezôdés egyrészt
a polgárok elidegeníthetetlen joga, amely az egyén szempontjából közelíti
meg a problémát. Másrészt azonban az állam szempontjából is fontos, hogy
az emberek képesek legyenek saját magukról és egymásról gondoskodni, ne
várják mindenben az állam segítségét. A szervezôdésnek számos formája
lehet – például alapítványok, egyesületek, klubok, mozgalmak –, amelyek elô-
segítése, megkönnyítése, ösztönzése az államnak is érdekében áll.
b) Az egyesülési szabadság minél teljesebb érvényesülése
Az önszervezôdés legáltalánosabb formája az egyesülési jog gyakorlása,
amikor a polgárok közös céllal tagságon alapuló szervezetet hoznak létre.
A fent említettek szerint az emberi jogok és alapvetô szabadságok védelmérôl
8
9
Például Salamon, Sokolowski és List (2003), 1. oldal.
civilj 05/4/11 7:06 Page 8
szóló európai egyezmény biztosítja a jogilag elismert egyesületek létre-
hozásának szabadságát. E jog korlátozása, például nagy taglétszámhoz való
kötése csak szigorú feltételek fennállása esetén indokolt. Az államnak
a nemzetközi egyezmények alapján kötelessége az egyesülési jog gyakorlását
a lehetô legteljesebb mértékben biztosítani.
c) A civil nonprofit szektor autonómiájának biztosítása
A civil társadalom másik legfôbb jellemzôje, hogy az államtól elkülönülve,
attól függetlenül létezik és cselekszik. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy
a civil szervezetek ne mûködnének együtt a kormányzattal programok és
szolgáltatások területén. Az autonómia azt jelenti, hogy önkéntes alapon
jönnek létre, és önállóan döntenek saját ügyeikben (önkormányzóak). Ez teszi
lehetôvé, hogy a civil nonprofit szektor az államot kontrolláló (ún.
watchdog )
funkcióját betöltse, vagy hogy az állam felé társadalmi csoportok érdekeit
hatékonyan érvényesítse. Emellett azonban az államnak is érdeke, hogy a civil
társadalom intézményesült szervezetei ne fonódjanak egybe az állami
szervezetekkel, ugyanis a civil szervezetekre nem vonatkoznak a költségvetési
szervekre érvényes szigorú pénzügyi elôírások, így az ilyen hibrid, vegyes
formák lehetôséget adnak a közpénzekkel való visszaélésre.
„A
Z ÁLLAMPOLGÁROK EGYRE GYAKRABBAN LÉPNEK FEL POLITIKAILAG ,
KÖZVETLEN RÉSZVÉTELLEL , A CIVIL TÁRSADALOM MECHANIZMUSAIN KERESZTÜL ,
AZ ÔKET KÜLÖNÖSEN ÉRINTÔ SZAKPOLITIKÁK MEGVITATÁSÁBAN . A HAGYOMÁ –
NYOS DEMOKRÁCIA AZ ÁLLAMPOLGÁROKAT A – VÁLASZTÓKÖRZETEIK SZERINTI –
TERÜLETI KÖZÖSSÉGBEN HÍVJA ÖSSZE , DE A RÉSZVÉTELI DEMOKRÁCIÁBAN A POL –
GÁROK KÜLÖNBÖZÔ ÉRDEKEIK SZERINTI KÖZÖSSÉGEKBEN JÖNNEK ÖSSZE . E KÖ –
ZÖSSÉGEK A MODERN TECHNOLÓGIÁNAK KÖSZÖNHETÔEN EGYSZERRE LEHETNEK
GLOBÁLISAK ÉS LOKÁLISAK IS
”. – ÍRJA A 2004. JÚNIUSÁBAN ELFOGADOTT
ENSZ. JELENTÉS .10
I.3.2. A civil nonprofit szektor és az állam viszonya
a) A részvételi demokrácia minél teljesebb érvényre jutása
A XX. század 2. felében terjedt el a fejlett országokban a részvételi
demokrácia fogalma, és nyertek teret annak intézményei. A részvételi demok-
rácia lényege, hogy a politikai választásokon alapuló képviseleti demokrácia
mellett szükség van arra, hogy az állampolgárok két választás között is
befolyásolhassák a róluk szóló döntéseket. A civil szervezetek a részvételi
9
10
ENSZ (2004), 8. oldal.
civilj 05/4/11 7:06 Page 9
demokrácia egyik legfontosabb csatornájaként szolgálnak, hiszen általuk
gyakorolnak hatást az állampolgárok az életüket befolyásoló intézményekre.
A civil szervezetek gyakran felvállalják az állampolgárok, illetve csoportjaik
érdekeinek képviseletét a döntéshozatalban, illetve olyan szakismerettel,
tapasztalattal rendelkeznek egy adott témában, amelyet a szakpolitika
kialakításában, illetve a konkrét jogalkotásban sokszor érdemes és szükséges
figyelembe venni. Az állam szempontjából az érdekeltek érdemi bevonása a
döntéshozatalba azt eredményezi, hogy szakszerûbb és végrehajthatóbb
politikai program, jogszabály születik, amellyel szemben kisebb lesz a társa-
dalmi ellenállás is.
b) A civil nonprofit szektor partneri szerepvállalásának elôsegítése
a társadalmi problémák megoldásában
A civil nonprofit szervezetek többnyire valamilyen társadalmi probléma
orvoslására jönnek létre. A nemzetközi kutatások alapján elmondható, hogy
számos területen e szervezetek az állami ellátó rendszereknél ered-
ményesebben és hatékonyabban kezelik és oldják meg e problémákat. Ennek
számos oka van. A leginkább elismert okok között találjuk, hogy a civil
nonprofit szervezetek innovatívak (belsô elkötelezettségük és a forrásszûke
újabb és újabb magas színvonalú és gazdaságos megoldás kitalálására
ösztönzi ôket); eredményesebben tudják az ellátott társadalmi csoport,
közösség szükségleteit felmérni és nyomon követni; az önkéntes munkaerô
és a magánforrások bevonása révén ugyanazt a szolgáltatást olcsóbban
képesek elôállítani. Mindemellett a civil szervezetek természetesen nem
helyettesítik, nem is helyettesíthetik az állam által nyújtott univerzális
szolgáltatásokat. A szolgáltatás színvonalának és gazdaságosságának növe-
lése érdekében azonban kívánatos, hogy az állam az arra megérett nonprofit
szervezeteket partneri szinten vonja be a szociális és humánszolgáltatások
teljesítésébe.
c) A közvetett és közvetlen állami támogatások tekintetében a civil
szervezetek átláthatóságának és elszámoltathatóságának biztosítása
A civil szervezetek nem demokratikus választás révén jöttek létre, így nem
tarthatnak alanyi jogon igényt közpénzekre. Ennek ellenére a fejlett
országokban az állam mind közvetetten (például adókedvezményekkel), mind
pedig közvetlenül (például pályázatok útján) támogatja e szervezeteket,
hiszen létükkel és tevékenységükkel hozzájárulnak a demokratikus fejlô-
10
civilj 05/4/11 7:06 Page 10
déshez és a társadalmi jólét eléréséhez. Cserébe a civil szervezeteknek
bizonyítaniuk kell, hogy e támogatást „kiérdemelték”, az adópénzeket
valóban jó célokra használták fel. Ennek alapján átláthatósági és
elszámoltathatósági kritériumoknak, szabályoknak kell megfelelniük, amelyek
a támogatás mértékétôl függôen változhatnak – ilyenek például a közhasz-
núsági szabályok is. E szigorú követelményrendszert – amennyiben ésszerû
elôírásokat tartalmaz – a civil szektor is elfogadja, sôt alapvetô érdekeinek
megfelelôen igényli is. Ugyanígy az államnak is érdeke az átlátható és
kiszámítható rendszer mûködtetése.
I.3.3. A civil nonprofit és a magánszektor, azaz a gazdasági szféra
és a társadalom viszonya
a) A magánszektorból származó források elérhetôvé tétele és ösztön-
zése a civil társadalom számára
A civil szervezetek jellemzôje, hogy magánforrásokat, azaz vállalatok,
vállalkozások, egyének adományait is képesek mozgósítani céljaik elérésére.
Világszerte sok országban és különösen Európában az állam a legkülönfélébb
eszközökkel
11 ösztönzi a magánadományozást. Bár bizonyítottnak tekinthe-
tô, hogy az adókedvezmények önmagukban nem eredményeznek filantróp
(tudatos adományozói) magatartást, az adókedvezmények típusa és nagy-
sága befolyásolja az adományozni kívánó cégek, egyének adományának
nagyságát és összetételét. Emellett fontos közösségi érdek az adományozó
magánalapítványok, közösségi alapítványok létrejöttének és fejlôdésének
támogatása, hiszen ezek hosszú távon is képesek biztosítani egy-egy terület
támogatását magánforrásokból. Az államnak érdeke tehát a minél inkább
adományozásra ösztönzô jogi környezet megteremtése, hiszen azzal a
magánszektorból érkezô források nôhetnek és kevésbé lesz szükség a civil
szervezetek állami támogatására.
b) Cégek és egyének aktív társadalmi szerepvállalása, így különösen az
adományozói kultúra és az önkéntes tevékenység ösztönzése
Az államnak voltaképpen kevés eszköz áll rendelkezésére a filantróp kultúra
erôsítésére, ennek ellenére lehetséges és egyben szükséges is annak
elôsegítése, ösztönzése állami eszközökkel. Az állam számos módon
elôsegítheti a tudatos szerepvállalást: ilyen lehet az 1%-os törvény,
a személyi jövedelemadó 1%-ának felajánlása civil szervezetek javára;
12
emellett az önkéntes tevékenység jogi kereteinek biztosítása, és admi-
11
11
Például adókedvezmények átgondolt rendszerével.
civilj 05/4/11 7:06 Page 11
nisztratív akadályainak elhárítása is fontos lépés a társadalmi aktivitás elômoz-
dításában. Az állam ezen kívül természetesen támogathat olyan konkrét
programokat is, melyek az adományozói kultúrát fejlesztik.
II.1. Jövôkép: a magyarországi civil társadalom
„O RSZÁGJELENTÉS 2020: A CIVIL TÁRSADALOM ERÔS ÉS DINAMIKUS
SZERVEZETEI AKTÍVAN RÉSZT VESZNEK A TÁRSADALMI FOLYAMATOK ALAKÍTÁSÁ
–
BAN . A Z ÁLLAMTÓL KÜLÖNÁLLÓ CIVIL NONPROFIT SZEKTOR JELENTÔS TÉNYEZÔ
A TÁRSADALMI
-GAZDASÁGI PROBLÉMÁK MEGOLDÁSÁBAN : A SZERVEZETEK EGY
RÉSZE AZ ÁLLAM SZERZÔDÉSES PARTNERE A TÁRSADALMI PROBLÉMÁK
KEZELÉSÉBEN
, MÁS RÉSZE HATÉKONYAN KÉRI SZÁMON AZ ÁLLAMI DÖNTÉS –
HOZÓKON A PROBLÉMÁKRA VONATKOZÓ EREDMÉNYESEBB POLITIKÁKAT . ISMÉT
MÁS RÉSZÜK ADOMÁNYOZÓKÉNT RÉSZT VESZ A MAGÁNJÖVEDELMEK ÚJRAELOSZ
–
TÁSÁBAN . A Z ÁLLAMPOLGÁROK ÉS AZ ÜZLETI SZEKTOR AKTÍV RÉSZESEI A CIVIL
TÁRSADALOMNAK ÉS A CIVIL SZERVEZETEK MUNKÁJÁNAK
. M INDEZ AZÉRT IS
LEHETSÉGES
, MERT A NONPROFIT SZEKTORRA VONATKOZÓJOGSZABÁLYOK
MEGFELELÔ KERETET ADNAK AZ EGYES NONPROFIT FUNKCIÓK BETÖLTÉSÉHEZ
:
A CIVIL SZERVEZETEK FÜGGETLENSÉGÉT JOGSZABÁLYOK ÉS FINANSZÍROZÁSI
FELTÉTELEK IS GARANTÁLJÁK
; AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOKNAK ÁTLÁTHATÓÉS
KISZÁMÍTHATÓRENDSZERE VAN
; TISZTÁK A PÁLYÁZTATÁS ÉS AZ ELLÁTÁSI
SZERZÔDÉSEK MEGKÖTÉSÉNEK SZABÁLYAI ÉPPÚGY
, MINT A DÖNTÉSHOZATALBAN
VALÓRÉSZVÉTEL ÉS LOBBIZÁS KERETEI
; VALAMINT SZÁMOS , AZ ADOMÁNYO –
ZÁSRA ÉS AZ ÖNKÉNTES MUNKÁRA ÖSZTÖNZÔ JOGSZABÁLY ÉS SZAKPOLITIKA
MÁR TÖBB MINT EGY ÉVTIZEDE ÉRVÉNYBEN VAN
.”
Jelenleg az Európai Unióban országonként eltérô a civil nonprofit szektor.
Történeti hagyományoktól, jogrendszertôl, kulturális és politikai tényezôktôl
függôen eltérôek a civil szervezeti formák, azok jogosítványai és kötelezett-
ségei, a szervezeteknek és adományozóiknak juttatott kedvezmények
mértéke stb. Nagy különbségek mutatkoznak az állammal való viszonyukban,
támogatottságuk mértékében is.
13 Ennek ellenére a fenti alapelvek mentén
kibontakozó tendenciák, ha csak hosszabb távon is, az egységesítés, a fent
megfogalmazott jövôkép felé mutatnak. Emiatt is fontos újragondolni és az
európai modelleknek jobban megfelelô irányba terelni a magyar jogendszert.
12
12
Azonban ennek az adományozási hajlandósággal való összefüggésérôl ma még nem állnak rendelkezésre adatok.
II. Stratégiai összefoglaló
civilj 05/4/11 7:06 Page 12
II.2. Összefoglaló helyzetelemzés: a magyarországi civil
társadalom és jogi környezete 2004-ben
Az ezredfordulót követôen Magyarországon még mindig keverednek a
nonprofit formák és funkciók, nem határolható pontosan körül a civil
nonprofit szektor; emellett a szektor politikai-gazdasági jelentôsége sem
tisztázott.
Az egyesületi és alapítványi szabályozás strukturális visszásságai meg-
nehezítik, életszerûtlenné teszik a szervezetek rendeltetésszerû mûködését.
A társadalmi jólétért tenni kívánó állampolgárok jelenleg nem hozhatnak létre
két-három fôvel sem tagsági szervezeti, sem pedig – a közhasznú társaság
limitált lehetôségén kívül – programmegvalósító nem tagsági szervezeti
formát.
Az állammal összefonódott nonprofit szervezetek szabálytalanságokra,
visszaélésekre adnak alkalmat, míg a klasszikus civil szervezetek lépéshát-
rányba kerültek velük szemben. Nem átlátható és nem következetes az állami
finanszírozási rendszer; a civil szervezetekkel szemben a hierarchikus viszonyt
tükrözô patriarchális támogatási mentalitás, nem pedig a partneri szemléletû
szerzôdéses kapcsolat jellemzô.
Megindult a jogalkotás reformja, amely a korábbiaknál nagyobb figyelmet
fordít arra, hogy az érintetteket bevonja a döntéshozatalba,
14 ám ez még
nem oldja meg az intézményesített érdekegyeztetési fórumok és a lobbizás
szabályozatlanságának visszásságait.
Noha a vállalati adományozás adókedvezményei pozitív példát mutatnak, a
magánszemélyek adományai után nyújtott adókedvezmények egyáltalán nem
ösztönzôek. Hiányzik az önkéntes tevékenység törvényi szintû elismerése,
15
ám még egy errôl szóló törvény elfogadása esetén is hosszú út vezet az
önkéntesség gyakorlati elismeréséig, vagyis hogy azt az egyes tárcák, a
gazdaság szereplôi és az állampolgárok is elismerjék.
A közhasznúsági szabályozás tartalma kérdéses, eredeti szándékától eltérôen
nem forrásokat, inkább az állami elismerés presztízsét eredményezi. Nem
kellôen differenciált a civil szervezetek gazdálkodási és beszámolási köve-
telményrendszere, a szabályozás aránytalanul nagy adminisztratív terheket ró
a kisebb szervezetekre. Bizonyos területeken ugyanakkor még hiányosak a
13
13
A négy alapvetô európai modell a korporatív, a liberális, a szociáldemokrata és a mediterrán típusú nonprofit
szektor. Errôl bôvebben lásd a kiegészítô mellékletet.
14
Lásd az új jogalkotási törvény tervezetét (2004. június).
civilj 05/4/11 7:06 Page 13
civil szervezetek átláthatóságát és felelôs elszámolását biztosító vagy meg-
szûnésére vonatkozó követelmények.
II.3. Stratégiai irányok: lépések a Civil jövôkép
eléréséhez
A CIVIL NONPROFIT SZEKTOR AUTONÓMIÁJA
1. Az egyesülési szabadság kiteljesítése:a civil szervezeti formák
tágabb lehetôségeinek biztosítása az egyesülési szabadság elvének
következetes alkalmazásával, a gazdasági társasági formákhoz hason-
lóan többféle, az adott szervezet funkciójának és jellegzetességeinek
megfelelô jogi forma bevezetése.
2. A civil szféra „feltôkésítésének” ösztönzése: az alapítványok
strukturális reformja, a tôkésített alapítvány fogalmának bevezetése és
az ilyen alapítványtevés ösztönzése adókedvezményekkel.
3. A civil szervezetek mûködésének megkönnyítése:a bejegyzési
eljárás egyszerûsítése (például szerzôdésmintával); az adminisztratív
mûködési követelmények nagyság szerinti differenciálása.
A CIVIL NONPROFIT SZEKTOR ÉS AZ ÁLLAM VISZONYRENDSZERE
4. A civil szervezetek és az állam viszonyának új alapokra
helyezése: a civil és az állami jellegû nonprofit szervezetek jogi diffe-
renciálása; a támogatási szemlélet dominanciája helyett a kiszerzô-
déses szemlélet térnyerése.
5. A részvételi elvû demokrácia intézményeinek szélesítése:
a jelenlegi kezdeményezések (a jogalkotásról szóló törvénytervezet)
monitorozása; a nem jogszabályi szintû eszközök, intézmények átte-
kintése a részvétel szempontjából.
6. A közhasznúsági státusz célszerûbbé tétele:egyfelôl a
túlszabályozás csökkentése (például a feltétel nélküli nyilvános
mûködés követelményének enyhítése), másrészt a közhasznúság
feltételeinek való megfelelés folyamatos felügyelete.
A CIVIL NONPROFIT SZEKTOR ÉS A MAGÁNSZFÉRA VISZONY-
RENDSZERE
7. A civil szervezetek gazdasági forgalomban való részvételé-
nek erôsítése:a vállalkozási tevékenység értelmezésének jogalkal-
14
15
Az önkéntes tevékenységrôl szóló törvénytervezet elsô verziója már 2004. elején elkészült, sôt a
minisztériumi egyeztetés is megindult, de a törvény végsô tartalma és elfogadásának menete még
kérdéses.
civilj 05/4/11 7:06 Page 14
mazói egységesítése, egyes jogszabályokban speciális rendelkezések
meghozatala.
8. A civil szervezetek társadalmi támogatottságának ösztön-
zése:az egyéni adományok adókedvezményének növelése, az önkén-
tesség jogi elismerése.
9. A civil szervezetek átláthatóságának és elszámoltatható-
ságának növelése:a nyilvántartási, közhasznúsági, számviteli
szabályozással összefüggésben; például a tôkekimutatás nemzetközi
mintákhoz való igazítása, a megszûnés szabályozása.
III.1. Az egyesülési szabadság kiteljesítése
Az egyesülési szabadság és a civil öntevékenység kiteljesedéséhez tartozik,
hogy a közösségért tenni akaró állampolgároknak álljon rendelkezésére
megfelelô jogi forma az önszervezôdésre, illetve a vagyonuk közösségi célú
felhasználására. Ilyen alapvetô jogi formák a kontinentális jogban az
egyesület és az alapítvány, melyek a rendszerváltás idején Magyarországon is
bevezetésre kerültek. Emellett 1993-ban létrejött a közhasznú társaság jogi
formája is. Az elmúlt 15 év gyakorlati tapasztalata azonban azt mutatja, hogy
a meglevô jogi formák nem mindenben elégítik ki a civil szervezetek mûkö-
dési igényeit, esetleg új típusú szervezôdések bevezetésére is szükség lenne.
III.1.1. Egyesület alapítása kisszámú alapító által
Tagsági alapon szervezôdô általános szervezeti forma,
16 azaz egyesület
létrehozására Magyarországon csak minimum 10 tag részvételével és csak
jogi személyiséggel kerülhet sor. A nemzetközi gyakorlat – Nyugat- Európá-
ban hagyományként, az újonnan csatlakozott és más kelet-európai
országokban pedig trendként – egyértelmûen lehetôvé teszi 2-3 fôvel is
civil nonprofit tagsági szervezet létrehozását.
15
16
Ezzel szemben a tagsági alapon szervezôdô specifikus szervezeti forma a meghatározott céllal, funkcióval
létrehozható társadalmi szervezet, például a párt, egyház, szakszervezet. Itt a célhoz mérten jogos lehet a nagyobb
taglétszám elôírása.
III. Részletes helyzetelemzés és stratégiai
szintû megoldások meghatározása
civilj 05/4/11 7:06 Page 15
AZ EGYESÜLÉSI JOG KORLÁTOZÁSÁNAK FELTÉTELEI AZ EMBERI JOGOK ÉS
ALAPVETÔ SZABADSÁGOK VÉDELMÉRÔL SZÓLÓ EURÓPAI EGYEZMÉNY SZERINT
: (1)
A BEAVATKOZÁS AZ EGYESÜLÉSI JOGBA JOGSZABÁLY ÁLTAL ELÔÍRT -E; (2) ABE –
AVATKOZÁS JOGOS CÉLOKAT SZOLGÁL -E(AMELYEKET A 11. SZAKASZ RÉSZLETEZ ,
L. ALÁBB ); (3) A BEAVATKOZÁS SZÜKSÉGES -E EGY DEMOKRATIKUS TÁRSADA –
LOMBAN . A SZÓBAN FORGÓ ESETBEN A 2. ÉS 3. PONT VIZSGÁLATA LENNE
SZÜKSÉGES
. M ÉG HA LEHETNE IS – ÁLTALUNK MOST ISMERETLEN – ÉRVET TALÁLNI
ARRA NÉZVE
, HOGY AZ ALAPÍTÓK MAGASABB SZÁMÁNAK MEGHATÁROZÁSA AZ
EGYEZMÉNY SZERINTI JOGOS CÉLOK VALAMELYIKÉT SZOLGÁLJA
(NEVEZETESEN :
NEMZETBIZTONSÁGI VAGY KÖZBIZTONSÁGI ÉRDEKEK , RENDZAVARÁS VAGY
BÛNCSELEKMÉNY MEGELÔZÉSE
, KÖZEGÉSZSÉGÜGY VAGY A KÖZERKÖLCS VÉDELME ,
MÁSOK JOGAINAK ÉS SZABADSÁGÁNAK VÉDELME ), MÉG ABBAN AZ ESETBEN SEM
VALÓSZÍNÛ
, HOGY E KORLÁTOZÁS MEGFELELNE A 3. FELTÉTEL SZÜKSÉGESSÉGI
KÖVETELMÉNYÉNEK
, AMELY A FENTI JOGOS CÉLOK ÉRDEKÉBEN IS A LEHETÔ LEG –
KISEBB FOKÚ BEAVATKOZÁST TART CSAK ELFOGADHATÓNAK (ÚGYNEVEZETT ARÁ –
NYOSSÁGI TESZT ).
A 10 fô követelménye a szocialista törvényhozási szemlélet maradványának
tûnik,
17 mely szerint a társadalmi szervezetnek nagy társadalmi bázissal kell
rendelkeznie. 18 A XXI. századi modern demokráciákban semmi sem indokolja
a polgárok önszervezôdésének számszerû korlátozását. Mi több, a minimum
10 fôs feltétel alapot adhat az Európai egyezmény 11. szakasza megsér-
tésének kimondására is. Bár az Európai Bíróság esetjogában még nem szüle-
tett határozat arra nézve, hogy mennyi lehet az alapító tagok minimum vagy
maximum létszáma, a bíróság szigorú feltételeket szabott a 11. szakaszban
foglalt egyesülési jog korlátozására, amelyeknek a szóban forgó létszám-
korlátozás valószínûleg nem felelne meg.
A tapasztalatok szerint sok – helyi és országos – egyesület küzd azzal, hogy
bár az alapításhoz össze tudtak hívni tíz vagy tizenegynéhány fôt, az
egyesületi közgyûlésekre már nehéz elhívniuk a tagokat, mivel valójában 3-5
fô mûködteti az egyesületet, amely az általuk megszerzett pályázatokból,
adományokból fontos és jó dolgokat valósít meg. A kistelepüléseken, falvak-
ban különösen segítené a társadalmi önszervezôdést, ha már 3-4 aktív, lelkes
polgár megalapíthatná az egyesületet. Emellett elôfordulhat, hogy egy kisebb
városban sem találnak elég alapító tagot egy ellentmondásos társadalmi ügy,
például a roma integráció ügyének elôsegítésére létrehozandó egyesülethez.
(A kisszámú alapító, akár a falvakban, akár a városokban, természetesen nem
zárná ki a további tagok csatlakozását és az egyesület növekedését.) 16
17
Az 1989. évi II. törvény indokolásában nem tér ki az alapítók számának magyarázatára.
18
A közelmúltig például Bulgáriában vagy Romániában 20, Bosznia-Hercegovinában 30 fô volt szükséges egyesület
létrehozásához; ma már Magyarországon kívül csak Szerbiában, Szlovéniában (10 fô) és Lengyelországban (15 fô)
szükséges 3-nál több fô.
civilj 05/4/11 7:06 Page 16
II.1.2. Jogi személyiség nélküli civil nonprofit szervezet
A létrehozáshoz szükséges taglétszámon kívül a kérdéskör másik vetülete a
kötelezô jogi személyiség. Bár az európai országok gyakorlata ebben is eltérô,
nyomós érvek szólhatnak amellett, hogy a magyar jog tegye lehetôvé a jogi
személyiség nélküli civil nonprofit szervezet megalakítását.
19 Ennek
egy módja lehet az úgynevezett civil társaság.
A Ptk.-ban szabályozott „polgári jogi társaság” mintájára lehet szabályozható
a „civil társaság”. A civil társaság egy nyilvántartásba nem vett olyan személy-
egyesülés lenne, amely alapszabályban meghatározott közösségi cél elérésére
irányul, de mûködése nem igényli a jogi személyiséget, s az ezzel együtt járó
adminisztrációs, pénzügyi, szabályozási és mûködési terheket. A civil társaság
egy fô vezetô, képviselô megválasztását igényli, aki eljár a civil társaság
képviselôjeként. A keletkezett jogviszonyokban a jogi felelôsséget a civil tár-
saság vezetését, képviseletét vállaló magánszemély viseli.
E forma nem igényel bírósági nyilvántartásba vételt, de minimális szintû
(például közjegyzôi) állami elismerést igen annak érdekében, hogy a jog-
szabályokban meghatározott ügyekben és eljárásokban létezését a jogal-
kalmazók kezelni tudják. Nem folytathat vállalkozási tevékenységet, de gaz-
dálkodásnak, gazdasági forgalomnak, költségvetéssel szemben kötelezett-
ségvállalásnak és elszámolásnak az alapszabálya szerinti mûködési körében
éppen úgy alanya lehet, mint a jogi személyiséggel nem rendelkezô más
jogalanyok, például a társasházak.
A civil társaság lehetôvé tenné, hogy az utcaszépítôk, kisközösségi környe-
zetvédôk, hobbikörök, mûvészeti alkotóközösségek, diákönkormányzatok,
eseti érdekvédelmi szervezôdések saját jogon résztvegyenek a közéletben
(például pályázatokon, kapcsolattartásokban, együttmûködésekben és dön-
téshozatalokban), illetve mûködésük elôl elhárítaná a jogi személyiséggel járó
kötöttségeket. A civil társasági jogi státusz a mûködési lehetôségek körében
szinte azonos feltételeket kínálna, mint a bírósági nyilvántartásba vett egye-
sületi vagy alapítványi státusz, cserébe viszont a vezetô (képviselô) személyes
jogi felelôsségét állítaná.
20
17
19
Lengyelországban ezt a megoldást választották a fent említett 15 fôs korlát feloldására: 15 fôvel jogi szemé-
lyiségû egyesületet, 3 fôvel jogi személyiség nélküli úgynevezett egyszerû egyesületet lehet létrehozni.
20
Bíró (2002), 149-150. oldal.
civilj 05/4/11 7:06 Page 17
III.1.3. Külföldön bejegyzett civil nonprofit szervezet magyarországi
tagszervezetének bejegyzése; nemzetközi nemkormányzati szerve-
zetek jogi személyiségének elismerése
G
AZDASÁGI TÁRSASÁGOK MÛKÖDTETÉSE NONPROFIT FORMÁBAN
A GAZDASÁGI TÁRSASÁGOKRÓL ÉS A BÍRÓSÁGI CÉGELJÁRÁSRÓL SZÓLÓ TÖRVÉNYEK
KONCEPCIÓJÁT KIDOLGOZÓ
KODIFIKÁCIÓS BIZOTTSÁG IS AZ ITT LEÍRTAKHOZ
HASONLÓJAVASLATOT TESZ VITAANYAGÁBAN
, AMIKOR A KFT .-KHT . MINTÁJÁRA A
NONPROFIT TÁRSASÁGI FORMÁT KÍVÁNJA KITERJESZTENI MÁS GAZDASÁGI TÁRSA
–
SÁGOKRA IS . V ÉLEMÉNYÜNK SZERINT EZ JÓIRÁNYBA MUTATÓKEZDEMÉNYEZÉS ,
AMELY PL . AZ ITT JAVASOLT CIVIL TÁRSASÁG ALTERNATÍVÁJA LEHET .
A
BIZOTTSÁG EGYETLEN ÉRVE E MEGOLDÁS MELLETT AZONBAN AZ „INDOKOLATLAN
MEGKÜLÖNBÖZTETÉS
” A KFT . ÉS MÁS TÁRSASÁGI FORMÁK KÖZÖTT . Ú GY GONDOL –
JUK , A TÉMA ÁRNYALTABB VÉGIGGONDOLÁSÁRA VAN SZÜKSÉG , AMELY FIGYELEMBE
VESZI A LEHETSÉGES ELLENÉRVEKET
, ÉS KAPCSOLÓDÓ KÉRDÉSEKET IS .
C
SUPÁN EMLÍTÉS SZINTJÉN PÉLDÁUL : AZ ÁLTALÁNOS NONPROFIT TÁRSASÁGI FORMA
LÉTREHOZÁSA VALAMELYEST ELMOSSA A HATÁROKAT A FOR
-PROFIT ÉS A NONPROFIT
CÉLÚ KEZDEMÉNYEZÉSEK KÖZÖTT
. A BEVETT MAI GYAKORLATBAN NONPROFIT
FORMA ELSÔDLEGESEN GAZDASÁGI TEVÉKENYSÉG FOLYTATÁSÁRA NEM ALAKÍTHATÓ
,
EZ ALÓL A KHT . KIVÉTELT JELENT . A NONPROFIT TÁRSASÁGI FORMA KITERJESZTÉSE
MEGKÉRDÔJELEZI EZT AZ ALAPKITÉTELT
, HISZEN AKKOR GYAKORLATILAG TÖBB
LEHETÔSÉG LESZ NONPROFIT FORMÁBAN GAZDASÁGI TEVÉKENYSÉGET VÉGEZNI
, MINT
A CÉL SZERINTI NONPROFIT TEVÉKENYSÉGET
. E Z ÖNMAGÁBAN NEM FELTÉTLENÜL
PROBLÉMA
, ÁM AZ ANGOLSZÁSZ RENDSZERHEZ KÖZELÍTI A JOGI FORMÁK SZABÁ –
LYOZÁSÁT , ÉS ÍGY NEHEZEN EGYEZTETHETÔ ÖSSZE AZ ALAPÍTVÁNYI ÉS EGYESÜLETI
ALAPFORMÁK MÁR BEVEZETETT KONTINENTÁLIS RENDSZERÉVEL
. I LYEN RENDSZER
ELFOGADÁSA ESETÉN PL
. AZ ADÓKEDVEZMÉNYEK ÉS A KÖZHASZNÚSÁG RENDSZERÉT
IS ÚJRA KELL GONDOLNI
. É RDEMES EMELLETT EGY KÖLTSÉG -HASZON ELEMZÉST
VÉGEZNI
, FIGYELEMBE VÉVE A VÁRHATÓBEJEGYZÉSEK SZÁMÁT ÉS A NYILVÁNTARTÁ –
SUKHOZ SZÜKSÉGES ADMINISZTRATÍV TÖBBLETKÖLTSÉGET IS .21
Az Európai Unióhoz való csatlakozással kiemelt problémává vált az is, hogy
nem áll rendelkezésre Magyarországon olyan szervezeti forma, mely lehetôvé
teszi a külföldön bejegyzett civil nonprofit (nemkormányzati) szer-
vezet magyarországi tagszervezetének létrehozatalát. A leányvállalat,
illetve a külkereskedelmi képviselet mintájára indokolt lenne külföldön
bejegyzett civil nonprofit szervezet magyar képviseletét lehetôvé tevô jogi
forma megalkotása. Jelenleg ugyanis a Magyarországon tevékenykedni
18
21
Mindezeken túl külön problémát jelentene és jól átgondolt részletszabályozást igényelne a részvénytársaságok
mûködtetése nonprofit formában, melynek alapfunkciója, értelme megkérdôjelezhetô.
civilj 05/4/11 7:06 Page 18
kívánó nemzetközi szervezetek elôtt két út áll nyitva: vagy önálló, az
anyaszervezettôl független alapítványt vagy egyesületet tudnak létrehozni,
melyben a nemzetközi szervezet ellenôrzô funkciója nem érvényesülhet
(hiszen e formáknak épp az önkormányzatiság az egyik fontos ismérve); vagy
kht. formát, amely viszont gyakorlatilag gazdasági tevékenység végzésére
kötelezi ôket, akkor is, ha fô profiljuk az adománygyûjtés, a segélyezés vagy
az érdekérvényesítés.
Erre a problémára részleges megoldást nyújtana az is, ha Magyarország is
csatlakozna a Nemzetközi nemkormányzati szervezetek elismerésérôl
szóló európai egyezményhez.
22 Ez az egyezmény az Európa Tanács
gondozásában született meg Strasbourgban közel húsz évvel ezelôtt. Az
egyezmény értelmében a szerzôdô felek elismerik egy másik szerzôdô állam
által jogi személyként elismert szervezet jogi személyiségét és jogképességét,
amennyiben ezen szervezetek megfelelnek az egyezményben felsorolt,
nonprofit státuszukat és közhasznú jellegüket garantáló feltételeknek.
Kifejezett elônye lehet az egyezményhez való csatlakozásnak, hogy – miután
Belgium már részes állam, illetve a szomszédos országok is potenciális
csatlakozók – a magyar civil szervezetek határon túli (különösképpen
brüsszeli) tevékenysége jelentôs mértékben egyszerûsödik, lehetôvé
téve ezáltal, hogy a magyar szervezetek kiterjesszék nemzetközi tevékeny-
ségüket.
III.1.4. A nem tagsági alapú, programmegvalósító funkcióra alkalmas
jogi forma
Hiányzik Magyarországon a nem tagsági alapú, programmegvalósító
funkció betöltésére alkalmas nonprofit jogi forma. Az egyesületi tevé-
kenységnek feltétele a bizonyos számú tag megléte,
23 míg az alapítvány
feltétele bizonyos célra rendelt vagyon 24 – a mai magyar szabályozás elvi
logikáját követve ezek egyike sem megfelelô forma arra az esetre, amikor egy
vagy néhány alapító közösségi vagy társadalmi cél érdekében, nem
profitcéllal, saját maga kíván tevékenykedni. Márpedig a magyar
gyakorlatban a legtöbb nonprofit szervezet ilyen céllal jön létre – jelenleg
egyesület,
25 alapítvány vagy (bár ritkábban) közhasznú társaság formájában.
19
22
European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental
Organizations (EC), prepared by the Council of Europe (European Treaty Series – No. 124).
23
A Ptk. 61. § szerint „Az egyesület olyan önkéntesen létrehozott, önkormányzattal rendelkezô szervezet, amely
az alapszabályában meghatározott célra alakul, nyilvántartott tagsággal rendelkezik, és céljának elérésére szervezi
tagjai tevékenységét.”
24
Lásd a III.2.1. pontot
25
Az ilyen egyesületek, bár természetesen tagsági alapon jönnek létre, valójában nem törekednek a tagság
bôvítésére, sokszor a tíz fôs taggyûlést is nehezükre esik megtartani, ugyanakkor fontos munkát végeznek.
civilj 05/4/11 7:06 Page 19
Felmerülhet, hogy megfelel- e a közhasznú társaság (kht.) e funkciónak. A
kht. tulajdonképpen nonprofit gazdasági társaság. Ez az egyetlen nonprofit
szervezet, amely üzletszerû gazdasági tevékenységet fô tevékenységként
(a közhasznú tevékenység elôsegítése érdekében) folytathat.
26 A társaság
tevékenységébôl származó nyereség nem osztható fel a tagok között. Alapító
tagjai egyben a fô döntéshozók is. Létrehozásához a kft.-nek megfelelô
nagyságú (3 millió forint) alaptôke szükséges, és gazdálkodását, számvitelét
a gazdasági társaságoknak megfelelô módon végzi. Ezek alapján, bár a
közszolgáltatások privát ellátására alkalmas, a kht. nem igazán felel meg a
nem elsôdlegesen gazdasági tevékenységet folytató (hanem például
segélyezô, hátrányos helyzetûeknek szolgáltató, érdekérvényesítô, közösség-
fejlesztô, tudományos stb.) civil nonprofit szervezet céljára.
Valójában csak az angolszász jogrendszerben létezik olyan külön jogi
forma,
27 amely kifejezetten a nem tagsági programmegvalósító funkció
betöltését szolgálja. Az európai kontinentális jog lényegében csak az
egyesületi és alapítványi formával operál. Azonban ezekben az országokban
egyesületet létre lehet hozni 2-3 fôvel – így ez teret adhat a nem nagyszámú
tagságon alapuló programmegvalósító szervezeti mûködésnek –, az alapít-
ványi forma szabályozása pedig nem akadályozza a programmegvalósító
jelleget, ahogyan ez Magyarországon az alapítói hatáskör csorbításával
megtörténik (l. alább). Így a kontinentális rendszerben a két klasszikus non-
profit jogi forma alkalmas a programmegvalósító funkció ellátására.
Jelen tanulmány több javaslata is – mint például az egyesületek alapítói tag-
létszámának csökkentése, vagy az alapítványok alapítói és kezelôi kompe-
tenciáinak újradefiniálása – szolgálja az itt részletezett hiányosságok pótlását.
III.2. A civil szféra „feltôkésítésének” ösztönzése, az ala-
pítványi szabályozás újragondolása
III.2.1. Az alapítói jogosultságok elemzése az alapítványok esetében
Alapítványt a mai magyar szabályozás szerint tartós közérdekû célra lehet létre-
hozni, e célra rendelt vagyon révén. (Ptk. 74/A) A célt az alapító szabja meg,
míg a vagyon felhasználását a kezelô szerv (kuratórium) végzi. Az alapítónak
nem lehet döntô beleszólása a vagyon felhasználásába. Funkciója esze-
rint – elvileg – újraelosztó jellegû, közérdekû célra magánvagyont juttat.
20
26
A Ptk. itt másképp definiálja a közhasznú tevékenységet, mint a Khtv., ezért fogalmi tisztázás is szükséges.
Közhasznú ez esetben a társadalom közös szükségleteinek kielégítését nyereség- és vagyonszerzési cél nélkül
szolgáló tevékenység.
27
Például az USA-ban a nonprofit corporation, illetve a közhasznú, az adótörvény (Internal Revenue Code) 501 (c)
(3) szakasza feltételeinek megfelelô public charity.
civilj 05/4/11 7:06 Page 20
A MAGYAR ALAPÍTVÁNYI SZABÁLYOZÁS ÉLETSZERÛTLEN HELYZETBÔL INDUL KI , ÉS
JELENTÔS STRUKTURÁLIS PROBLÉMÁT OKOZ A SZERVEZETEK FEJLÔDÉSÉBEN
.
A gyakorlatban a „szellemi alapítók” legtöbbször nem ugyanazok, mint
a hivatalos „vagyoni alapítók”, ez utóbbiakat csak felkérik a valódi alapítók.
A magyar alapítványok többnyire úgy jönnek létre, hogy azok a lelkes és
elkötelezett alapítók, akiknek a fejében megszületik az alapítvány ötlete, jog
szerint nem lesznek alapítók, hiszen akkor elveszne befolyásuk a szervezetre,
márpedig a szervezet mûködése és jövôje rajtuk múlik. Ezért a tulajdon-
képpeni alapítók kibúvó módszereket keresnek: találniuk kell egy „barátot”,
„támogatót”, aki elvállalja az alapító jogi szerepét. Sok esetben a kezdôtôkét
sem a felkért alapítók bocsátják rendelkezésre, hanem a valós alapítók gyûjtik
azt össze, s a vagyon jelentôs része csak az alapítvány mûködésének megkez-
dése után gyûlik össze.
A valós funkció a legtöbb esetben programmegvalósító, nem újraelosztó, és
a tényleges alapítók a programok megvalósításában részt kívánnak venni,
hiszen ôk találták ki, az ô „szívügyük” a szervezet missziója. Elôfordult már
az a sajnálatos helyzet is, hogy a felkért, eleinte csak „kibicelô” alapító
ráébredt az addigra már jelentôs alapítványi vagyon feletti rendelkezési
jogára, és a kuratórium visszahívását kezdeményezte.
Ehhez kapcsolódik a másik probléma, hogy míg látszólag az alapítvány
elindulása után az alapítónak nem lehet döntô beleszólása az alapítvány
mûködésébe, valójában a kulcs-jogosítványok, így az alapító okirat
változtatása, illetve a kezelô szerv (kuratórium) tagjai kijelölésének és vissza-
hívásának joga élete végéig megilletik. Ez visszás helyzetet teremt, amelyben
az alapítvány szervezete egyrészt állandó függésben van az alapítótól,
másrészt viszont az alapítónak nincsen érdemi befolyása arra, hogy mi
történik a szervezetnél, csak utólag, reaktívan tud élni jogosítványaival. A
magyar szabályozás így nem csupán a szervezet elindulásakor teremt
életszerûtlen helyzetet, hanem a szervezet mûködését végigkísérô potenciális
konfliktusforrás.
Az alapító jogosítványainak korlátozása
E gyakorlat eredete az a jogelv, mely szerint az alapítónak nem lehet döntô
befolyása az alapítvány mûködésére. Ezt a törvény is kimondja [Ptk. 74/C (3)],
és a Legfelsôbb Bíróság álláspontja szerint ez azért szükséges, hogy „az
alapító ne rendelkezhessen a számára esetleg adókedvezményt biztosító
21
civilj 05/4/11 7:06 Page 21
összeg felhasználásáról”. 28 Ez az érv igaz lehet a „klasszikus”, azaz valódi in-
duló vagyonnal rendelkezô alapítványok esetén; 29 de a tapasztalatok alapján
nem felel meg a rendszerváltás utáni Magyarországon létrejött civil szer-
vezetek strukturális igényeinek.
Magyarországon nem különül el sem jogilag, sem a gyakorlatban az
alapítványok újraelosztó, támogató – azaz adományozó, illetve program-
megvalósító szerepe. Az alapítványtevés nálunk nem jár kötelezôen tôkealap
létrehozásával, mely nem felélhetô, és amelynek csak hozadéka (kamatai,
jövedelme) használható fel a kitûzött cél elérésére. Ez a rendszerváltás idején,
amikor az alapítványi szabályozás kialakult, helyénvaló is volt, hiszen nem volt
jelen az országban olyan tôke, amely az adományosztó alapítványok állandó
tôkealapját jelenthette volna.
A szóban forgó jogelv, mint feltétel, akkor lehet jogos, ha az alapító jelentôs
összeget bocsát az alapítvány rendelkezésére, és mivel a tôke kamatozik, a
vagyon hosszú idôre a szervezet közérdekû céljait szolgálja, az alapító pedig
ennek fejében adókedvezményben részesül. A szabályozás azonban értelmét
veszti, ha olyan alapítványokról van szó, amelyek létrehozásakor a késôbbi
vagyonnak csak töredékét adja az alapító, és az is akár rövid idôn belül
felhasználható az alapítványi cél érdekében. Az adókedvezmény léte maga is
kérdéses – nem véletlen az „esetleg” szó használata a Legfelsôbb Bíróság
álláspontjának szövegében –, hazánkban ugyanis igen kis mértékû
adókedvezmény vehetô igénybe (l. a III.8. pontot), és csak a már létezô
alapítványnak adott adomány lesz adóleírás tárgya, magát az alapítványtevést
nem honorálja semmilyen kedvezmény.
III.2.2. Az alapító és a kezelô szerv kompetenciájának és szerepköré-
nek újradefiniálása
A fentiek tükrében szükség van arra, hogy újradefiniáljuk az alapítók és a
kezelô szerv (kuratórium) jogosultságait és felelôsségi köreit.
Ha abból indulunk ki, hogy lehetôvé kell tenni az alapítvány program-
megvalósító szervezetként való mûködését is – éppúgy, ahogy a hagyomá-
22
28
Közigazgatási Kollégium 2. számú állásfoglalása: „A kezelô szerv (szervezet) az alapítvány általános ügydöntô,
ügyvezetô és képviselô szerve. Ez azt jelenti, hogy a kezelô szerv (kuratórium) kezeli az alapítvány vagyonát az
alapítvány céljának megfelelôen és érdekében, s képviseli az alapítványt a hatóságok elôtt és harmadik személyekkel
szemben. Ezeket a feladatokat az alapító nem láthatja el, mert törést szenvedne az az alapvetô elv, hogy az
alapítvány létrehozása után az alapító – a számára esetleg adókedvezményt is nyújtó vagyonnal – a továbbiakban
nem rendelkezhet sem kizárólagosan, sem olyan módon, hogy akár közvetlenül vagy közvetett módon az alapítványi
vagyon felhasználásáról való döntésben meghatározó szerepet játszik.”
29
Bár a legutóbbi nemzetközi kutatások már túlhaladottnak aposztrofálják a „klasszikus” alapítványi formációt is,
és az alapítványok jövôbeli szerepét a hagyományos „vagyon szétosztásánál” aktívabb, vállalkozóbb funkciók
betöltôjeként definiálják. L. Anheier (2001). Hollandiában ma már nem is szerepel a vagyon, mint az alapítvány
meghatározó fogalmi eleme, ezzel az angolszász rendszerhez közelítették e jogi formát. Kelet-Európában elsôként
Ukrajna és Horvátország vette át ezt a szabályozást. Ami a magyar kontextust illeti, elgondolkodtató például, hogy
a valóban – viszonylag – jelentôs tôkével létrejövô kht.-k esetében, melyek, ha magánalapításúak, az
alapítványokhoz hasonlóan privát pénzbôl közérdekû feladatot látnak el, miért nem okoz problémát a jogalkotó
számára az alapítói befolyás?
civilj 05/4/11 7:06 Page 22
nyos alapítványi formában való mûködést –, akkor az alapítvány alapí-
tójának lehetôséget kell adni arra, hogy tevékenyen részt vehessen az
alapítvány munkájában, akár meghatározó befolyással is lehessen rá.
Az angolszász rendszerben, és az európai programmegvalósító alapítványok
esetében az alapító(k) lehet(nek) egyúttal kurátorok, vezetôk, elnökök is,
hiszen itt nincs szó a hozzárendelt vagyon miatt érdekkonfliktusról.
30
Természetesen létezik Európában a másik típusú szabályozás is, mely szerint
az alapítónak nem lehet beleszólása a vagyon felhasználásába, hiszen azt
közcélra rendelte és ezért (valódi) adókedvezményben is részesülhetett. Ez
azonban elsôsorban a tôkelekötéssel járó adományozó alapítványokra vonat-
kozik. Ahol a kontinentális jog megkülönböztet magánérdekû (például
családi) és közérdekû alapítványt (mindkettô magánalapítású), ott eszerint
válik el, hogy az alapítónak mekkora a beleszólása a vagyon felhasz-
nálásába.
31
Széles körben alkalmazott szabály továbbá, hogy az alapítás után a legfelsôbb
döntéshozó szervvé a kezelô szerv (kuratórium) válik. Az egyesületi
közgyûléshez hasonlóan így kollektív, az egyéni érdekeken felülkerekedô
irányítás valósulhat meg, mely kordában tudja tartani az alapító(k) önös
érdekeit is. Az alapító csak az elsô kezelô szervet jelöli ki, ezután a
szerv önmaga határoz új tagok felvételérôl és tagok kizárásáról. Az
alapító egyéb jogosítványait, így az alapító okirat módosítását is a kezelô
szerv tagjai gyakorolják. Az alapító nemkívánatos befolyása ezzel mérsék-
lôdik, az alapítvány nem lesz fennállásának teljes ideje alatt az alapító(k)
kiszolgáltatottja.
Természetesen elképzelhetô, sôt várható, hogy az alapító az általa felkért
kurátorokon keresztül, vagy több alapító esetén ôk együttesen döntô
befolyást fognak gyakorolni a szervezetre, ám ez önmagában még nem prob-
léma, és a gyakorlatban ma is így mûködik Magyarországon és mindenütt.
Csak akkor válik ez feszültségforrássá, ha az alapító(k) ezáltal jogtalan
elônyhöz jutnak, ami viszont megfelelô összeférhetetlenségi szabályok-
kal kiküszöbölhetô. Emellett a gyakorlatban az elsô évek múltával az
alapítók valóban elveszítik meghatározó befolyásukat – éppen mert nincs
élethosszig tartó kizárólagos joguk a kezelô szerv tagjainak kijelölésére.
23
30
Más kérdés, hogy ennek a rendszernek ugyanúgy megvannak a hátulütôi, például az ún. founders’ syndrome,
amikor az alapítók nem hajlandók elengedni a szervezet irányítását olyankor sem, amikor az már megérett rá.
31
Bár a magyar bírói gyakorlat rendkívül tágan értelmezi a „tartós közérdekô” célt, megfontolásra ajánljuk a
magyar jogalkotóknak is a családi jellegû, nem közérdekû alapítvány létrehozásának lehetôségét, mely a tulajdon
feletti szabad rendelkezési jog kiteljesítését jelentené. Hozzátartozik a képhez, hogy a családi alapítványoknak
rendszerint nem jár teljes körû adómentesség.
civilj 05/4/11 7:06 Page 23
III.2.3. Az adományozó alapítványok létrejöttének ösztönzése
Az alapítványi forma programmegvalósító jellege természetesen nem zárja ki
a „klasszikus” adományozói funkciót. Az adományosztó és a programmeg-
valósító alapítványok jogi megkülönböztetése gyakori a kontinentális
jogrendszerben is, például adományosztó alapítvány létrehozásához kötelezô
egy minimális tôke befektetése.
32 Magyarországon is kívánatos lenne az
adományosztó magánalapítványok számának és szerepének növekedése,
ezért szükségesnek tartjuk az alapítványi formán belül ezekre nézve külön
szabályok megalkotását.
Az adományosztó magánalapítványok szerepe rendkívül fontos egy fejlett
demokratikus társadalomban.
33 Magyarországon nem igazán van olyan ala-
pítvány, amely megfelelne egyfajta „ideáltípusnak”, hiszen a néhány magán-
erôbôl létrejött adományozó alapítvány sem mind rendelkezik a fenntart-
hatósághoz szükséges tôkealappal. Az ilyen alapítványok esetében ugyanis a
tôkealapot felélni nem lehet, annak jövedelmébôl kell adományok révén a
célként kitûzött területet támogatni. Az alapítványok feltôkésítését szolgáló
jogi ösztönzôrendszer a tôkealapok létrehozásához segítené hozzá a már
meglévô és a jövôben létrejövô adományozó alapítványokat.
M
IÉRT FONTOS AZ ADOMÁNYOSZTÓMAGÁNALAPÍTVÁNYOK SZEREPE ?34
A KLASSZIKUS ÉRTELEMBEN VETT MAGÁNALAPÍTVÁNYOK , BÁR MÉG IGEN KIS SZÁMBAN ,
MEGJELENTEK MAGYARORSZÁGON IS . A Z ELMÚLT ÉVTIZEDBEN LÉTREJÖTT ADOMÁNY –
OSZTÓALAPÍTVÁNYOK AZ ÜGYKÖZPONTÚ , PROFESSZIONÁLIS ÉS POLITIKAILAG
FÜGGETLEN ADOMÁNYOZÁS KULTÚRÁJÁT HONOSÍTJÁK MEG
MAGYARORSZÁGON . E ZEK
AZ ALAPÍTVÁNYOK RÉSZBEN KÜLFÖLDI TÁMOGATÁS RÉVÉN
, RÉSZBEN AZONBAN TELJES
EGÉSZÉBEN MAGYAR FORRÁSOK BEVONÁSÁVAL JÖTTEK LÉTRE
. T ÖBB TANULMÁNY IS
KÉSZÜLT A KÖZELMÚLTBAN
, MELY SZEREPÜKET ELEMZI .35 A TANULMÁNYOKBÓL
KIDERÜL
, HOGY BÁR AZ ADOMÁNYOSZTÓALAPÍTVÁNYOK SZÁMA KEVÉS , ÉS AZ ÁLTA –
LUK ELOSZTOTT ÖSSZEG NAGYSÁGRENDEKKEL KISEBB , MINT AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK
MÉRTÉKE
, SZEREPÜK AZONBAN KULCSFONTOSSÁGÚ A SZEKTOR JÖVÔJE SZEMPONTJÁBÓL .
M
AGYARORSZÁGON AZ ELMÚLT IDÔSZAKBAN JELENTÔSEN MEGNÔTT A NONPROFIT
SZERVEZETEK ÁLLAMI TÁMOGATOTTSÁGA
, UGYANAKKOR A NEM ÁLLAMI FORRÁSOK
NAGYSÁGA STAGNÁL
, ÉS ARÁNYUK CSÖKKEN .36 AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁS AZONBAN
CSAK A SZEKTOR EGY SZELETÉNEK JELENT MEGFELELÔ FINANSZÍROZÁSI MÓDOT
.
A
Z ÁLLAM ÉS A HELYI ÖNKORMÁNYZATOK FÔKÉNT A NAGYOBB SZOLGÁLTATÓÉS
ERNYÔSZERVEZETEKRE KONCENTRÁLNAK
, A SZEKTOR ÁLLAMI FINANSZÍROZÁSA SÚLYO –
24
32 Ezt a megoldást választották Csehországban és Szlovákiában is.
33 L. errôl bôvebben a kiemelt írást és a bibliográfiában hivatkozott tanulmányokat.
34 L. Bullain et al. (2003), 5-7. oldal.
35
L. például Török, M. – Farkas I. (2003), Thomas, N.R. (2002).
36
A 2002. évi KSH-jelentés szerint már a szektor bevételeinek közel 40 százalékát teszi ki az állami támogatás. KSH
(2004). Sôt a 2003-ról szóló KSH-gyorsjelentés alapján ez elérte a 42 százalékot is.
civilj 05/4/11 7:06 Page 24
SAN ÁTPOLITIZÁLT . N EM JELLEMZÔ AZ INNOVATÍV PROGRAMOK , AZ ALTERNATÍV
SZOLGÁLTATÁST NYÚJTÓK KÖLTSÉGVETÉSI TÁMOGATÁSA
. A N EMZETI CIVIL ALAP
UGYAN MÁS KONSTRUKCIÓBAN
, DE TOVÁBBRA IS KÖLTSÉGVETÉSI FÜGGÉST JELENTHET A
SZERVEZETEK SZÁMÁRA
, ÉS ÖNMAGÁBAN EZ SEM NYÚJT MEGOLDÁST A KISEBB HELYI
SZERVEZETEK FENNTARTHATÓSÁGÁNAK PROBLÉMÁJÁRA
. V ANNAK TOVÁBBÁ OLYAN
CIVIL SZERVEZETI CÉLOK
, TEVÉKENYSÉGEK , MELYEK ESETÉBEN AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁS
ELEVE NEM KÍVÁNATOS
– PÉLDÁUL A KÖZÖSSÉGI ÖSSZEFOGÁS , A JOGVÉDELEM , A NYÍLT
ÉRDEKÉRVÉNYESÍTÉS
(ADVOCACY ) VAGY A LOBBIZÁS TERÜLETÉN .
M
AGYARORSZÁGON EGYELÔRE GYAKORLATILAG NINCSENEK OLYAN ORSZÁGOS ÉS
HELYI
, FÜGGETLEN ÉS FENNTARTHATÓAN MÛKÖDÔ ADOMÁNYOZÓ SZERVEZETEK ,
AMELYEK A FENTI IGÉNYEKRE VÁLASZT ADVA CSÖKKENTHETNÉK A SZERVEZETEK
KISZOLGÁLTATOTTSÁGÁT
, ÁLLAMTÓL , ÖNKORMÁNYZATOKTÓL VALÓ FÜGGÔSÉGÉT . A Z
ADOMÁNYOSZTÓMAGÁNALAPÍTVÁNYOK ÉPPEN ERRE A HIÁNYRA ADNÁNAK VÁLASZT
.
E
ZEK A SZERVEZETEK KÉPVISELIK A MAGÁNSZEKTORBAN AZ ÚJRAELOSZTÁST , LEHETÔVÉ
TÉVE A TÁRSADALOM VAGY A KÖZÖSSÉG SZÁMÁRA FONTOS ÜGYEK HOSSZÚ TÁVÚ
TÁMOGATÁSÁT
.
E
SZEREPÜKBEN AZ ÁLLAMI TÍPUSÚ ÚJRAELOSZTÁSSAL SZEMBEN TÖBB ELÔNYÜK IS VAN ,
AMELY SAJÁTOS JELLEMZÔIKBÔL ADÓDIK : FÜGGETLENEK – POLITIKAI , SZAKMAI ÉS
PÉNZÜGYI ÉRTELEMBEN IS
–; BEFEKTETETT TÔKEALAPJUK RÉVÉN FENNTARTHATÓAK ;
HOSSZÚ TÁVON SZOLGÁLJÁK A SZEKTOR VALÓS SZÜKSÉGLETEIT ; RUGALMASAK ;
ELÔSEGÍTIK A TÁMOGATOTT TERÜLETEN DOLGOZÓCIVIL SZERVEZETEK SZERVES FEJLÔ –
DÉSÉT . A MAGYAR KÖZVÉLEKEDÉSSEL ELLENTÉTBEN EZEK AZ ALAPÍTVÁNYOK LEG –
TÖBBSZÖR NEM „S OROSOK ” VAGY „R OCKEFELLEREK ”, HANEM HELYI VAGY REGIO –
NÁLIS , BIZONYOS TERÜLETÉRT TENNI AKARÓMAGÁNEMBEREK , CÉGEK , KÖZÖSSÉGEK
ALAPÍTVÁNYAI
.
Az alapítványi formán belüli lehetôségként javasoljuk külön szabályozni
a tôkésített alapítványokat. Ennek lényege az lenne, hogy amennyiben az alapító
az alapító okiratban kötelezettséget vállal egy – akár minimálisan meghatározandó
– összeg tôkealapként való befektetésére, és annak jövedelmét adományként
évente szétosztja, akkor az alapítvány speciális kedvezményekben részesül. Ez
lényegében kétféle kedvezmény lehet:
a) a tôkésített alapítvány esetében az alapítványtevés, illetve a tôkealaphoz
adományozott összeg emelt szintû adókedvezménye az alapító, illetve
adományozó számára;
25
civilj 05/4/11 7:06 Page 25
b) az alapítványi tôkealap jövedelme nem csak állami értékpapírokba,
hanem – részben vagy egészben – pénzpiaci és részvényalapokba
befektetve is adómentes lehetne. Ez utóbbi azért is fontos, hogy a
tôkealap hosszú távon meg tudja ôrizni reálértékét.
37
Természetesen a további részletszabályokat is ki kellene dolgozni, például az
ilyen alapítványokra érvényes összeférhetetlenségi szabályokat, a kockázat-
menedzsmentre vonatkozó elôírásokat, felelôsségi szabályokat stb.
III.3. A civil szervezetek mûködésének megkönnyítése
III.3.1. A bejegyzés és nyilvántartás egységesítése, egyszerûsítése
Az egyesülési szabadság teljes körû érvényesülésének fontos követelménye,
hogy a civil nonprofit szervezetek létrehozása egyszerû és bürokrácia-
mentes legyen, és hogy a bejegyzô hatóság ne avatkozhasson be a
szervezet belsô autonómiájába.
Ezek a feltételek jelenleg részben a törvényi elôírásoknak, részben a bírósági
gyakorlatnak köszönhetôen nem teljesülnek maradéktalanul. A bejegyzés és
a nyilvántartás a Ptk. 2001. évi módosítása óta ugyan valamelyest egysze-
rûsödött, ám a bíróságokon továbbra is gyakorlat az alapító okirat vagy
alapszabály hiánypótlásra való többszöri visszaadása, és kivételnek számít
a dokumentáció alapján azonnal bejegyzett szervezet. Az eljáró bíróságok
a hiánypótlás során sokszor törvényben elô nem írt konkrét mûködési
szabályokat követelnek meg nem közhasznú egyesületektôl is (például
vezetôség választásának kötelezettsége, a tagfelvételi eljárás részletezése).
Az alapító okirattal kapcsolatos megállapításaikat olykor nem foglalják vég-
zésbe, hanem szóbeli meghallgatáson közlik azokat, s mintegy „lediktálják”
az általuk elfogadhatónak tartott szövegváltozatot.
38 A bírósági eljárás szigo-
rúbb szabályozásával el kell érni, hogy a bíróságnak kötelezettsége legyen
írásbeli végzésben és egyszerre elôírnia a törvény szerint szükséges
hiánypótlásokat.
Célravezetô lenne a cégeljárás új koncepciójában megfogalmazott szer-
zôdésmintához hasonlóan alapító okirat, alapszabályi mintabevezetése a
civil nonprofit szervezetek alapításakor is. A minta afféle sorvezetôként
szolgálna, tehát nem rendelkezne a tartalmi elemekrôl, hanem csak rögzí-
tené, hogy mirôl kell rendelkeznie a szervezetnek. (A már most is létezô
bejegyzési kérelem formanyomtatványának egy részletesebb változata
lehetne.) Ezzel egységesülhetne a most meglehetôsen szerteágazó bírói
követelményrendszer is.
26
37
Lásd a III.8. pontot.
38
Bíró (2002), 99. oldal; interjúk e tanulmány elkészítéséhez.
civilj 05/4/11 7:06 Page 26
Szükséges lenne tehát:
a) egyfelôl kodifikálni a bírói gyakorlatból az egységesen elfogadott,
szinte elôírássá vált szabályozási módszereket;
b) másfelôl azonban az egyesülési törvény és a Ptk. keretei között
explicit kifejezésre juttatni a bejegyzô bíróság mérlegelési jogköré-
nek határait (vagy megfordítva, a szervezeti autonómia határait);
c) és végül egyszerûsített formanyomtatványt, mintát kialakítani,
melyhez egyszerûsített bejegyzési eljárás kötôdik.
III.3.2. A civil nonprofit szervezetek nagyságrend szerinti differenciá-
lása a gazdálkodási szabályokban
A civil szervezetek mûködésének egyik legalapvetôbb problémája, hogy a
gazdálkodásra vonatkozó szabályok nem differenciáltak. A KSH adatai szerint
2002-ben a szervezetek 45 százaléka 500 000 forint alatti összeggel
gazdálkodott és mindössze 5 százalékuk költségvetése haladta meg a 30
millió forintot.
39 A differenciálás fontos lenne a szervezetek mûködési haté-
konyságának javítása érdekében, és a NOSZA-ajánlások mentén kidol-
gozható. A túlszabályozottságon enyhítene a felesleges eljárási szabályok
törlése, egyszerûsítése a kisebb szervezeteknél.
40
a) „A civil nonprofit szervezetek jelentôs részének soha nem lesz
járulékköteles kifizetése, mert nincsenek alkalmazottaik, s nem kötnek
magánszemélyekkel megbízási szerzôdést sem. (Ezt elismeri a társa-
dalombiztosítás nyilvántartási rendszere is, hiszen a civil szervezetek
bejelentkezésükkor szinte automatikusan megkapják a havi adat-
szolgáltatás alóli mentességet.) Soha nem lesz iparûzési, kommunális,
építmény- vagy gépjármûadó fizetési kötelezettsége sem.
Igen jellemzô, hogy miután e kötelezettségükrôl nem is tudnak,
számos szervezet ennek akkor tesz – utólag – eleget, amikor köztar-
tozásainak teljesítésérôl szóló igazolásra van szüksége. Célszerû lenne
a társadalombiztosítási és helyi adó bejelentkezést, s a kapcso-
lódó rendszeres adminisztrációs kötelezettségeket a civil non-
profit szervezetek esetében ahhoz a tevékenységhez kötni,
amelyre vonatkozóan a járulékfizetésnek vagy helyi adó fize-
tésének kötelezettsége elôállhat.
27
39
KSH (2004), 14.oldal.
40
Például egyszerûsített számviteli politika stb. elôírása.
civilj 05/4/11 7:06 Page 27
b) A számviteli törvény szerint a nyilvántartásba vett nonprofit
szervezetnek a végzést követô 90 napon belül meg kell határoznia
saját számviteli politikáját, s ebben rögzíteni kell a szervezeti
beszámoló készítésének és az ehhez kapcsolódó könyvvezetésnek a
módját, valamint egységes vagy külön-külön szabályzatokat kell ké-
szíteni a pénzkezelésre, a leltározásra, az eszközök és források érté-
kelésére, valamint az önköltségszámítás rendjére vonatkozóan.
A civil nonprofit szervezetek zömét kitevô kisszervezetek esetében ez
az elôírás túlszabályozásnak minôsülhet, fenntartása szükségtelen.
A számviteli törvényt módosítani kell, hogy az a meghatá-
rozott éves bevétel alatt mûködô kisszervezeteket mentesítse
e kötelezettségek alól.
c) A civil nonprofit szervezetek beszámolókészítési, könyvvezetési
és könyvvizsgálati kötelezettségét– a ma hatályos jogszabályok
szerint fennálló 50 millió forintos éves bevételnél lehetséges
differenciálást – ki kellene egészíteni egy speciális, csak a civil non-
profit szervezetekre alkalmazandó 1 millió forintos értékhatár-
ral. A jogszabály ezzel a megoldással nem csupán a civil nonprofit
szervezetek alig néhány százalékát érintené a magasabb köve-
telményeket állító differenciált megítélésével, hanem azok felét, –
kétharmadát is az egyszerûsített követelményeket igénylô differen-
ciálással. Az ilyen jogi megoldásnak lenne értelme, persze csak abban
az esetben, ha teljesíthetô és szabályszerû mûködésre ösztönzô
követelményeket állít a kisszervezetek számára.
41
A számviteli törvényben és az adótörvényekben megállapítandó differenciálás
alapja lehet a bevételi vagy kiadási értékhatár mellett a foglalkoztatottak
száma, illetve azok megléte is. Ha ugyanis a szervezet – akár csak részidôs –
alkalmazottal rendelkezik, társadalombiztosítási bejelentési kötelezettsége
révén már eleve nagyobb adminisztrációt kell lebonyolítania. Lehetséges a
gazdasági társaságok szabályozásához hasonlóan több feltétel megha-
tározása is, amelyek közül legalább kettônek teljesülnie kell a kedvezmény
igénybevételéhez. További lehetôség a reálérték-követés céljából valamilyen
más kedvezmény mindenkori határához kötni az egyszerûsítést. Mindemellett
fontos alapelvként leszögezni, hogy közhasznú státuszt kapott szervezet nem
alkalmazhatja az egyszerûsített szabályokat.
28
41
Bíró (2002), 153. oldal alapján.
civilj 05/4/11 7:06 Page 28
III.4. A civil szervezetek és az állam viszonyának új ala-
pokra helyezése
III.4.1. A civil és „félállami” nonprofit szervezetek jogállásának tisztázása
A rendszerváltás óta eltelt idôszakban keveredett a közjogi és magánjogi
nonprofit intézmények jogi szabályozása, emiatt egyrészt a magánjogi szer-
vezetek hátrányos helyzetbe jutottak (a források nagy része a közalapít-
ványokhoz, kht.-khoz került), másrészt a közjogi alapon létrejött szervezetek
gazdálkodása kikerült a költségvetési ellenôrzés alól.
42
Bár Európában sok helyen ugyanígy összefonódik a két szektor (más esetek-
ben pedig a for-profit és a nonprofit szektor), tendenciaként jelenik meg
a kettô különválasztása és partneri együttmûködés kialakítása.
Javasoljuk tisztán elválasztani a civil (nemkormányzati) nonprofit szerve-
zetek magánjogi jogállását a közjogi alapon létrejövô szervezetekétôl.
Elvileg három fô szempont alapján lehetne ezt differenciálni:
a) alapító,
b) forrásösszetétel,
c) irányító testület összetétele.
A legpontosabban a három szempont valamiféle kombinációja határozná meg
a jogállást, ez azonban meglehetôsen bonyolult és nehézkes lenne, ráadásul
mindig lennének kivételek. Ezért azt javasoljuk, hogy az alapító, mint a leg-
alapvetôbb és legkönnyebben értékelhetô szempont érvényesüljön; ez adódik
a civil nonprofit szervezet definíciójából is (független, önirányító szervezet).
A költségvetési szerv által alapított nonprofit szervezetek, azaz közalapítvá-
nyok, köztestületek, állami alapítású kht.-k így költségvetési szervnek minôsü-
lnének, a magánalapítású kht.-k azonban továbbra is élveznék az egyesülési és
társulási szabadság magánjogi védelmét. A közhasznúsági feltételeket és a
kapcsolódó adókedvezményeket ennek megfelelôen kellene újragondolni.
Javasoljuk továbbá, hogy az egyes pályáztatók, például a Nemzeti Civil
Alapprogram, illetve a szakminisztériumok, ne zárják ki eleve a magánala-
pítású kht.-kat a civil szervezeteknek szánt keretösszegekre való pályázás
lehetôségébôl.
29
42
ÁSZ (2002).
civilj 05/4/11 7:06 Page 29
III.4.2. A támogatás jellegû és a szerzôdéses finanszírozás elválasztása
A kormányzati retorika már elsajátította a „partnerség” szó használatát a civil
szektorral kapcsolatban, ám a mentalitásban még nagyon erôs a civil szer-
vezetekkel szemben a paternalista és hierarchikus attitûd. Ennek szemléletes
példája, hogy mind a törvényhozás, mind a minisztériumok egységesen és
megkülönböztetés nélkül a „támogatás” szót használják a civil nonprofit
szervezetek kormányzati finanszírozása esetében.
A szakirodalom a civil szervezetek két alapvetô állami finanszírozási formá-
ját ismeri:
a) a támogatást (subsidy) és
b) a kiszerzôdést (procurement).
43
A támogatás történhet jogszabályi vagy egyedi döntés alapján, illetve nyílt
versenyeztetéssel, azaz pályáztatással. (Az adópénzek átláthatóságára és
felelôs felhasználására vonatkozó elvek alapján a támogatás nemzetközileg
preferált formája a nyílt pályáztatás.) Ilyen esetben az állam egy általa
megvalósítani kívánt állami politika kivitelezéséhez keres megvalósí-
tókat, akik az állami intézményrendszernél rugalmasabban, olcsóbban, ma-
gasabb színvonalon képesek a kívánt programot véghezvinni.
Pályáztatás esetében a cél adott (egybeesik az állami programmal,
politikával – például a munkanélküli nôk átképzése valamelyik régióban,
vagy a szenvedélybetegek számának csökkentése valamelyik megyében),
ám a cél elérésének konkrét eszközét, módjait az állam a pályázókra
bízza. Ugyanazon cél elérése érdekében az állam több projektet is
támogathat, sôt a legtöbbször a problémák összetettsége miatt egy
projekt nem is elegendô a cél elérésére.
A kiszerzôdés ezzel szemben nem állami programot, hanem közszol-
gáltatást finanszíroz.
44 Ebben az esetben nem egy program- vagy
projektcél adott, hanem valamilyen szolgáltatási igény, amelyet az adott
területen el kell látni. Az állam tehát viszonylag pontosan tudja, mit kell tenni
és hogyan; sôt kötelezô elôírásokat alkot a szolgáltatás paramétereinek meg-
határozására. A finanszírozás célja ez esetben az, hogy az adott szolgáltatást
a lehetô legmagasabb színvonalon és ugyanakkor a lehetô legkisebb
költséggel oldja meg az állam. Ennek teljesítéséhez nem állami szolgáltatót
vesz igénybe, és szintén versenyeztetéssel juttatja a megbízáshoz. Ez a finan-
30
43
L. pl. Newman (2000).
44
Anheier et al. (1997), itt megkülönböztetnek még egy formát, az ún. kifizetést harmadik fél nevében (third party
payment), melyre példa a magyar normatív támogatás is.
civilj 05/4/11 7:06 Page 30
szírozás tehát lényegében közbeszerzés: szolgáltatás vásárlása, csak éppen
mivel közszolgáltatásról van szó, nem esik a közbeszerzési törvény hatálya alá.
Magyarországon mind a minisztériumok, mind a tárcák felügyelete alatt
mûködô alapok, közalapítványok végeznek állami célok (politikák) meg-
valósítását szolgáló pályáztatást, míg a jogszabályban elôírt kötelezô állami
közszolgáltatások ellátására elsôsorban a normatív finanszírozás, illetve
esetenként a közhasznúsági szerzôdés szolgál. Ezeket azonban szintén
támogatásként tartja nyilván az államháztartás. Ráadásul a különbözô típusú
támogatások céljai, elvei, indokai, kritériumai és módszerei nem rendsze-
rezettek, szabályozatlanok. Az egyik legfontosabb feladat volna az állami
finanszírozási rendszer „átfésülése”, elvi és technikai rendbetétele. Ez a
pályázatok tekintetében elkezdôdött ugyan, de nagyrészt a létezô „rendszer
nélküli rendszerbôl” indul ki, másrészt csak részmegoldást jelent.
Javaslatunk az állami finanszírozási rendszer új alapokra helyezése azáltal,
hogy az Áht. lehetôvé tenné a közszolgáltatásokra vonatkozóan a
közbeszerzésnek megfelelô finanszírozási rendszert(tulajdonképpeni
kiszerzôdés), és az elkülönülne a jogszabályokban idôszakosan elôírt állami
feladatok támogatásától (kormánypolitika megvalósítása).
45 Ez utóbbiak
esetében a cél az egységesebb és átláthatóbb pályáztatási rendszer kia-
lakítása.
46
Megfontolandó továbbá, hogy a közszolgáltatások versenyalapú kiszerzô-
dését bizonyos esetekben tegye kötelezôvé a jogalkotó. 47 Például a központi
normatívából finanszírozott helyi jóléti szolgáltatások esetében az önkor-
mányzatnak meghatározott idônként tendereztetnie kellene a szolgáltatást.
Ez korlátozhatná azt a gyakorlatot, hogy az önkormányzat automatikusan a
saját ellátórendszerén keresztül szolgáltat, függetlenül annak szakmai
színvonalától, gazdaságosságától, vagy az igénybe vevôk elégedettségétôl.
31
45
Hozzátartozik, hogy nehéz kidolgozni olyan modelleket, amelyek révén a szektor és az állam egyaránt nyer-
tesnek érezheti magát. Tiszta liberális rendszerben például nem létezne a „címzett támogatás” kategóriája, ami már
eleve sok szektorbeli szereplô ellenállásába ütközne. Ugyanakkor a szolgáltatások kiszerzôdésének a standar-
dizálása (mint azt tették Lengyelországban) az államra, és fôleg az önkormányzatokra róna nem szívesen fogadott
terheket. A NOSZA-könyv (Bíró, 2002) által kívánatosnak tartott forrásautomatizmusok növelése, bár adott esetben
mindkét fél elégedett lehetne vele, egy korporatív rendszer felé mutatna.
46
Az egységesebb, átláthatóbb és „civilbarátabb” pályázati rendszert már az EU-n belül is kezdeményezte az
Európai Szociális Platform. Lásd: https://www.socialplatform.org/code/en/hp.asp
47
Ez az alapelv az Egyesült Királyságban érvényesül leginkább, de a kelet-közép-európai államok közül Lengyel-
ország is hasonló szabályozást fogadott el 2003-ban, valamint Szlovákiában is elôkészület alatt áll.
civilj 05/4/11 7:06 Page 31
AZ ÁLLAM ÉS A CIVIL NONPROFIT SZERVEZETEK VISZONYÁNAK VÁLTOZÁSA
SZOROSAN ÖSSZEFÜGG A KÍVÁNATOS JÖVÔKÉPPEL IS
.48 A JELENLEGI
TENDENCIA SZERINT EGYFAJTA KORPORATISTA MODELL FELÉ HALADUNK
(PÉLDÁUL NÉMETORSZÁG ), AHOL A SZOLGÁLTATÓSZERVEZETEK BETAGOZÓD –
NAK A JÓLÉTI RENDSZERBE , ÁLLAMI FINANSZÍROZÁSÚVÁ VÁLNAK , AZ ÚJRA –
ELOSZTÓMAGÁNALAPÍTVÁNYOK SZEREPE PEDIG NEM TÚL JELENTÔS . A KÖZ –
ALAPÍTVÁNYI RENDSZER , AMENNYIBEN FENNMARAD , A FRANCIA ÁLLAM –
KÖZPONTÚ MODELL FELÉ MUTAT , AHOL A NEM ÁLLAMI ALAPÍTÁSÚ ALAPÍT –
VÁNYOK MOZGÁSTERE RENDKÍVÜL LIMITÁLT . E ZEK HELYETT EGY OLYAN SAJÁT
MODELL KIALAKÍTÁSÁT JAVASOLJUK
, MELY LEGINKÁBB AZ EGYESÜLT KIRÁLY –
SÁGBAN MÛKÖDÔ RENDSZERRE HASONLÍT . A FÜGGETLEN NONPROFIT
SZOLGÁLTATÓÉS ÚJRAELOSZTÓFUNKCIÓMINDKETTÔBEN NAGYOBB
JELENTÔSÉGÛ
, MINT A KORPORATISTA ÉS ÁLLAMI MODELLEKBEN . E RENDSZE –
REKBEN A SZOLGÁLTATÁSOKATAT ÜZLETI ALAPON FINANSZÍROZZÁK (TEHÁT
NEM AUTOMATIKUSAN
, MINT A KORPORATÍV RENDSZERBEN , HANEM TELJESÍT –
MÉNY ALAPJÁN ), A SZERVEZETEK PEDIG ÁLLAMI BEFOLYÁSTÓL MENTESEK .
A
JÖVÔKÉP IRÁNYMUTATÓLEHET AZ ÁLLAMI FINANSZÍROZÁS KÍVÁNT MÉRTÉKÉNEK
MEGHATÁROZÁSÁBAN IS
. A Z EURÓPAI ORSZÁGOK GYAKORLATA NAGYMÉRTÉKBEN
ELTÉR AZ ÁLLAMI TÁMOGATÁSOK TERÉN
. A SKANDINÁV ORSZÁGOKBAN (SZOCIÁL –
DEMOKRATA ALAPÍTVÁNYI MODELL ) AZ ÁLLAMI FINANSZÍROZÁS MÉRTÉKE A SZEK –
TOR ÖSSZBEVÉTELÉT TEKINTVE ALIG TÖBB MINT 20 SZÁZALÉK , A LIBERÁLIS ANGLI –
ÁBAN 30–35 SZÁZALÉK , MÍG NÉMETORSZÁGBAN A SZUBSZIDIARITÁS ÉS A KOR –
PORATÍV MÛKÖDÉS MIATT MEGHALADJA A 60 SZÁZALÉK -OT. (B ÔVEBBEN L . AFÜG-
GELÉKBEN .)
III.5. A részvételi elvû demokrácia jogi kereteinek ki-
szélesítése
A részvételi elvû demokrácia jogi kereteinek minden állampolgár számára
biztosítania kell a róla szóló döntésekbe való beleszólás lehetôségét. A civil
szervezetekre vonatkozóan e lehetôségek valamivel szûkebben értel-
mezhetôk, hiszen a civil szervezet nem lehet alanya a képviseleti demokrácia
közvetlen formáinak (például nem vehet részt népszavazáson). Ugyanakkor a
nem állampolgári jogon, hanem egyszerûen az érintettség okán a részvételi
eljárások csaknem mindegyikében fontos szerep juthat a civil szervezeteknek.
A nemzetközi gyakorlatban több megközelítés van a részvételi jogok megha-
tározására: az aarhusi egyezmény
49 az információhoz, a döntéshozatalhoz és
32
48
Lásd a mellékelt tanulmányt és ábrát a harmadik szektor modellekrôl.
49
ENSZ (1998).
civilj 05/4/11 7:06 Page 32
a jogorvoslathoz való hozzáférést említi, mint a részvételi demokrácia alap-
köveit; az ICNL összehasonlító kutatása alapján az információ, a konzultáció
és az aktív részvétel jogi, politikai és intézményes eszközeit különbözteti meg.
50
A jelenlegi törvényi szabályozás ezen a téren esetleges. Bár számos pozitív
elem már megtalálható a jogrendszerben és más elemek az új jogalkotási
törvény elfogadásával kerülhetnek be, a civil szervezetek részvétele az orszá-
gos és helyi szintû döntéshozatali folyamatokban – a jogszabályalkotáson
kívül – rendezetlen.
A jelenlegi gyakorlat emellett a jogszabályok adta lehetôségeket szûkítôen
értelmezi, pl. a minisztériumok csak zártkörûen vagy reprezentativitáshoz
kötve teszik lehetôvé a részvételt a szakpolitikák kialakításában. Az
intézményesült érdekegyeztetés ugyan egyre inkább teret nyer hazánkban,
ám az ügyek és társadalmi csoportok hatékony képviselete nem az intéz-
ményesített érdekegyeztetést, hanem az átlátható keretek között folytatható
érdekérvényesítést (ezen belül is a professzionális lobbizást) részesítené
elônyben. Megoldatlan ezenkívül minden szinten annak a – racionális keretek
között elvárható – garanciája, hogy a részvétel során felmerült javaslatokat a
döntéshozók érdemben figyelembe is vegyék (hiányoznak az ehhez
kapcsolódó eljárási szabályok és szankciók).
Indokolt lenne mindennek érdekében a részvételi demokráciát erôsítô elveket –
nyilvánosság, hozzáférés, jogorvoslati lehetôség – a lehetô legszélesebb körben
érvényre juttatni a vonatkozó jogszabályok, jogszabálytervezetek és kon-
cepcionális tervezetek esetében is. Számos ez irányú javaslat érkezett például a
jogalkotásról szóló törvénytervezethez, többek között a következôk:
51
a) A jogszabályt elôkészítô minisztérium valamennyi beérkezett
véleményt értékelje, ne zárhasson ki feleket – érintettség hiányában
– a véleményezés jogának gyakorlásából.
b) A törvény határozza meg, hogy a törvénytervezetek közérdekû
adatnak minôsülnek, így biztosítva a nyilvánosság kikényszeríthetô-
ségét esetleges mulasztás esetén.
c) A véleményekbôl készült összefoglalók szintén kapjanak nyilvános-
ságot és legyenek elérhetôk a tárcák honlapjain.
d) Átfogó jellegû szabályozás esetén az érdemi véleményt beterjesztô
szervezetek képviselôi kapjanak meghívást a szakbizottság ülésére.
e) A bizottsági jegyzôkönyvek kerüljenek fel az Országgyûlés vagy az
egyes bizottságok honlapjára.
33
50
ICNL (2003), 1.
51
TASZ (2003).
civilj 05/4/11 7:06 Page 33
Emellett tisztázni kell az adatvédelmi törvényben a közérdekû adat fogalmát
is. Erre utal az is, hogy az Alkotmánybíróság nemrég alkotmányellenesnek
nyilvánította a „belsô döntéselôkészítô anyagok” titkosságát.
52 Fontos lenne
emellett az önkormányzati törvény és más jogszabályok áttekintése és
megfelelô javaslatok megtétele annak érdekében, hogy a helyi szintû döntés-
hozatalban is érvényesüljenek ugyanezek az elvek.
Konkrét javaslatként vetjük fel a környezetvédelmi törvényben a környezet-
védelmi társadalmi szervezetek számára biztosított ügyféli jogállás
53
bevezetését más jogterületek eljárásaiba is; így például a területfejlesztési
kérdésekben, az egészségügyben, a szociális ellátásban és az esélyegyenlôség
terén.
Továbbá át kell tekinteni a nem jogszabályi szintû eszközök, intézmények
körét a részvétel szempontjából és ösztönözni kell kormányzati szinten a
javaslatok megvalósítását (például a parlamenti házszabály módosítása a
közmeghallgatás intézményének lehetôvé tételére).
III.6. A közhasznúsági státusz célszerûbbé tétele
III.6.1. A közhasznúsági szabályozás céljának tisztázása
A közhasznúsági szabályozás célja Magyarországon az egységes szem-
pontokon alapuló állami kedvezményrendszer kialakítása volt. Alapvetôen
tehát a közvetett állami támogatás szabályozását szolgálta – ennek ellenére
felmerült az alkotóknak az az elvárása is, hogy a nagyobb átláthatóságot
garantáló közhasznú státusz több adományozót vonz majd a civil szervezetek
köré. Ezt tükrözi az a szabály, mely közcélú adomány kedvezményét csak a
közhasznú szervezetek esetében engedi érvényesíteni. Tartalmilag a leg-
nagyobb kedvezmény ezen belül is a céges adományozóknak adható adó-
kedvezmény volt.
54
Egy nemrég készült hatástanulmány szerint a törvény nem váltotta be
a hozzá fûzött reményeket a forrásteremtés terén: nem lett nagyságren-
dekkel több adományozója a közhasznú szervezeteknek.
55 Ma inkább egy-
fajta presztízsnek számít, ha egy szervezetnek közhasznú vagy kiemelkedôen
közhasznú státusza van, mind az állami szervek, mind a nagyközönség felé.
Újra átgondolandó kérdés tehát, hogy mi is a célja a közhasznúsági szabá-
lyozásnak. A nyugat-európai példák azt mutatják, hogy az efféle szabályozás
céljaként elégséges az állami kedvezmények általánosan számonkérhetô
34
52
12/2004. (IV. 7.) AB határozat.
53
1995. évi LIII. tv. 98.§ (1).
54
Az egyéni adományok adókedvezménye elenyészô (lásd a III.8. pontot); ráadásul sok más kedvezmény sem
ösztönzô a forrásszerzés szempontjából.
55
MEH (2003,) 2.
civilj 05/4/11 7:06 Page 34
feltételekhez kötése. 56 Azaz a törvénynek nem szükségszerûen célja –
ellentétben például az 1%-os szabályozással – az adományozói kör növelése.
Viszont biztosítania kell azt, hogy aki adományoz, adókedvezményt csak
akkor kaphasson, ha az általa támogatott szervezet betart bizonyos
szabályokat. Az egyéni adományokra adott adókedvezmények növelése
mellett (l. lentebb) lehetséges tehát, hogy „csak ki kell várni”, amíg az
adományozási kultúra „utoléri” a törvényt, és akkor valóban lesz statisztikai
szinten is jelentôsége annak, hogy adhat-e ki adóigazolást egy szervezet vagy
sem. Ráadásul ebben az esetben maguk az adományozók „kényszerítik”
majd rá a szervezeteket az egyre átláthatóbb mûködésre.
Megfontolandó ugyanakkor, hogy a közvetlen támogatások bizonyos formái
esetében nem kell-e feltételként szabni a közhasznú státuszt, fôleg a nem
pályázati elbírálás alapján nyújtott, hanem címzett vagy normatív támogatás
esetén. Épp ezekben az esetekben lenne fontos, hogy az adópénzek átlátha-
tóan mûködô szervezetekhez kerüljenek.
57
III.6.2. A közhasznúsági szabályozás tartalmának újragondolása
Általános egyetértés mutatkozik abban, hogy a közhasznúság tartalma
kiürült, valójában csak formális követelményeket állít fel, melyeknek a státusz
megszerzésekor meg kell felelni, ám e követelmények további megvalósulását
már nem garantálja a törvény.
Fontos cél tehát a közhasznúság valós tartalmának megerôsítése. Jelenleg
például a közhasznúsági jelentés érdemi nyilvánossága nem megoldott. A
2004. évtôl hatályos módosítás, mely szerint a közhasznú szervezeteknek
a közhasznúsági jelentésüket minden év június 30-ig a honlapjukon közzé
kell tenniük, már elôrelépést jelent e téren; azonban nem rendezi azt a
kérdést, hogy mi történik, ha a szervezet e kötelezettségét nem teljesíti.
Végig kell gondolni a szigorúbb szabályok kialakítását is, mint például a
kötelezô – és évente ellenôrizhetô – ügyészségi letétbe helyezés elôírását,
amelynek felszólítás utáni elmulasztása elindíthatná akár a státusz vissza-
vonásával járó eljárást is.
Ennél érdemibb szabályozás, azaz a szervezetek valós tevékenységének
értékelése már külön felügyeleti mechanizmus felállítását vonná maga
után, e költségei indokoltsága azonban megkérdôjelezhetô.
Szükség lenne a közhasznúsági jelentés tartalmának a jelenleginél pontosabb
megfogalmazására.
58 A civil szervezetek, és az Államkincstár másképpen
35
56
Kivéve sok esetben az alaptevékenység adómentességét.
57
Egy-egy pályázati kiírás esetén ugyanis van lehetôség arra, hogy a szervezetet ilyen szempontból is értékeljék.
58
Az NCA 2004-es pályázatainál az egyik leggyakoribb formai hiba a közhasznú jelentések nem megfelelô
tartalma volt.
civilj 05/4/11 7:06 Page 35
értelmezik a törvényi elôírásokat, 59 ami miatt többen jelentôs támogatástól
estek el.
A kiemelkedôen közhasznú fokozathoz hasonló emelt szintû státusz van más
országban is, de az tény, hogy nálunk nem tisztázott, miért is kaphat egy
szervezet ilyen fokozatot. Fontos lenne a NOSZA-könyv ajánlásának megfele-
lôen tisztázni, hogy a közhasznúság szempontjából mit jelent a „közfeladat
ellátása”.
60 Ennek hiányában megkérdôjelezhetô a kétszintû közhasznúsági
fokozat fenntartásának szükségessége.
Továbbá jogszabályi szinten rendezni kell a kérdést, hogy a közhasznúsági
szerzôdés feltétele lehet-e a kiemelkedôen közhasznú státusz megszerzé-
sének. Véleményünk szerint ez nem volt a törvényalkotó szándéka.
Alapvetô szempont még, hogy amennyiben más szabályozás kivonja majd a
nem civil nonprofit szervezeteket – közalapítvány, köztestület vagy állami
alapítású kht. – a nonprofit szervezetekre vonatkozó jogszabályok körébôl, és
az állami intézményrendszeren belül definiálja ôket, akkor a közhasznúsági
szabályok valóban csak a civil szervezetekre vonatkozzanak majd.
Fontos emellett a hatályos joganyagban számos helyen használt „közhasznú”
terminológia harmonizálása is, a NOSZA ajánlásai szerint.
61
III.7. A civil szervezetek gazdasági forgalomban való rész-
vételének erôsítése
A független civil nonprofit szektor bevételeinek fontos forrása a céltevé-
kenységbôl és vállalkozási tevékenységbôl eredô bevétel. Ehhez szükséges
a civil nonprofit szervezetek gazdasági forgalomban való részvételének
erôsítése; elsôsorban is a jelenlegi jogalkalmazásból adódó akadályok
elhárítása.
III.7.1. A vállalkozási tevékenység egységes jogalkalmazói értelmezése
Jogértelmzési/jogalkalmazási szempontból problémás a vállalkozási
tevékenység értelmezése. A NOSZA-javaslatoknak megfelelôen,
62 ezt az
értelmezést nem újabb anyagi jogszabályokkal, hanem a jogalkalmazást
segítô útmutatókkal lehetne egységesíteni.
36
59
1997. évi CLVI. tv. 19§ (3).
60
Szükséges-e a jogszabályi elôírás, vagy elképzelhetô eseti döntés alapján is, kell-e hogy a szervezet teljes
egészében ellássa azt vagy lehet akár csak „beszállító” stb.?
61
Bíró (2002), 149. oldal.
62
Bíró (2002), 154. oldal.
civilj 05/4/11 7:06 Page 36
„Azért kell kimunkálni a civil nonprofit szervezet vállalkozási tevékeny-
ségének jogi jellemzôit, hogy az alaptevékenység gazdaságossága, ered-
ménye, bevétele, költségigényessége, „alvállalkozók” igénybevétele ne ad-
hasson alapot senki számára téves jogi következtetések levonására. Ehhez el
kell végezni a civil nonprofit szervezet cél szerinti és vállalkozási tevékeny-
ségének több szempontú értelmezését.”
A nemzetközi gyakorlatban ilyen, a vállalkozási tevékenység minôsítésére be-
vett szempontok például:
a) melyek a küldetés megvalósításához szükséges, ahhoz kapcsolódó
vagy attól teljesen független gazdasági tevékenységek;
b) melyek a forrásteremtést szolgáló tevékenységek (például ado-
mánygyûjtô gálaest);
c) milyen a cél szerinti és a vállalkozási tevékenység egymáshoz
viszonyított gazdasági volumene (például a tevékenység marginális,
kiegészítô jellegû vagy jelentôs, domináns a szervezet bevételeiben);
d) van-e rejtett célja a tevékenységnek (például a közcélú vagyon
magánérdekû hasznosítása, bújtatott vállalkozás), s az hogyan do-
kumentálható;
e) mi a civil nonprofit szervezet közvetlen és racionális gazdasági
érdeke (például ideiglenesen likvid tôke pénzügyi befektetése).
„Fontosnak tartjuk ismételten hangsúlyozni, hogy elsôsorban nem konkrét
anyagi jogi szabályokkal (mértékek, összegek, arányok elôírásával vagy
tiltásokkal), hanem egyedi esetekre alkalmazható minôsítési, ellenôrzési,
viszonyítási, regisztrációs eljárásokkal, technikákkal, módszerekkel tartjuk
elképzelhetônek a civil nonprofit szervezetek vállalkozási tevékenységének
megfelelôbb és hatékonyabb szabályozását.”
63
III.7.2. Speciális szabályok a civil nonprofit szervezetek gazdasági
erejének elismerésére és növelésére
A civil nonprofit szektor egyre jelentôsebb szerepet játszik a gazdaságban. A
KSH adatai szerint a nonprofit szektor összbevétele, a szektor GDP-hez való
hozzájárulása, vagy a szektorban foglalkoztatott fôállásúak száma az elmúlt
37
63
Bíró (2002), 154. oldal alapján.
civilj 05/4/11 7:06 Page 37
évtized során folyamatosan emelkedett. 64 Az európai trendek ezzel
megegyezôk, és az EU-országokban a szektor politikai térnyerésével pár-
huzamosan gazdasági befolyása is várhatóan növekszik. Ennek megfelelôen
fontos célkitûzés Magyarországon is olyan körülmények megteremtése,
amelyek között a civil nonprofit szervezetek optimalizálni tudják
alaptevékenységükbôl és vállalkozási bevételükbôl származó jövedel-
müket. Ez egyrészt elôsegítené, hogy ne csak az állami finanszírozású
szervezetek legyenek képesek szert tenni gazdasági befolyásra; másrészt
megteremtené annak alapját, hogy a versenyszféra a civil szervezetekben ne
csak támogatandó adományozottakat, hanem akár gazdasági partnereket,
ügyfeleket is lásson.
Ehhez számos jogszabály áttekintésére és esetleg változtatására volna
szükség. Ilyen például az áfatörvény: az áfamentes szolgáltatások körének és
a visszaigénylés lehetôségének vizsgálata a 6. számú EU-direktíva figyelem-
bevételével;
65 elsôsorban a jelenlegi szabályozási rendszer anomáliáinak
kiszûrése (például a direktíva 13. szakaszával összhangban meghatározott
áfamentes szolgáltatások, tevékenységek további pontosításával). Ilyen
továbbá a nonprofit civil szervezet célszervezetként való regisztrálásának
lehetôsége, illetve a készülô foglalkoztatási koncepcióban a civil szervezetek
vállalkozásokkal egyenrangú szerepeltetése.
66 Vizsgálatot igényel még a civil
szervezetek – az egyházi jogi személyek mintájára – termôföldtulajdon
szerzésének a lehetôvé tétele, illetve a vámtörvények változásának kihatása a
civil szervezetekre (különösen a schengeni egyezményhez csatlakozás utáni
idôszakban).
Végül szükség lenne a nonprofit szervezeteknek hitelt nyújtó (esetleg más
pénzintézeti szolgáltatást is végzô) szervezet speciális szabályainak meg-
alkotása. A tôkésített alapítványok bevezetése és a civil szervezetek felszá-
molási, felelôsségi szabályozása (l. III.9. pont) elôkészíthetné a civil szerve-
zeteknek – elsôsorban likviditási problémák áthidalására – nyújtható hitelek
lehetôvé tételét.
V
ÁLLALKOZÁSI TEVÉKENYSÉG ADÓKEDVEZMÉNYE
FELMERÜLT AZ IS ,67 HOGY A VÁLLALKOZÁSI TEVÉKENYSÉGET VÉGZÔ SZERVEZETEK
ADÓKEDVEZMÉNYÉT EMELJÉK MEG
, AKÁR TELJES KÖRÛ ADÓMENTESSÉGET ADVA A
VÁLLALKOZÁSI TEVÉKENYSÉGBÔL SZÁRMAZÓJÖVEDELEMRE
. Á LLÁSPONTUNK
SZERINT HELYESEBB LENNE
, HA A SZÉLSÔSÉGES KÍVÁNALMAK TÁRGYSZERÛ
38
64
KSH (2002), 30-32. oldal, 41. oldal; KSH (2004), 15-16. oldal, 37. oldal. Ezen adatok együttesen vonatkoznak a
civil és az állami alapítású nonprofit szervezetekre.
65
EU (1977). Lásd például a Vöröskereszt és más humanitárius szervezetek kezdeményezését.
66
Lásd az FMM ilyen tárgyú koncepcióját.
67
A Miniszterelnöki Hivatal elképzelései között is szerepelt az esetleges adómentesség kialakítása.
civilj 05/4/11 7:06 Page 38
ELUTASÍTÁSA MELLETT A GAZDASÁGI RACIONALITÁS KERETEI KÖZÖTT VALÓBAN
ÖSZTÖNZÔ ÉS A MINDENKORI ÁLLAMHÁZTARTÁSI HELYZETNEK IS MEGFELELÔ
KEDVEZMÉNYI RENDSZER ALAKULNA KI
.
E
NNEK MEGÍTÉLÉSÉBEN KULCSKÉRDÉS , HOGY A VÁLLALKOZÁSI BEVÉTELEK
ADÓMENTESSÉ TÉTELE
, ILLETVE AZ EGYÉNI ADOMÁNYOK KEDVEZMÉNYÉNEK
NÖVELÉSE
(L. III.8. PONT ) EGYMÁST KIZÁRÓALTERNATÍVÁK -E. A MENNYIBEN
IGEN
– MERT PÉLDÁUL ÁLLAMHÁZTARTÁSI SZEMPONTBÓL CSAK AZ EGYIKNEK VAN
REALITÁSA
– AKKOR JAVASLATUNK SZERINT A MÁSODIK , AZAZ AZ EGYÉNI
ADOMÁNY KEDVEZMÉNYÉT NÖVELÔ JAVASLAT SZOLGÁLNÁ JOBBAN A CIVIL SZER
–
VEZETEK HOSSZÚ TÁVÚ ÉRDEKEIT . E NNEK EGYIK OKA , HOGY A VÁLLALKOZÁSI
BEVÉTELRE ÖSZTÖNZÉS SOKSZOR ELTÉRÍTI A SZERVEZETET A GAZDASÁGI HASZNOT
NEM HOZÓCÉL SZERINTI TEVÉKENYSÉG VÉGZÉSÉTÔL
, MÍG AZ ADOMÁNYGYÛJTÉS
ÉPP A CÉL SZERINTI TEVÉKENYSÉGHEZ NYÚJT SZABADON FELHASZNÁLHATÓ
– NEM
PROJEKTHEZ KÖTÖTT
– FORRÁSOKAT . F ONTOSABB INDOK AZONBAN , HOGY A
VÁLLALKOZÁSI TEVÉKENYSÉG TELJES ADÓMENTESSÉGE NEMZETKÖZI TAPASZ
–
TALATOK ALAPJÁN NAGY VISSZAÉLÉSEKRE AD LEHETÔSÉGET , PÉLDÁUL ADÓMEG –
KERÜLÉSRE LÉTREHOZOTT VÁLLALKOZÓCIVIL SZERVEZETEK FORMÁJÁBAN , ÉS
ÖNMAGÁBAN IS SÉRTI AZ
EU- BAN IS ALAPVETÔ VERSENYSEMLEGESSÉG
SZELLEMÉT
: AZ ÁLLAM NEM ADHAT TÁMOGATÁST VÁLLALKOZÁSOKNAK – EZ ALÓL
AZ SEM FELTÉTLENÜL KIVÉTEL
, HA A VÁLLALKOZÁST ALAPÍTVÁNY HOZZA LÉTRE .
M
ÍG TEHÁT A MEGLÉVÔ ADÓSZABÁLYOK (10 SZÁZALÉKOS , ILLETVE 15 SZÁZA –
LÉKOS FELSÔ LIMIT ) IGEN KEDVEZÔEK ÉS NEMZETKÖZI ÖSSZEHASONLÍTÁSBAN IS
PÉLDAÉRTÉKÛEK
, AZOK TOVÁBBI ENYHÍTÉSE , ESETLEG ADÓMENTESSÉG ADÁSA
MÁR MEGKÉRDÔJELEZHETÔ
, MERT VERSENYELÔNYHÖZ JUTTATNÁ A NONPROFIT
SZERVEZETEK VÁLLALKOZÁSAIT
.
III.8. A civil szervezetek társadalmi támogatottságának
ösztönzése
A civil szervezetek függetlenségének és társadalmi támogatottságának
kulcsfontosságú fokmérôje az egyéni adományok nagysága. Az állam-
polgárok adományozása egyszerre forráslehetôség és a társadalmi részvétel
rendkívül fontos formája. Amikor az állampolgárok saját jövedelmükbôl civil
szervezetet támogatnak, jelzik, hogy számukra a szervezet célja valóban
fontos, és annak elérését szívesen segítik adományukkal. Ezzel részt vesznek
a problémák megoldásában, és támogatásukról biztosítják az adott
szervezetet. Magyarországon még nem eléggé fejlett ez a tudatos
39
civilj 05/4/11 7:06 Page 39
adományozói kultúra. Fejlôdését elôsegítené, ha az szja alapján a közhasznú
szervezetnek juttatott adomány adóból leírható kedvezményét növelnék,
illetve megváltoztatnák a kedvezményt (az adóalapból levonhatóvá tennék).
III.8.1. Egyéni adományozók adókedvezményei
Hazánkban szembeötlôen alacsony az egyéni adományozói adókedvezmény,
és fontos lenne annak reformja. Magyarország eleve a ritkábban használt
(mert kevésbé hatékony) adókedvezmény-típust választotta: Kelet- és Közép
-Európában például hazánkon kívül csak Litvániában alkalmaznak tax credit
típusú, az összevont adóalap adóját csökkentô kedvezményt.
68
A legtöbb progresszív adórendszerû országban az adóalap-csökkentés
kedvezményét alkalmazzák, nem pedig a tax credit típusút. Ennek oka, hogy
a kutatási adatok szerint az alacsonyabb jövedelmû rétegek az adóügyi
hatások figyelmen kívül hagyásával adományoznak a nonprofit szerve-
zeteknek; és sokszor más szabályok miatt eleve nem tudják érvényesíteni ezt a
kedvezményt.
69
Másfelôl számos empirikus adat bizonyítja, hogy a magasabb jövedelmû
adófizetôk kifejezetten érzékenyek az adóalapot csökkentô kedvezmények
nagyságára, és hogy a levonás lehetôsége az adóalapból több és nagyobb
összegû adományt eredményez, mint az adót csökkentô kedvezmény.
70
A legtöbb nyugat-európai országban, így Belgiumban, Németországban vagy
Spanyolországban is a magánszemélyek jellemzôen nettó jövedelmük 10
százalékáig vonhatják le adományaikat adóalapjukból.
A magyar adókedvezményi reform tehát két alternatíva közül választhat:
a) A jelenlegi forma megtartása mellett a kedvezmény mértékének
növelése – azaz az adomány több mint 30 százaléka legyen levonható
az összevont adóalap adójából, jóval nagyobb mértékben, mint 50 000
–100 000 Ft (javaslatként elhangzott már egymillió forint is).
b) A kedvezmény típusának megváltoztatása, a számított adóból
levonható kedvezmény helyett az adóalapból levonható kedvez-
mény lehetôségével. Ezzel az Európában leggyakrabban alkalma-
zott formának megfelelô kedvezményt vezetnénk be.
40
68
ICNL (2003), 2.
69
Az egyik legtipikusabb oka annak, hogy az alkalmazottként foglalkoztatottak nem érvényesítik az adományaik
után járó adókedvezményüket az, hogy az adóbevallást helyettük munkáltatójuk tölti ki – és ez Magyarországon is
jellemzô.
70
Lásd Bullain (2003) 2. oldal
civilj 05/4/11 7:06 Page 40
Azért javasoljuk a második alternatíva bevezetését, 71 mert ösztönzôbben hat
a magasabb jövedelmû rétegekre. Bár az adókedvezmények önmagukban
nem ösztönöznek adományozásra, abban már nagy szerepet játszanak, hogy
akik adományozni kívánnak, azok mennyit és milyen konstrukcióban adomá-
nyoznak.
72 Egy olyan társadalomban, ahol éppen csak kialakulóban van az
adományozói kultúra, a kedvezmény mértékén kívül fontos még a kedvez-
mények típusa közötti különbségtétel is. Ám különösen fontos lenne ez a
változtatás abban az esetben, ha lehetôvé válik a tôkésített alapítványok
létrehozása, hiszen a nagyobb tôkeadományok valószínûleg elsôsorban a
vagyonosabb rétegtôl származnának.
Javasoljuk tehát a tôkésített alapítvány bevezetésével párhuzamosan az
alapítványtevés ösztönzését, mely jelentôs, adóalapból leírható kedvezményt
nyújtana azoknak az alapítóknak, akik tôkealapot fektetnek be az alapít-
ványba. Németországban például jelenleg magánszemély 307 000 euróig
terjedô összeget írhat le adóalapjából, legfeljebb 7 évre elosztva, ha tôkésített
alapítványt hoz létre.
Sok múlik azonban azon, milyen adóreformot képzel el a kormány a jövôre
nézve. A szlovák és a lengyel tapasztalat alapján számolni kell azzal, hogy ha
a kormány radikálisan egyszerûsíteni kívánja az adórendszert, akkor az a
kedvezmények legnagyobb részének eltörléséhez vezethet. Az evát választó
kisvállalkozások már most sem érvényesíthetnek adományozói
adókedvezményt, és egy esetleges egyszerûsített személyi jövedelemadó
bevezetésével ez a magánszemélyekre is kiterjedne.
III.8.2. Szja 1 százaléka
A stratégiai ez esetben is átgondolandó. Hét-nyolc év után a magyar
tapasztalatok azt mutatják, hogy ez a lehetôség jelentôsen közrejátszott a
civil társadalom fejlesztésében (elsôsorban a civil szervezetek kommunikációs
technikáinak a fejlôdésében), ám az adományozást segítô hatása egyelôre
kétséges. Az azonban egyértelmûvé vált, hogy a magyar adófizetôk nem
szívesen adják adóforintjaikat az állami intézményeknek,
73 ezért is érdemes
lenne elhagyni az állami intézményeket a kedvezményezetti körbôl.
Ugyanakkor látni kell azt is, hogy e konstrukció jövôje szorosan összefügg az
egyházfinanszírozási vitával is.
74 Elgondolkodtató, hogy az összes országban,
ahol eddig a magyar példa alapján bevezették az 1% valamilyen formáját,
eltörölték, vagy el akarták törölni az adományok adókedvezményét, tehát az
41
71
Sajnálatos módon a 2004-ben bevezetett, az adókedvezmények igénybevételét a magasabb jövedelmûek
számára limitáló rendelkezések éppen ezzel ellenkezô hatást váltanak ki.
72
Ugyanott 5. oldal.
73
Ezzel szemben például Litvániában az elôzetes felmérések szerint egészen más kép fog kialakulni a kedvez
ményezettekrôl.
74
Az SZDSZ egyik javaslata szerint például az egyházak és a civil szervezetek versenyeznének az adófizetôk
adójának 2%-áért.
civilj 05/4/11 7:06 Page 41
egy (vagy két) százalékot valamilyen, az adományozást kiváltó mecha-
nizmusnak tekintették. Bár ez a veszély nálunk, úgy tûnik, nem fenyeget, a
tendencia mindenképpen óvatosságra int, hiszen hosszú távon a szektor mégis-
csak a valódi adományozás elterjedésével jár jól – anyagilag és erkölcsileg
egyaránt. Nagyon óvatosan, és annak ellenére, hogy épp most épült rá erre egy
újabb finanszírozási mechanizmus (a Nemzeti Civil Alap), felvetnénk az 1%-os
törvény „átmeneti” jellegét, és elôrevetítenénk e finanszírozási mechanizmus
esetleges lejártát.
75
Az is egyértelmûen gondot fog okozni, ha bevezetik az „elôregyártott” adó-
bevallásokat, hiszen az 1%-os rendelkezés ez esetben olyan többlet admi-
nisztrációt jelent, amit valószínûleg kevesebb állampolgár vállal fel, mint
most. Ezért sem tartjuk elfogadhatónak azt a felvetést, hogy az állampolgá-
roknak maguknak kell átutalniuk a pénzt a kiválasztott szervezetnek.
76
III.8.3. Az önkéntesség jogi és szakpolitikai elismerése
Rendkívül lényegesnek tartjuk az önkéntes tevékenységrôl szóló törvény-
tervezet mielôbbi elfogadását. Alapvetô fontosságú, hogy a törvény
elfogadásával egy idôben módosuljanak a vonatkozó adójogi szabályok
(például az önkéntes tevékenység költségeinek megtérítését illetôen). A
törvény jelentôsége továbbá, hogy jogi alapot ad majd a különbözô
szaktárcáknak, hogy szakterületükön az önkéntes tevékenységet elismerô és
ösztönzô rendelkezéseket vezessenek be. Ilyen lehet például a közép- és
felsôoktatásban a hallgatók értékelésébe beszámítható önkéntes tevé-
kenység; a közalkalmazotti és köztisztviselôi munkakörökben az önkéntes
tevékenység elismerése munkatapasztalatként az alkalmasság vizsgálatakor;
a szociális intézményekben végzett önkéntes munka szakmai elismerése stb.
III.9. A civil szervezetek átláthatóságának és elszámol-
tathatóságának növelése
A gazdálkodás tekintetében fontos lenne a nagyobb szervezeteknél egy
átláthatóbb tôkenyilvántartás, amely nemzetközi minták alapján elkülöníti a
szabadon felhasználható és a kötött célú tôkerészt. Jelenleg ugyanis nem
derül ki például egy alapítvány mérlegkimutatásából, hogy 10 millió forintos
tôkéjébôl 9 millió forint egy projekt pályázatból származik, amit a következô
évben el is kell költeniük, vagy hogy az a tôke adományosztási célokat
szolgál-e. További módosításokra is szükség van a civil nonprofit szervezetek
42
75
Több nemzetközi pénzügyi és nonprofit szakértô is „átmeneti adományozási formaként” aposztrofálta az 1%-
os konstrukciót. Bôvebben lásd Bullain (2004) és a www.onepercent.hu weboldalt.
76
Ez a 2004-ben bevezetett lengyel 1% módszere is, és nagyságrendekkel kevesebben, az adófizetôk alig néhány
százaléka élt a lehetôséggel.
civilj 05/4/11 7:06 Page 42
zökkenômentes mûködése, átláthatósága és elszámoltathatósága érdeké-
ben 77 – az ezekre vonatkozó módosítási javaslatok egy csomagba
kerülhetnek.
Külön terület a nonprofit szervezetek megszûnésének szabályozása, azaz
jelenlegi szabályozatlansága.
78 Nincs például kifejezetten szabályozva, mi
történik a közhasznú egyesület vagyonával, ha megszûnik – a jelenlegi
szabályok szerint elvileg a tagok kiköthetik, hogy a befizetett tagdíj erejéig
részesedjenek a vagyonból. Egyesület vagy alapítvány megszûnésekor is
kétséges, hogy például egy adományozó felléphet-e hitelezôként, s ha igen,
két adományozó közül melyik milyen mértékben elégíthetô ki az esetlegesen
megmaradt vagyonból. A megszûnés esetei, a fizetésképtelenség
megállapítása, a hitelezôk kielégítése és a kapcsolódó szabályok a Ptk.-ban
vagy külön kódexben szerepeljenek.
A
SZABÁLYOZÁSI REFORM MÓDSZERE – KELL -E NONPROFIT KÓDEX ?
A
Z ELMÚLT ÉVEKBEN KÉSZÜLT , A SZEKTORT ÉS JOGI HELYZETÉT ÉRTÉKELÔ
TANULMÁNYOK
, ELSÔSORBAN A NOSZA- KUTATÁS ALAPJÁN FELMERÜLT A
NONPROFIT JOGANYAG ESETLEGES KODIFIKÁCIÓJA
, ÁTFOGÓJELLEGÛ TÖRVÉNYBE
FOGLALÁSA
.79
A CIVIL NONPROFIT SZERVEZETEKET EGYSÉGES RENDSZERBE FOGLALÓKÜLÖN TÖR –
VÉNY FÔ CÉLJA AZ LEHETNE , HOGY SEGÍTSE AZ EGYSÉGES JOGALKALMAZÁST .80
A RENDSZERSZERÛ ÁTTEKINTÉS ÉS AZ EGYES NONPROFIT FORMÁK SZABÁLYAINAK
ÖSSZEHANGOLÁSA SEGÍTENÉ MIND A JOGALKALMAZÓKAT
, MIND A NONPROFIT
SZERVEZETEKET
, MIND PEDIG A TÖRVÉNYHOZÓKAT – PÉLDÁUL AZ EMLÍTETT KED –
VEZMÉNYRENDSZEREK KIALAKÍTÁSÁNÁL . E ZENKÍVÜL VALÓSZÍNÛLEG NÖVELNÉ A
SZEKTOR IMÁZSÁT
, PRESZTÍZSÉT AZ , HOGY – A GAZDASÁGI TÁRSASÁGOKHOZ
HASONLÓAN
– KÓDEX FORMÁBAN SZABÁLYOZZÁK MÛKÖDÉSÉT .
A
KÓDEX ELÔNYEI A JOGELMÉLETI RENDSZEREZÉS ÉS A VÉLHETÔ PRESZTÍZS –
NÖVEKEDÉS , MINT SZÁMOS LEHETSÉGES HÁTRÁNY , ELLENÉRV IS MEGFOGAL –
MAZÓDOTT . ILYEN ELLENÉRV , HOGY „BEZÁRNÁ ”, BEFELÉ FORDULÓAN DEFINIÁLNÁ
ÉS ÍGY ELSZIGETELNÉ A JOGTERÜLETET
, HOLOTT A SZERVEZETEK ÉRDEKE , HOGY A
RÁJUK VONATKOZÓSZABÁLYOK
„BESZIVÁROGJANAK ” A KÜLÖNBÖZÔ TERÜLETEK
JOGANYAGAIBA
; HOGY EZ A JOGTERÜLET MÉG MINDIG KIFEJLÔDÔBEN ,
VÁLTOZÁSBAN VAN , NEM ÉRETT MEG A KONSZOLIDÁLÁSRA ; ÉS HOGY A KÓDEXTÔL
FÜGGETLENÜL MINDIG LESZNEK OLYAN KULCSFONTOSSÁGÚ RENDELKEZÉSEK
,
43
77
Pl. az egyesületeknél a törvény által elôírt 5 éves közgyôlési idôközt évesre változtatni, ugyanakkor azonban a közhasznú
szervezetek esetében a törvény által jelenleg elôírt teljeskörû nyilvánosságot racionális korlátok közé terelni.
78
Bíró (2002), 109. oldal.
79
Bíró (2002), 144. oldal.
80
Tartalmát tekintve szabályozná a civil nonprofit szervezet fogalmát, típusait, a jogi személyiség nélküli és a jogi személyiségû
szervezetek közös szabályait, az egyesület, az alapítvány és a kht. külön szabályait, és a közhasznú státusz feltételeit.
civilj 05/4/11 7:06 Page 43
AMELYEKET MÁS TÖRVÉNYEKBEN KELL MEGHATÁROZNI , LEGJELLEMZÔBBEN AZ
ADÓTÖRVÉNYEKBEN
, AZ ÁHT.-BEN , A SZÁMVITELI TÖRVÉNYBEN , ÍGY SOHA NEM
LESZ ACIVIL SZERVEZETEKRE VONATKOZÓJOGANYAG EGY HELYEN MEGTALÁLHATÓ
.
E
URÓPÁBAN NEM JELLEMZÔ A NONPROFIT KÓDEX . A Z ALAPÍTVÁNYI ÉS AZ EGYE –
SÜLETI JOG , ILLETVE A KAPCSOLÓDÓ JOGTERÜLETEK 81 EGYMÁSTÓL KÜLÖNÁLLÓAN
FEJLÔDTEK
. C SAK AZ ELMÚLT ÉVTIZEDBEN KEZDTEK EL EURÓPÁBAN EGYSÉGES
TERÜLETKÉNT
, CIVIL TÁRSADALOMKÉNT TEKINTENI EZEKRE , DE AKKOR IS ELSÔ –
SORBAN A TÁRSADALMI ÉS LEGÚJABBAN A GAZDASÁGI RÉSZVÉTEL MIATT .
U
GYANAKKOR BIZONYOS ADÓKEDVEZMÉNYEK SZERVEZETI FORMÁTÓL FÜGGET –
LENÜL MÁR RÉGÓTA VONATKOZNAK A NONPROFIT SZERVEZETEKRE , ÉS A
NONPROFIT SZERVEZETEK SAJÁTOSSÁGAIT A KÜLÖNBÖZÔ TÖRVÉNYEKBEN ÁLTA
–
LÁBAN FIGYELEMBE VESZIK .82
A KELET EURÓPAI ORSZÁGOKBAN AZ ELMÚLT ÉVTIZEDBEN SOKKAL EGYSÉGESEBB
KONCEPCIÓK ALAPJÁN KERÜLT SZABÁLYOZÁSRA A NONPROFIT JOGTERÜLET
, ITT
TÖBB PÉLDÁT IS TALÁLUNK EGYÜTTES RENDSZERBEN
, AKÁR EGY TÖRVÉNYBEN
TÖRTÉNÔ SZABÁLYOZÁSRA IS
.83
MAGYARORSZÁGOT TEKINTVE A KÓDEX VAGY NEM KÓDEX KÉRDÉS ELDÖNTÉSÉBEN
FONTOS SZEMPONT
, HOGY MENNYIBEN KÍVÁNJUK A MEGLÉVÔ JOGANYAG KON –
SZOLIDÁLÁSÁT ÉS MENNYIBEN ÚJ ELEMEK BEVEZETÉSÉT . U TÓBBIAKAT VÉLEMÉ –
NYÜNK SZERINT ÉRDEMESEBB FOKOZATOSAN , KIS LÉPÉSENKÉNT MEGVALÓSÍTANI .
E
ZÉRT A KÓDEX HELYETT EGYRÉSZT KÜLÖN ALAPÍTVÁNYI TÖRVÉNY MEGALKO –
TÁSÁT JAVASOLJUK , EMELLETT PEDIG A MEGLÉVÔ TÖRVÉNYEK MEGFELELÔ MÓDO –
SÍTÁSÁT (PTK., EGYESÜLÉSI TV , KÖZHASZNÚSÁGI TV , ADÓTÖRVÉNYEK ).
A
ZÚJ PTK JELENLEG NYILVÁNOSSÁGRA HOZOTT KONCEPCIÓJA ÚGY TÛNIK ,
MINTHA A GAZDASÁGI TÁRSASÁGOK TELJES SZABÁLYOZÁSÁT IS A TÖRVÉNY –
KÖNYVBE KÍVÁNNÁ BEÉPÍTENI , EZ PEDIG ELLENTMONDANA ANNAK , HOGY A
NONPROFIT FORMÁK SZABÁLYOZÁSÁT KIVEGYÜK BELÔLE
. A SZABÁLYOZÁS
EGYSÉGESÍTÉSÉT TERMÉSZETESEN A
PTK-N BELÜL IS EL LEHETNE VÉGEZNI , ÁM ELVI
SZINTEN A
GTV KODIFIKÁCIÓS BIZOTTSÁG ÁLLÁSPONTJÁVAL ÉRTÜNK EGYET , MELY
SZERINT A
PTK-BAN CSAK A KERETSZABÁLYOZÁS KAPJON HELYET . A Z IS A KÜLÖN
TÖRVÉNYEK MELLETT SZÓL
, HOGY AZ ÓHATATLANUL BEKÖVETKEZÔ SZABÁLYOZÁSI
VÁLTOZÁSOKAT KÖNNYEBB KÜLÖN TÖRVÉNYBEN ESZKÖZÖLNI
.84
44
81
Például az egyházi, a szövetkezeti jog.
82
Jó példa erre a foglalkoztatással kapcsolatos joganyag, mely például Németországban külön önkéntes törvény
nélkül is külön rendelkezést tartalmaz az önkéntes tevékenységet végzôkre vonatkozóan.
83
Például Bulgária, balti államok. Jelenleg Szlovákiában és Szlovéniában folyik kódex elôkészítése a civil szervezetek
kezdeményezésére, melyek azonban nem egy meglévô joganyagot és alkalmazásának kialakult gyakorlatát kívánják
egységbe foglalni, hanem a szektor újraszabályozását célozzák meg.
84
Továbbra is kérdés marad azonban, hogy mennyiben lehetséges, illetve szükséges a kvázi nonprofit és a civil
nonprofit formákat a szervezettípus szintjén különválasztani. Ha ugyanis a Ptk.-n belül történik az egységesítés,
akkor kevésbé valószínû, hogy a szervezettípus alapján lehet külön szabályozást megfogalmazni, hiszen a
közalapítványok, köztestületek, kht.-k továbbra is részei lesznek a szabályozásnak. A „civil nonprofit" szervezeteket
emiatt talán könnyebb lenne külön törvényben szabályozni.
civilj 05/4/11 7:06 Page 44
JELEN TANULMÁNY MEGÁLLAPÍTÁSAI ÉRTELMÉBEN NEM EGY KÓDEXBEN , HANEM
A KÜLÖN JOGSZABÁLYOKBAN
, ILLETVE EGY ÚJ ALAPÍTVÁNYI TÖRVÉNY KERETÉBEN ,
FOKOZATOSAN ÉRDEMES MEGVALÓSÍTANI AZ ITT JAVASOLTAKAT .
A Civil-Társ Trust Programiroda – bár már a koncepció elôkészítésekor is
kiemelt figyelmet fordított a széles látókörre – a Civil Jövôkép elsô, viszony-
lag teljes munkaanyagát országos konferenciasorozat keretében vitatta meg
az érdeklôdô civil szervezetekkel, valamint a civil szervezetekkel kapcsolatba
kerülô jogalkalmazókkal, azaz a megyei fôügyészségek, a megyei bíróságok,
a Magyar Államkincstár megyei kirendeltségei, valamint a APEH megyei
igazgatóságai együttmûködô munkatársaival.
A 2004. szeptember végétôl november közepéig országszerte 18 helyszínen
megrendezett beszélgetéseken közel 500 civil szervezet ismerhette meg
részletesen a koncepció tervezetét, és több száz hasznos észrevétellel járultak
hozzá a koncepció elvi irányainak és konkrét elképzeléseinek végleges
megfogalmazásához. Az alábbiakban – az említés szintjén és a teljesség
igénye nélkül – összefoglaljuk a konferenciák tapasztalatait és a civil szerve-
zetek leggyakoribb felvetéseit.
Sajátos problémaként jelentkezett, hogy az esetek többségében
korábban semmilyen kapcsolat nem volt a helyi jogalkalmazók és
a civil szervezetek között, az érintkezés kizárólag a hivatalos
csatornákra szorítkozott. Ugyanakkor még egy ilyen szûk találkozási
ponton is érezhetô volt a kapcsolat iránti igény. További tapasztala-
tunk, hogy egyes helyszíneken a jogalkalmazók el sem fogadták a ren-
dezvényre szóló meghívást.
A civil szervezetek döntô többsége nehezen tudott mindennapi
mûködési problémáin túl, a szektor fejlôdésének koncepcionális
kérdéseire összpontosítani. Ebbôl következôen a civil szervezetek
többsége elsôsorban a pénzbeli, finanszírozásbeli problémák keze-
lését igényelte.
A résztvevô szervezetek az egyre nagyobb mértékû állami
támogatások további növelése mellett is alapvetô fontosságúnak
tartották az államtól való függés csökkentését. Ebben az össze-
45
IV. Civilek a Civil Jövôképrôl
civilj 05/4/11 7:06 Page 45
függésben leggyakrabban a Nemzeti Civil Alapprogramra és annak
ambivalens megítélésére hivatkoztak a résztvevôk.
A hozzászólások és észrevételek nagy része foglalkozott az
alapítványi szabályozás kérdéskörével. Nehezen látják tarthatónak az
alapítványi elôírásokat, és így egyöntetûen üdvözölték az alapítványi
reform gondolatát.
A résztvevô civil szervezetek gyakorlati példák sokaságát említették
meg a diszfunkcionálisan választott civil szervezeti forma
tekintetében. Szinte egyöntetû véleményként hangoztatták a nem
megfelelô szervezeti kereteket, megerôsítve ezáltal az új típusú
szervezeti formák kialakítására vonatkozó elképzeléseket.
Általános elvárásként jelent meg a civil szervezetek differenciálása,
a „kis” és „nagy” szervezetek közötti különbségtétel az adminisztratív
terhek és kötelezettségek vonatkozásában. Konkrét javaslatok azon-
ban a kérdés összetettségébôl adódóan csak elvétve születtek.
Különösen nagy egyetértést váltott ki a civil szervezetek mûködését
megkönnyítô elôírások felvetése. A civil szervezetek a már-már céljaik
elérését veszélyeztetô – elsôsorban pénzügyi, számviteli – terheket
említették a legtöbbször.
A konferenciákon szinte mindenhol felvetôdtek a jelenlegi
közhasznúsági rendszer hiányosságai: általános vélemény, hogy a
közhasznúsági státusz kiüresedett, eredeti és kívánatos célját
egyáltalán nem éri el. A közhasznú minôsítést csak a pályázatokon
való részvétel, támogatásra való jogosultság miatt kérik a szervezetek.
A konferencián részt vevô civil szervezetek több szinten is említették
a helyi döntéshozatalban való részvételi lehetôségek szûkös voltát,
illetve a partneri viszony hiányát. E szervezetek közül többen
kifejezetten igénylik a közösségi feladatok ellátásában való aktív
részvétel lehetôségét, ugyanakkor rámutattak arra, hogy a
feladatátvállalás jelenlegi szabályai és gyakorlata egyáltalán nem
segítik elô a közfeladatok hatékony elvégzését, adott körülmények
közötti „kiszervezését”.
46
civilj 05/4/11 7:06 Page 46
Vonatkozó fôbb jogszabályok
1959. évi IV. törvény a Polgári Törvénykönyvrôl (Ptk.)
1987. évi XI. törvény a jogalkotásról (Jat.)
1989. évi II. törvény az egyesülési jogról (Etv.)
1992. évi LXXIV. törvény az általános forgalmi adóról (Áfa-tv.)
1992. évi XXXVIII. törvény az államháztartásról (Áht.)
1995. évi CXVII. törvény a személyi jövedelemadóról (Szja-tv.)
1996. évi LXXXI. törvény a társasági adóról és az osztalékadóról (Tao tv.)
1996. évi CXXVI. törvény a személyi jövedelemadó meghatározott részének
az adózó rendelkezése szerinti felhasználásáról
1997. évi CLVI. törvény a közhasznú szervezetekrôl (Kh tv.)
114/1992. (VII. 23.) kormányrendelet (a társadalmi szervezetek gazdálkodó
tevékenységérôl)
115/1992. (VII. 23.) kormányrendelet (az alapítványok gazdálkodási rendjérôl)
217/1998. (XII. 30.) kormányrendelet az államháztartás mûködési rendjérôl
(Ámr.)
224/2000. (XII. 19.) kormányrendelet a számviteli törvény szerinti egyes
egyéb szervezetek beszámolókészítési és könyvvezetési kötelezettségének
sajátosságairól
6/1989. (VI. 8.) IM rendelet (a társadalmi szervezetek nyilvántartásának ügy-
viteli szabályairól)
12/1990. (VI. 13.) IM rendelet (az alapítványok nyilvántartásának ügyviteli
szabályairól)
47
civilj 05/4/11 7:06 Page 47
Törvénytervezetek
a) A jogalkotásról.
b) Az önkéntes tevékenységrôl.
Hivatalos dokumentumok, nemzetközi egyezmények
ENSZ
1. (2004) We the peoples: civil society, the United Nations and global
governance. Report of the Panel of Eminent Persons on United Nations-Civil
Society Relations, June 2004 (Mi, a nép: civil társadalom, az ENSZ és a globális
kormányzás. A Kiváló Személyiségek Bizottságának jelentése az ENSZ és a civil
társadalom kapcsolatáról, 2004. június).
https://www.runic-europe.org/nederlands/agenda/a58817.doc (angol)
2. (1998) Egyezmény a környezeti ügyekben az információhoz való hozzá-
férésrôl, a nyilvánosságnak a döntéshozatalban való részvételérôl és az
igazságszolgáltatáshoz való jog biztosításáról.
https://www.unece.org/env/pp/documents/cep43hu.pdf (magyar)
3. (1966) International Covenant on Civil and Political Rights (Polgári és
politikai jogok nemzetközi egyezségokmánya).
https://www.unhchr.ch/html/menu3/b/a_ccpr.htm (angol)
4. (1948) Az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata
https://www.unhchr.ch/udhr/lang/hng.htm (magyar)
Európa Tanács
5. (1950) European Convention for the Protection of Human Rights and
Fundamental Freedoms (Európai egyezmény az emberi jogok és alapvetô
szabadságok védelmérôl) (European Treaty Series – No. 5).
https://conventions.coe.int/treaty/Commun/QueVoulezVous.asp?NT=005&CL
=ENG (angol)
48
civilj 05/4/11 7:06 Page 48
6. (1991) European Convention on the Recognition of the Legal Personality
of International Non-Governmental Organizations (European Treaty Series –
No. 124).
Európai Unió
7. (1977) Directive 77/388/EEC on the common system of value added tax.
(77/388 EEC irányelv az általános forgalmi adó közös rendszerérôl).
https://europa.eu.int/eur-lex/en/consleg/pdf/1977/en_1977L0388_do_
001.pdf (angol)
8. (1997) Communication from the Commission: Promoting the Role of
Voluntary Organizations and Foundations in Europe (A Bizottság közleménye:
Az öntevékeny szervezetek és az alapítványok szerepének elôsegítése
Európában).
https://europa.eu.int/comm/enterprise/library/lib-social_economy/orgfd_
en.pdf (angol)
9. (2000) Commission Discussion Paper: The Commission and Non-
Governmental Organizations: Building a Stronger Partnership (A Bizottság
tanulmánya: A Bizottság és a nemkormányzati szervezetek – szorosabb
partnerkapcsolat építése)
https://europa.eu.int/comm/secretariat_general/sgc/ong/intro_en.htm (angol)
10. (2002) Communication from the Commission: Towards a reinforced
culture of consultation and dialogue – General principles and minimum
standards for consultation of interested parties by the Commission (A
Bizottság közleménye: A konzultáció és a párbeszéd megerôsített kultúrája
felé. A Bizottság általános elvei és minimális elôírásai az érdekelt felek
konzultációjához).
https://europa.eu.int/eur-lex/en/com/cnc/2002/com2002_0277en01.pdf
(angol)
https://www.civil.info.hu/downloads/seged/NK/EU/20040203_konzparb.doc
(magyar)
11. (2001) Commission of the European Communities: European
Governance: a white paper (Európai Bizottság: Európai kormányzás – fehér
tanulmány).
https://europa.eu.int/eur-lex/en/com/cnc/2001/com2001_0428en01.pdf
(angol)
49
civilj 05/4/11 7:06 Page 49
12. Declaration on Co-operation with Charitable Associations, annexed to
the Treaty of Maastricht (Nyilatkozat a jótékonysági szervezetekkel való
együttmûködésrôl, a maastrichti szerzôdés keretében).
https://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/EU_treaty.html (angol)
https://www2.datanet.hu/im/Primleg/11992M-HU.htm (magyar)
13. Declaration 38. on Voluntary Service Activities, attached to the Treaty of
Amsterdam (Nyilatkozat az önkéntes szervezetek tevékenységeirôl, az
amszterdami szerzôdés keretében).
https://www.eurotreaties.com/amsterdamfinalact.pdf (angol)
14. (2003) Draft Constitution, Title VI, The Democratic Life of the Union
(Alkotmánytervezet, VI. cím, Demokratikus élet az unióban), 46., 47., 51.
szakaszok.
https://europa.eu.int/eur-lex/pri/en/oj/dat/2003/c_169/c_169200307
18en00010105.pdf
Bibliográfia
Anheier, Helmut K. (2001): Foundations in Europe: A comparative
perspective. (Alapítványok Európában: Összehasonlító perspektíva). Civil
Society Working Paper #18, Center for Civil Society, London School of
Economics.
Anheier, Helmut K. (2002): The third sector in Europe: Five Theses. (A
harmadik szektor Európában: Öt tézis). Civil Society Working Paper #12,
Center for Civil Society, London School of Economics.
Anheier, Helmut K., Toepler, Stefan and Sokolowski, S. Wojciech (1997): The
implications of government funding for non-profit organizations: three
propositions. (A kormányzati finanszírozás következményei a nonprofit
szervezetekre nézve: három tétel.) In: International Journal of Public Sector
Management, Vol. 10 No. 3, 1997, pp. 190-213. MCB University Press, 0951-
3558.
ÁSZ (2002), 1: 0228. sz. jelentés a közalapítványoknak és az alapítványoknak
az 1998–2001. évek között juttatott nem normatív központi költségvetési
támogatás felhasználásának ellenôrzésérôl. Állami Számvevôszék, Budapest.
50
civilj 05/4/11 7:06 Page 50
ÁSZ (2002), 2: 0237. sz. jelentés a társadalmi szervezeteknek és
köztestületeknek juttatott költségvetési támogatások ellenôrzésérôl. Állami
Számvevôszék, Budapest.
Bíró Endre (2002): Nonprofit szektor analízis – Civil szervezetek jogi
környezete Magyarországon. EMLA Egyesület, Budapest
Bullain Nilda (2003): A magánadományozás törvényi háttere – nemzetközi
összehasonlító elemzés. ICNL, Budapest.
Bullain Nilda (2004): Percentage Philanthropy and Law (Százalékos
adományozás és jog), In: Török Marianna, Moss, Deborah (szerk): Percentage
Philanthropy (Százalékos adományozás). NIOK Alapítvány, Budapest.
https://www.onepercent.hu/perc_phil.htm
Bullain Nilda, Nizák Péter és Sátor Balázs (2003): A civil szektor fejlesztése
állami eszközökkel: a Nemzeti Civil Alap és alternatívái. Elôadás. NIOK
konferencia, Budapest
Miniszterelnöki Hivatal (2003), 1: A kormányzat civil stratégiája. Miniszter-
elnöki Hivatal Kormányzati Informatikai és Társadalmi Kapcsolatok Hivatala,
Civil Kapcsolatok Fôosztálya, Budapest.
https://www.civil.info.hu/downloads/seged/NK/strat/200212_HUstrat.doc
Miniszterelnöki Hivatal (2003), 2: Az egyesületekre, alapítványokra vonatkozó
közhasznúsági és nyilvántartási jogszabályok érvényesülésének, hatályosu-
lásának elemzése, a kapcsolódó joganyag kritikai értékelése. Miniszterelnöki
Hivatal Kormányzati Informatikai és Társadalmi Kapcsolatok Hivatala, Civil
Kapcsolatok Fôosztálya, Budapest.
F. Nagy Zsuzsa, dr. Fülöp Sándor, Móra Veronika (2002): A környezeti de-
mokrácia megvalósulása Magyarországon, Ökotárs Alapítvány, Budapest.
Fridli Judit, Paskó Ildikó (szerk.) (2000): Társadalmi szervezetek a jogalko-
tásban. Társaság a Szabadságjogokért, Budapest.
51
civilj 05/4/11 7:06 Page 51
ICNL (2000): World Bank's Handbook on Good Practices For Laws Relating to
Non-Governmental Organizations. (A Világbank Kézikönyve nemkormányzati
szervezetekre vonatkozó törvények jó gyakorlatához.) Az ICNL által készített
kézirat a Világbank számára, Washington D.C.
ICNL (2002): Model Provisions for Laws Affecting Public Benefit Organizations
(Minta jellegû rendelkezések a közhasznú szervezetek jogszabályaira
vonatkozóan). ICNL, Washington D.C.
https://www.icnl.org/journal/vol4iss23/cr_cee.htm
ICNL (2003), 1: Legislative tools and practices of public participation – a
European overview. (Az állampolgári részvétel jogi eszközei és gyakorlata –
Európai áttekintés). ICNL, Washington D.C.
ICNL (2003), 2: Survey of Tax Laws Affecting Non-Governmental
Organizations in Central and Eastern Europe (Tanulmány a közép- és kelet-
európai nemkormányzati szervezeteket érintô adózási jogszabályokról). ICNL,
Washington D.C.
https://www.icnl.org/programs/cee/pubs/taxsurvey/
Irish, Leon E., Kushen, Robert, és Simon, Karla W. (2004): Guidelines for Laws
Affecting Civic Organizations (Irányelvek a civil szervezetek jogi
szabályozásához). Open Society Institute (Nyílt Társadalom Intézet), New York.
https://www.icnl.org/LIBRARY/osiguidelines/osilawguide.vFW.pdf
KSH (2002): Nonprofit szervezetek Magyarországon 2000. Központi
Statisztikai Hivatal Társadalom-statisztikai közlemények, Budapest.
KSH (2004): Nonprofit szervezetek Magyarországon 2002. Központi
Statisztikai Hivatal Társadalom-statisztikai közlemények, Budapest.
Newman, Caroline L. (2000): Comparative Study of NGO/Government
Partnerships (Összehasonlító tanulmány az NGO – kormányzat partnerségrôl),
In: International Journal of Not-for-Profit Law Volume 2, Issue 3, ICNL,
Washington D.C.
https://www.icnl.org/journal/vol2iss3/p_ngogov.htm
Salamon, Lester M., Sokolowski, S.Wojciech és List, Regina (2003): Global
Civil Society An Overview. (Globális civil társadalom – áttekintés.) Center for
52
civilj 05/4/11 7:06 Page 52
Civil Society Studies – Institute for Policy Studies, The Johns Hopkins
University, Baltimore, U.S.A.
https://www.jhu.edu/~ccss/pubs/books/
TASZ (2003): Álláspont a jogalkotásról szóló törvényjavaslatról. TASZ
kiadványok, Budapest.
https://www.tasz.hu/dl.php?type=mm&goto=105
Török Marianna – Farkas István (2003): A hazai magánadományozásról.
Tanulmány, NIOK Alapítvány, Budapest.
Thomas, Robert N. (2002): Tôkealapok és alapítványok jogi-finanszírozási
lehetôségei Magyarországon. A Mott Alapítvány részére készített jelentés.
United Way Erôforrás Alapítvány, Budapest.
FÜGGELÉK
Harmadik szektor modellek Európában
Ezt a tipológiát Helmut Anheier (London School of Economics, Center for
Civil Society / UCLA) és Edith Archambault (Paris Sorbonne, Közgazdasági
tanszék) kutatásai és elôadásai alapján állította össze az Európai Nonprofit
Jogi Központ.
1. Korporatív (kontinentális) modell
Legtipikusabb Németországban, ide sorolható még Ausztria, a Benelux
államok és Franciaország is, de Hollandiában inkább liberális a szabályozás,
Franciaországban pedig nagyobb az állami befolyás, különösen az alapítvá-
nyok esetében.
Intézményesült és az állammal erôsen összefonódott szektor
Nagy ernyôszervezetek, szövetségek alkotják a szektor pilléreit, melyek
betagozódtak az állami rendszerek finanszírozási struktúrájába.
A szubszidiaritás központi elve miatt a szervezetek részt vesznek az állami
feladatok ellátásában, és az állam normatív alapon támogatja ôket.
53
civilj 05/4/11 7:06 Page 53
Az alapkiindulás, hogy ha olyan igény merül fel, akár helyi szinten is, ami
közfeladatnak minôsül, azt az államnak végsô soron el kell látnia, felelôs érte.
Ilyenkor, ha jogszabályban (vagy valahogy az államigazgatásban) definiálódik
a közfeladat, az finanszírozási kötelezettséggel jár. Ezért minden olyan NGO,
amelyik ilyen feladatot ellát, jogosulttá válik a finanszírozásra.
Ezen országokban a legmagasabb a szervezetek állami finanszírozása, 60 szá-
zalék vagy több.
A civil szervezetek többnyire közhasznú tevékenységet végeznek, akár
egyesületek, akár alapítványok. A közhasznúság függvényében „standard-
nek” mondható adókedvezményekre jogosultak (a szervezetek és adomá-
nyozóik is).
A szolgáltató funkció mellett megjelenik az érdekérvényesítô is, de a régi
(1968-as) mozgalmakhoz képest ma már kisebb jelentôségû. Az érdek-
egyeztetési mechanizmusok is intézményesültek.
2. Liberális (angolszász) modell
Országok: Anglia, Írország (és természetesen USA, Kanada, Ausztrália)
Intézményesült és az államtól különvált szektor
A szektorban viszonylag jól elkülönülô funkciók mentén alakultak a szer-
vezetek, így az alapítványok elsôsorban pénzosztók, az egyesületek elsôsorban
tagságukat képviselô szervezetek, és van külön NGO, azaz nem tagsági alapú
programmegvalósító forma. Ezenkívül van nonprofit cégforma is. Mindezek
közül a szigorú közhasznúsági kritériumoknak megfelelô szervezetek
megkaphatják a „charity” státuszt, mely liberális adókedvezményekre jogosít.
A szerzôdéses kultúra a központi elv, amely alapján az állam közszolgáltatást
finanszíroz. A korporatív megközelítéssel ellentétben nincsen olyan
alapfeltételezés, hogy az államnak kötelessége minden felmerülô szük-
ségletet ellátni. Az állam által ellátni, ill. finanszírozni kívánt szolgáltatásokat
tendereken versenyeztetik és a „legjobb” ajánlat nyer, tehát amelyik a
legolcsóbban a legjobb minôségben tudja ellátni a szolgáltatást. Ez feltételezi,
hogy az árajánlatban benne van az is, mekkora saját erôt tud felmutatni a
szervezet, az államnak ugyanis nem éri meg kiszerzôdni teljes
finanszírozással, hiszen akkor ô maga is elláthatná az adott feladatot. Fontos
54
civilj 05/4/11 7:06 Page 54
még, hogy itt jobban érvényesül a szektorsemlegesség, tehát a profitorientált
szektor is bevonódik a humán közszolgáltatásokba.
Ebben a modellben a szervezetek erôsen professzionalizálódtak, nemcsak a
szolgáltatásban, hanem például adományszervezésben vagy érdekérvényesítés-
ben is. Itt a legmagasabb az egyéni adományok összege Európában. Itt a
legerôsebb a szervezetek önszabályozása is, részben az állami tenderek által
megkívánt nagy minôségi standardek miatt.
3. Szociáldemokrata (skandináv) modell
Értelemszerûen a skandináv országokban tipikus.
Kevéssé intézményesült, az államtól különvált szektor
A szervezetek inkább a „civil lét kiteljesítésére” jöttek létre, semmint az állami
feladatok átvállalására, ezért jórészt kisebb, vagy akár széles bázissal
rendelkezô, de kevésbé professzionális, tagsági alapú szervezetek. Ezt
mutatja az is, hogy ezen országokban a legmagasabb az önkéntesség aránya
Európában.
Az állam a legtöbb jóléti feladatot maga ellátja. Ennek ellenére az elmúlt
években itt is rájöttek arra, hogy jobb, ha olcsóbban ki tudják helyezni
a feladatokat, és a liberálishoz hasonlító teljesítményalapú rendszer felé
mozdultak el. Ilyen például a voucher-rendszer, melyben az állampolgár kap
egy, a szolgáltatás értékének megfelelô papírt, amelyet bármely, neki tetszô
szolgáltatónál beválthat. Ebbe a versenybe a nonprofitok jó eséllyel szállnak
be.
Ez a szektor a legkevésbé „harcos”, ugyanakkor erre kevésbé is van
szükség, mint a többi modellben, mert az állam eléggé nyitott arra, hogy
rugalmasan beépítse a szervezetek által megfogalmazott szempontokat a
politika szintjén is.
Itt a legalacsonyabb az állami támogatás (20 százalék), és a legkevésbé
ösztönzôek az adókedvezmények (Svédországban és Norvégiában például
semmilyen kedvezményt nem lehet érvényesíteni az egyéni adományokban).
Afféle laissez-faire kapcsolat van az állam és a szervezetek között.
55
civilj 05/4/11 7:06 Page 55
4. Mediterrán (fejlôdô) modell
Spanyolország, Olaszország, Portugália, Görögország
(Bár ilyen irányú felmérés eddig nem készült, valószínûleg a közép-kelet-
európai országokban is nagyon hasonló a helyzet.)
Kevéssé intézményesült és kevéssé független szektor
A szektor egésze itt még kevésbé kialakult, hiszen ezekben az országokban még
a 20. század közepén is diktatúra, erôsen központosított államhatalom volt.
Fôleg Olaszországban jellemzô a dualista szektor, azaz a szervezetek egy
része az egyházhoz kötôdik, másik része a kifejezetten szekuláris munkás-
mozgalomhoz. Így az állammal és az egyházzal erôsen összefonódott szer-
vezetek a jellemzôk.
Az állami ellátások rendszere még szintén kifejlôdôben van, a jóléti állam
szolgáltatásai (fôleg a társadalombiztosítás és a munkaügy terén) elsôsorban
az EU-s kötelezettségekbôl adódóan, EU-mechanizmusokon keresztül
érvényesülnek. A szociális gondoskodás erôsen család- és közösségcentrikus,
nem intézményesült.
Éppen ezért, a nyugati értelemben vett „filantrópia”, a szervezett adományozás
és önkénteskedés itt alacsonyabb (az informális segítéssel szemben).
Nem jellemzôek az adományosztó alapítványok. Az adókedvezmények is még
alakulnak, folyamatosan változnak. (És innen ered az 1%-os törvény is.)
A
LIBERÁLIS MODELL AZ EGYETLEN , AHOL A PARTNERSÉG VALÓDI LEHET , MIVEL CSAK
OTT VAN ÁLLAMTÓL FÜGGETLEN
, DE ERÔS SZEKTOR , MELY KÉPES EGYENLÔ FÉLKÉNT
FELLÉPNI
. H A AZONBAN AZ EZ IRÁNYÚ ELMOZDULÁST TARTJUK KÍVÁNATOSNAK , AZZAL
A DILEMMÁVAL SZEMBESÜLÜNK
, HOGY AZ A MAGYARTÓL TELJESEN ELTÉRÔ
JOGRENDSZERRE ÉPÜL
, AZAZ A SZERVEZETI FORMÁK , A FELELÔSSÉGI SZABÁLYOK , AZ
ADÓKEDVEZMÉNYEK STB
., MÁS JOGI ALAPOKON NYUGSZANAK , MINT A KONTINENTÁLIS
RENDSZEREKBEN
. E ZÉRT A FÔ KÉRDÉS , HOGY HA ELFOGADJUK , HOGY MAGYARORSZÁG
MOST A BAL ALSÓ NEGYEDBEN VAN
, MERRE AKAR „FELFEJLÔDNI ”?
56
civilj 05/4/11 7:06 Page 56
57
A nonprofit szektor európai modelljei
Független
Kevésbé
független
skandináv,
szociáldemokrata
modellangolszász,
liberális
modell
Intézményesült Kevésbé
intézményesült
mediterrán, közép-
kelet-európai,
fejlôdô modellkontinentális,
korporatista
modell
civilj 05/4/11 7:06 Page 57