The International Journal
of Not-for-Profit Law
Volume 1, Issue 2, December 1998
Primer Seminario Hacia Una Propuesta Legislativa Para Las Organizaciones No Gubernamentales
Subcomisión de Organizaciones No Gubernamentales
INTRODUCCION
Este informe pretende ser una síntesis del evento arriba mencionado convocado por la Subcomisión de Organizaciones No Gubernamentales (ONGs) en el seno de la Comisión de Cooperativas, Mutuales y ONGs de la Honorable Cámara de Diputados.
Los objetivos de la jornada fueron los de instalar el debate sobre un nuevo marco legislativo para las ONGs e informar sobre la reciente creación (Anexo I Resolución 504/98) de la Subcomisión de ONGs que permitirá iniciar y construir una fluida relación entre el poder legislativo y las entidades de la sociedad civil en su conjunto.
El seminario contó con la asistencia de más de 280 personas, en su mayoría representantes de entidades de la sociedad civil de la República Argentina. Los organizadores y la audiencia tuvimos el agrado de tener la presencia de conferenciantes calificados, tanto por sus respectivas trayectorias como por la claridad con que expresaron sus propuestas para una nueva legislación que promueva al tercer sector en todas sus actividades.
Los panelistas expusieron en representación de los sectores publico, no gubernamental, privado, académico y del mundo político asimismo como de organismos de cooperación internacional (Anexo II).
Las disertaciones realizadas por los oradores del evento permitieron que la audiencia pudiera escuchar presentaciones institucionales, como es de suponer, de variada naturaleza. A pesar de ello todas las ponencias estuvieron centradas en un mismo objetivo: la promoción directa o indirecta de las actividades desarrolladas por la sociedad civil a través de sus fundaciones y asociaciones.
Antes de pasar en detalle a lo dicho durante el seminario, queremos señalar que el encuentro fue definido por los oradores como una iniciativa valiosa y esperada. Para nosotros desde la Subcomisión de Organizaciones No Gubernamentales, esta actividad ha representado el primer paso de un gran desafío: la creación de un espacio de articulación común donde se pueda llegar en primera instancia al logro de un marco legal, normativo y fiscal adecuado a los tiempos y realidades que nos tocan vivir en nuestro país y paralelamente a través del registro parlamentario convertir a la Subcomisión de ONGs en un instrumento que permita el acceso de la sociedad civil al proceso legislativo así también como directa o indirectamente a otros estamentos del sector público.
A continuación transcribimos los puntos que justificaran nuestra tarea en la construcción de este importante debate de propuesta legislativa.
Los temas tratados en este informe son los siguientes:
- MARCO JURÍDICO INSTITUCIONAL PARA LAS ONGS
- MARCO FISCAL PARA LOS BENEFACTORES
- ONGS Y SU RELACIÓN CON EL ESTADO.
- RECURSOS HUMANOS DE LA ONGS.
I. Un marco jurídico institucional apropiado para las ONGs
Los panelistas coincidieron en la necesidad de una nueva legislación marco para las entidades sin fines de lucro, que debe ser sencilla y fácil de cumplir por las organizaciones, que no ahogue sino que promueva y ayude a trabajar por el mejoramiento sostenido de la sociedad. Asimismo se solicito que el espíritu de la ley para las ONGs contemple los principios éticos que deben regir el accionar del sector, siendo estos los de tolerancia, pluralismo, consenso, estimulando para que estos valores busquen y permitan la participación y partiendo de este supuesto la tarea para la categorizacion de las entidades será más sencilla.
I.I Categorización
Para comenzar a pensar en una tipificacion apropiada, se propuso contemplar a las instituciones desde sus intereses, organización jurídica, distribución geográfica y de su limitada interacción. La categorizacion de las organizaciones tiene que ser una de las tareas preliminares de los grupos de trabajo, fue así que dos de los oradores sugirieron tipificar a las organizaciones no gubernamentales de la siguiente forma:
Categorización Propuesta a)
- Organizaciones dedicadas a la acción directa ( Clasificándolas según el origen de sus miembros: entre los grupos afectados y los grupos que ayudan y la acción que realizan ya sea de promoción, provisión de servicios o de reclamo entre otras).
- Organizaciones dedicadas a la asistencia técnica (generalmente intermediarias)
- Organizaciones dedicadas a la investigación y al estudio
- Categorización propuesta b)
- Asociaciones de afinidad: dirigen sus acciones a la defensa de los intereses de sus asociados, quienes comparten los tributos que las definen y obtienen recursos principalmente a través de cuotas de sus asociados.
- Organizaciones de base territorial y comunitaria: se constituyen con el propósito de dar respuesta a las necesidades de los pobladores de un ámbito territorial determinado. Generan y promueven vínculos solidarios.
- Organizaciones de apoyo: creadas por un grupo de personas con el objetivo de ayudar a otros, a través de la prestación de servicios sociales, de acciones de promoción, desarrollo y de defensa de derechos.
- Fundaciones empresarias: creadas y financiadas por una empresa para realizar donaciones y actividades filantrópicas.
Esta caracterización de las entidades, se cree que ayudara a una más clara definición del sector que permitirá tanto a identificar apropiadamente al sujeto como al objeto, tanto al beneficiario como al receptor de esta ley marco.
Dentro del debate sobre la categorizacion de las entidades también surgen preguntas que deberán ser respondidas por la nueva ley referente a cuales son los incentivos y restricciones necesarias que se deben aplicar a cada una de las categorías que se propongan.
I.II Personería Jurídica de las organizaciones
A diferencia de las fundaciones que tienen una reglamentación expresa, las asociaciones civiles en la República Argentina carecen de un marco legal y normativo claro, por lo tanto la situación de las mismas con relación al acceso a la personería jurídica necesaria para poder desarrollarse de manera sostenida es compleja.
Varios fueron desde el estrado los que expresaron su preocupación por el corriente sistema normativo para las asociaciones, por lo complicado y por lo oneroso, que representa para una institución (con pocos recursos) los tramites de gestión para la obtención de personería jurídica.
Se pidió expresamente que el borrador de una ley, que entre otros temas resuelva el que estamos haciendo referencia en estos párrafos, que preste atención sobre todo a la problemática de aquellas instituciones que menos tienen. Así mismo fue sugerido que el debate contemple a los que están excluidos del sistema para que estos puedan participar de los proyectos que fueron pensados para ellos. Como es sabido existen varios programas sociales diseñados para los segmentos de la población mas sumergidos que paradójicamente están impedidos de acceder a los mismos debido a las formalidades Jurídico y legales que son de difícil de cumplimiento.
II. Marco fiscal apropiado para los benefactores
Se supone que las entidades sin fines de lucro del país deben fundamentalmente orientar su financiamiento del sector privado a través de donaciones de bienes, aportes de fondos sin o con contraprestación a cambio. Siendo la importancia de los donantes no estatales tan vital para las instituciones fueron propuestas durante la jornada algunas ideas para incentivar a los benefactores, algunas de ellas fueron:
- La apertura de una mesa de trabajo que considere cuales deben ser los incentivos que el estado debe brindar a las donaciones y créditos del sector privado hacia las entidades sin fines de lucro y cual debería ser el tratamiento impositivo para las mismas.
- Que la caracterización de las organizaciones sea una herramienta para incentivar a los donantes con desgravaciones impositivas acordes con el tipo de beneficiario institucional a quien se destinan fondos.
En otras palabras que la caracterización sirva para definir de una forma mas precisa los objetivos de las organizaciones, pensando hasta en veinte o treinta tipos de subcategorias que permitan al donante identificar tanto al beneficiario como al receptor de las donaciones. Bajo esta idea no seria lo mismo a los efectos impositivos el proveer recursos financieros a una escuela de frontera que a una Universidad privada que cobra aranceles a sus alumnos.
III. Las ONGs y su relación con el Estado
La audiencia entendió desde el principio de la jornada que la naturaleza de las entidades se encuentra en el propio preámbulo de la constitución cuando llama a la organización del estado a promover el bienestar general.
Las entidades no gubernamentales por ende, bajo este marco, co-ayudan al cumplimiento de nuestro preámbulo constitucional.
Un comentario generalizado, en casi todos los paneles, fue el de las dificultades que encuentran las organizaciones no gubernamentales para acceder ya sea al contacto directo con los funcionarios públicos o beneficiarse de los programas originados en políticas públicas que pretenden crear alianzas estratégicas con el sector.
Según una de las investigaciones comentadas en la jornada, para las ONGs sobre todo aquellas de acción directa, la comunicación con los parlamentos, gobiernos provinciales y nacional es prácticamente inexistente.
La relación mas fluida de las mismas con el sector publico proviene de aquellas propiciadas en el ámbito municipal ya sea a través de líneas de financiamiento para proyectos puntuales o de alianzas para el desarrollo socioeconómico local.
Esta situación limita en gran medida el acceso a la información temática, indispensable para los procesos de fortalecimiento de las entidades de la sociedad civil.
Son justamente las organizaciones que trabajan en la comunidad las que sienten que existe un monopolio de la información por parte de las ONGs que están mas de cerca de Buenos Aires y de aquellas que cuentan con recursos humanos aptos para procesar todas las oportunidades informativas a la brevedad.
Bajo una nueva concepción de gobernabilidad, se propusieron desde los paneles, la generación de mecanismos de participación para un tipo de democracia que intenta ser mucho más integral. Este concepto no tiene que ver tan solo con la democracia electoral sino que tiende a un tipo de participación más plena, la democracia participativa.
Se sugirió la formación de talleres de discusión para la formulación de una propuesta sobre los mecanismos necesarios para involucrarse en el proceso de sanción de leyes, en el control posterior de su cumplimiento, y monitoreo de los avances alcanzados tanto en los ámbitos legislativo nacional y provinciales.
Fue así que desde la subcomisión de ONGs se informó sobre la creación de un registro parlamentario de organizaciones que tendrá como objetivo, como ya se ha mencionado en la introducción, de actuar de “bisagra´´ entre las entidades de la sociedad civil y el poder legislativo.
III.I Acceso al financiamiento público y proveniente de los organismos internacionales
Un punto varias veces mencionado durante la jornada fue el financiamiento desde el Estado y de los organismos multinacionales de crédito para el desarrollo.
Las dificultades en el acceso al financiamiento público por parte de las entidades, según varios oradores, a causa de:
- La desinformación sobre la existencia de líneas de financiamiento
- La falta de capacidad institucional tanto administrativa, como formativa de los trabajadores de las organizaciones para cumplir con los altos niveles de eficiencia requeridos para el desarrollo de programas sociales financiados por las agencias públicas.
Por su parte tanto el Banco Mundial, como el Banco Interamericano de Desarrollo, han planteado los requerimientos por una mayor eficiencia en la utilización y control de los recursos, en la transparencia de gestión de los programas y proyectos sociales.
Una de las críticas de las ONGs a los organismos internacionales es la falta de líneas de presupuesto para las estructuras organizativas de las ONGs que requieren la continuidad del personal capacitado para sostener el planeamiento estratégico tanto propio como el de la comunidad con la que interactuan .
IV Recursos Humanos
La problemática de los recursos humanos para las organizaciones fue expresada en tres temas cruciales:
- El fortalecimiento de las instituciones a través de la capacitación en el gerenciamiento de las mismas.
- La necesidad de un marco legal para el voluntariado.
- La necesidad de un tratamiento justo y enmarcado dentro de la legalidad para el personal rentado de las organizaciones.
Como ya ha sido mencionado en este informe, existe en la actualidad un estímulo por parte del sector público en la delegación a las entidades de la sociedad civil del gerenciamiento y ejecución de diversos proyectos sociales.
Esta situación, nueva en la historia de las organizaciones de la comunidad en nuestro país, requiere la regularización en la calidad de gestión de las instituciones y por ende la capacitación de sus recursos humanos, tanto rentados como voluntarios.
Como refuerzo de esta idea, durante la jornada, se comentaron varios diagnósticos institucionales en los cuales se insistió en las dificultades básicas para el buen funcionamiento de las organizaciones a saber:
- Carencia de infraestructura y de equipamiento básico
- La necesidad de fortalecimiento institucional a través de la capacitación de los recursos humanos.
Sobre el voluntariado se propuso la posibilidad de considerar la liberación a las organizaciones del compromiso de hacerce cargo de cualquier accidente que ocurra durante el tiempo ofrecido gratuitamente a las entidades por los voluntarios, mediante un acuerdo expreso del voluntario. Esta sugerencia nace a partir del reconocimiento de que el pago de seguros de trabajo es muy oneroso para las organizaciones.
En cuanto al creciente número de personal rentado en las organizaciones, uno de los panelistas adjudicó este fenómeno al grado de demanda de servicios por parte de los sectores mas excluidos a las entidades y la profesionalizaron del sector. Estos trabajadores (generalmente procedente de los sectores más humildes) perciben una cierta renta, que en muchos casos no se registran en los libros. A las organizaciones se les hace muy difícil proceder en estas situaciones con justicia en lo que significa la relación laboral.
Conclusión
Nuestra tarea inmediata como Subcomisión será la de coordinar mesas de trabajo con eje en estas temáticas y profundizar el marco de participación federal con reuniones en todo el país, para alcanzar en el lapso de los próximos meses a una propuesta construida con el mayor consenso posible.
La conclusión final fue la aprobación generalizada y esperanzada de que la puesta en marcha de la Subcomisión de ONGs posibilitará una mejor relación con el poder legislativo y permitirá trabajar en un nuevo marco legal que fortalezca las organizaciones la sociedad civil.
SUBCOMISION DE ORGANIZACIONES NO GUBERNAMENTALES
BUENOS AIRES 13 DE NOVIEMBRE DE 1998